推進(jìn)“一帶一路”核安全共同體構(gòu)建的國際法思考

岳樹梅 于良東

摘要：推動人類命運(yùn)共同體構(gòu)建是中國參與國際合作的重要內(nèi)容?！耙粠б宦贰毖鼐€各國是核能發(fā)展的主要國家，對核安全合作具有濃厚的興趣。推進(jìn)“一帶一路”核安全共同體構(gòu)建是中國核安全合作的重要內(nèi)容，是中國參與核安全國際合作的關(guān)鍵。而核安全國際合作是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅憑某一個國家是很難有效進(jìn)行的。作為“一帶一路”倡議者，中國有責(zé)任推進(jìn)“一帶一路”核安全共同體構(gòu)建。核安全的特殊性，使核能領(lǐng)域的合作關(guān)系到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、大眾安全觀念和國際區(qū)域格局等多方面因素，而要實(shí)現(xiàn)核安全一體化的目的，必須通過法治化規(guī)范“一帶一路”核安全共同體構(gòu)建的框架體系、框架內(nèi)容、規(guī)則制度體系，確保核安全共同體有序運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”；核安全共同體；國際法

中圖分類號：D99 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1004-3160（2023）01-0095-13

一、問題的緣起

國際形勢面臨百年未有之大變局的今天，核安全國際合作形勢緊迫。美國的霸權(quán)主義行徑給全球合作帶來極其不利的影響，對人類命運(yùn)共同體理念下的全球合作機(jī)制產(chǎn)生巨大的負(fù)面作用。國際合作中的一系列問題促使區(qū)域一體化態(tài)勢逐漸趨強(qiáng)。黨的十八大以來，中國的核安全事業(yè)進(jìn)入安全高效發(fā)展的新時期。中國核能“走出去”已上升為國家戰(zhàn)略。核能走出去，安全保障是關(guān)鍵。2018年8月，習(xí)近平主席在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作五周年座談會上強(qiáng)調(diào)，共建“一帶一路”是全球治理體系變革的內(nèi)在要求，它彰顯了同舟共濟(jì)、權(quán)責(zé)共擔(dān)的命運(yùn)共同體意識。[1]中國“一帶一路”倡議的實(shí)施，為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、推動全球治理體系變革奠定了強(qiáng)有力的基石。我國實(shí)行積極主動的開放戰(zhàn)略，共建“一帶一路”成為深受歡迎的國際公共產(chǎn)品和國際合作平臺。21世紀(jì)以來，全球共召開了四次核安全峰會。2016年4月1日，習(xí)近平主席在華盛頓召開的第四次核安全峰會上正式提出“努力打造核安全命運(yùn)共同體”。①2019年9月3日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國的核安全》。白皮書顯示，“一帶一路”沿線各國是核能發(fā)展的主要國家，對核安全合作具有濃厚的興趣。而核安全合作是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅憑某一個國家是很難有效進(jìn)行的。作為“一帶一路”倡議者，中國有責(zé)任推進(jìn)“一帶一路”核安全共同體構(gòu)建。政策法規(guī)是核安全的基本保障。推進(jìn)“一帶一路”核安全共同體構(gòu)建應(yīng)該從核安全的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，建立健全核安全政策法規(guī)體系，完善核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，確立約束核能國際合作行為的安全保障規(guī)則，服務(wù)“一帶一路”沿線國家的發(fā)展和利益，達(dá)到安全保障的目的。[2]

二、“一帶一路”核安全共同體構(gòu)建的必要性與可行性

（一）“一帶一路”核安全共同體構(gòu)建的必要性

“一帶一路”核安全共同體（以下簡稱ONSC）是指以共商、共建、共享為原則，在“一帶一路”核安全合作共謀發(fā)展、合作共贏、安全與發(fā)展并重的核安全觀下，構(gòu)建“一帶一路”核安全合作組織機(jī)構(gòu)，并在該組織機(jī)構(gòu)下確立核安全合作法律制度體系、核安全合作監(jiān)督機(jī)制、核安全爭端解決機(jī)制的合作框架體系。它是“一帶一路”核安全共同體的重要組成部分。構(gòu)建“一帶一路”核安全共同體是“一帶一路”可持續(xù)發(fā)展的必要條件。本文中所稱核安全是指《中華人民共和國核安全法》中的核安全，包括核安全和核安保的內(nèi)容，不包括核不擴(kuò)散。

1．“一帶一路”沿線各國核資源利用與發(fā)展需要ONSC支持

“一帶一路”具有豐富的核能發(fā)展所需的鈾礦資源?！耙粠б宦贰毖鼐€國家是世界鈾資源儲量較為豐富的地區(qū)。②從正在發(fā)展和期望發(fā)展核能的國家數(shù)量來看，“一帶一路”沿線國家占有比例較高。目前世界上有70多個國家已經(jīng)發(fā)展了核能和以后可能發(fā)展核能，“一帶一路”沿線國家就占了40多個。如果我國能夠拓展“一帶一路”20%的核能市場，就可能收獲3萬億元人民幣的產(chǎn)值。[3]在“一帶一路”沿線的廣大地區(qū)，中國的綜合實(shí)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度以及在國際影響能力等方面的優(yōu)勢，必將使中國核能在“一帶一路”合作中具有較好的優(yōu)勢和前景?！耙粠б宦贰毖鼐€比鄰中國的國家，具有鈾資源開發(fā)運(yùn)輸?shù)膬?yōu)異條件，加強(qiáng)鈾資源利用合作，是“一帶一路”核安全可持續(xù)發(fā)展堅實(shí)的資源保障。

2．氣候變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展使ONSC構(gòu)建成為必備

一是氣候變暖己經(jīng)成為人類共同關(guān)注的焦點(diǎn)。《巴黎氣候變化協(xié)定》確定了人類本世紀(jì)控制地球溫度上漲的指標(biāo)。“一帶一路”沿線多個國家和地區(qū)積極響應(yīng)并做出了減排承諾。這是發(fā)展清潔高效核能的較好機(jī)遇?！耙粠б宦贰焙税踩餐w構(gòu)建日益迫切。[4]在經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能源需求不斷增多和氣候環(huán)境不斷惡化的現(xiàn)狀下，核能作為一種優(yōu)質(zhì)的清潔能源，是增加新能源供給的重要途徑。核能的低碳環(huán)保優(yōu)勢使得核能在人類能源利用中所占比例不斷提高。不斷變化的氣候條件和“一帶一路”經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能源的需求，都迫使沿線國家加快核能的利用發(fā)展，而核能利用迫切需要構(gòu)建安全保障機(jī)制?！耙粠б宦贰备鲊鴥H憑一國之力很難確保核能安全。加強(qiáng)安全保障合作，構(gòu)建共同體成為必然選擇。[5]推進(jìn)核安全共同體構(gòu)建是“一帶一路”核能利用的最佳選擇。

二是核能在“一帶一路”是不可或缺的，具備發(fā)展的條件，但安全保障顯得尤為重要。第一，目前各國核安全的信心不足，核能利用停滯不前。如果能夠完善核安全保障法律制度，就能增強(qiáng)“一帶一路”沿線國家安全利用核能的信心，保障核能安全運(yùn)行。推進(jìn)“一帶一路”核安全共同體構(gòu)建可以克服對于核安全的困惑。第二，核能利用相對其它能源較為經(jīng)濟(jì)。根據(jù)一些國家核能利用的經(jīng)驗，核能利用對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大利益，它是“一帶一路”經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的能源支撐。第三，在確保核安全的條件下，核能是無可替換的清潔能源。在人類聚焦生態(tài)環(huán)保、生命健康安全的背景下，“一帶一路”沿線各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和低碳環(huán)保同等重要，清潔的核能利用顯得尤為重要。與太陽能、風(fēng)能、潮汐能等其它新能源相比較，核能在技術(shù)、成本以及不受資源條件阻礙等方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。核能是“一帶一路”沿線各國能源需求的最佳選擇。

3．核安全國際合作法律機(jī)制不足使ONSC構(gòu)建成為必要

一是核安全國際組織存在的問題。核安全國際合作通過國際組織進(jìn)行，而現(xiàn)在涉及核安全國際合作的組織包括聯(lián)合國、國際原子能機(jī)構(gòu)以及一些區(qū)域原子能合作組織。[6]這些國際組織規(guī)則在保障核安全有序運(yùn)行過程中發(fā)揮著重要的作用，但其規(guī)范內(nèi)容包括整個原子能領(lǐng)域的法律規(guī)范，對核安全的規(guī)范具有一定的局限性。

二是核安全多邊條約存在的問題。已有的核能安全保障多邊協(xié)議中，有關(guān)核安全規(guī)定存在專業(yè)性不強(qiáng)、系統(tǒng)性缺乏、可操作性不強(qiáng)等問題。如核事故應(yīng)急安全管理的國際公約、管理放射性廢物的國際公約、國際核損害法律責(zé)任公約等系列公約都存在內(nèi)容不完善、原則性規(guī)定為主、實(shí)施措施缺乏、責(zé)任主體缺失等問題。已有的《國際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》主要是對核擴(kuò)散、核武器的限制，對核安全所起的作用甚微。核安全國際合作存在利益分配、責(zé)任分擔(dān)不明確等問題。目前，有關(guān)核材料和核設(shè)施保護(hù)、輻射防護(hù)、核事故應(yīng)急與援助、核事故損害賠償?shù)膰H公約都存在締約方數(shù)量較少的問題，這使得核安全國際合作法律規(guī)范的約束力范圍比較小。那些非締約方不在公約的監(jiān)管范圍之內(nèi)，不受公約約束，客觀上限制了全球范圍內(nèi)核能利用行為規(guī)制的完善，不利于在世界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)核安全國際合作，降低核事故風(fēng)險，減輕核事故損害。①

三是核安全法律機(jī)制沒有確立?，F(xiàn)有的核安全國際合作法律規(guī)范總體來看是較為零散的，存在于各個國際條約之間，并且各條約存在著不協(xié)調(diào)的地方，缺乏系統(tǒng)性。②此外，核安全國際合作法律機(jī)制還可能與其他領(lǐng)域的國際法原則、規(guī)范相沖突。③有不少國際公約屬于框架性公約，僅確立了基本的框架義務(wù)，沒有具體、明確的核安全保障義務(wù)，可操作性較差。早期的核安全國際條約不僅規(guī)定較為原則，而且內(nèi)容較為粗陋。④晚近的國際條約在規(guī)范的內(nèi)容上進(jìn)行了細(xì)化和豐富，可操作性方面有了一定的改善，但從條約內(nèi)容的性質(zhì)來看，仍屬于框架性的原則和義務(wù)，⑤可操作性較差。[7]這些問題導(dǎo)致各締約國沒有具體、明確的標(biāo)準(zhǔn)可以遵循，實(shí)踐中各締約國存在自由變換核設(shè)施安全標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，這不利于核安全國際合作的實(shí)現(xiàn)。[8]

（二）“一帶一路”核安全共同體構(gòu)建的可行性

1.“一帶一路”需要一個核安全共同體存在

從現(xiàn)實(shí)主義者的觀點(diǎn)看來，核安全“一帶一路”合作是極其困難的，他們認(rèn)為世界處于“無政府”狀態(tài)，國家之上沒有一個公共政府來強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)則和法律?！耙粠б宦贰焙税踩摹盁o政府”狀態(tài)需要進(jìn)一步的闡釋。核安全“一帶一路”合作的各方需要不斷調(diào)整自己的行為以適合其他合作者實(shí)際的或期望的“方向”?！耙粠б宦贰焙税踩献饕苍S不是一種圓滿的狀態(tài)，但它能夠?qū)崿F(xiàn)共同利益較為完美的協(xié)調(diào)組織。[9]“一帶一路”核安全合作是“無政府”的，但它并不是完全無組織的?！耙粠б宦贰毙枰粋€核安全共同體存在，盡管這個共同體可能是不完整的?！耙粠б宦贰背蓡T之間的關(guān)系在某些領(lǐng)域中表現(xiàn)得較為松散，但在核能領(lǐng)域中有著極為嚴(yán)格的安全保障要求，“一帶一路”核安全合作關(guān)系經(jīng)過發(fā)展形成較為穩(wěn)定的行為模式。“一帶一路”安全保障的規(guī)范和原則存在著較大的爭論，而核安全問題卻需要非常完整的統(tǒng)一運(yùn)行機(jī)制?！盁o政府”與“無秩序”不是同一術(shù)語?！耙粠б宦贰焙税踩餐w是各種行為方式的有機(jī)組合，包括實(shí)現(xiàn)“一帶一路”核安全的共同目標(biāo)和基本要素。事實(shí)上在核安全“一帶一路”合作中存在著一系列為各國所承認(rèn)的共同規(guī)則和理念，它們使各國的行為處于一種有秩序的狀態(tài)。秩序也許潛伏在“一帶一路”合作中而不為各個國家所知，就像在完備的市場機(jī)制中一只“看不見的手”調(diào)節(jié)著各個合作主體的行為，使它們井然有序地進(jìn)行各種交易。國家的行為并不僅僅是由它們的理念和目標(biāo)所指引，而是由一種超越它們之上的一種共同的框架所約束。[10]65一種有效約束機(jī)制的價值是它的功能以及它的運(yùn)作方式。政府機(jī)制通過立法和權(quán)力來實(shí)現(xiàn)秩序。但政府并不是提供秩序的唯一源泉，在無政府的“一帶一路”核安全合作中，秩序仍然是存在的，它以不同于政府機(jī)制的其他形式進(jìn)行著表達(dá)。

2.影響“一帶一路”核安全合作的因素

有三種因素影響“一帶一路”各成員國是否傾向于核安全合作：相互的利益、對未來的期許、合作者的整體性。這三種因素也是影響“一帶一路”核安全合作各方博弈行為的關(guān)鍵。

一是利益需求。“一帶一路”各成員國對于“一帶一路”核安全合作有著不同的要求，但有一點(diǎn)可以確定，參與者的利益越是沖突，他們就越有可能背離對方，合作也就越難以形成或維持，而利益越是一致合作就越是成功。在核安全問題上，各國利益是一致的，合作是可以形成并維持的。相互利益不僅僅是建立在客觀因素基礎(chǔ)之上，還基于博弈者對自身利益的領(lǐng)悟和理解。因此為了理解相互利益的程度（或者加強(qiáng)這種相互性），我們必須清楚知道不同的利益究竟是如何被理解的，以及不同的偏好是如何被決定的。[10]65

二是利益預(yù)期。理解核安全合作過程的方法涉及到利益的變化。博弈對抗性的大小很大程度上取決于博弈者利益的對比、預(yù)期和變化。[11]第一次世界大戰(zhàn)之后世界體系由均勢政治轉(zhuǎn)向了新的格局，戰(zhàn)勝者之間的關(guān)系就暫時地類似于獵鹿博弈，彼此的爭斗導(dǎo)致了一個短暫的合作。在一個對抗霸權(quán)的戰(zhàn)爭結(jié)束之后，其他重要的政治勢力往往會有一個對共同利益的預(yù)期——繼續(xù)保持合作以防止可能出現(xiàn)的霸權(quán)再次崛起。他們甚至?xí)虼藢ζ渌献髡叩睦婧透＠右钥紤]。各國利益的公開化使不同的行為者更容易找到與自己的利益相同或相近的合作者，因此對合作前景的預(yù)期也大大地提高了。

三是博弈中的行為者。在國際關(guān)系中很多博弈并不是單獨(dú)發(fā)生的，而是彼此聯(lián)系在一起的，形成多層次的博弈，因此博弈者的數(shù)目也相應(yīng)地由兩個變?yōu)槎鄠€。多層次博弈的存在可能使合作變得更加容易，也可能使之趨于復(fù)雜化。因為各種博弈之間的關(guān)系可能是相容的，也可能是不相容的。主要工業(yè)化國家在國際經(jīng)濟(jì)談判中的合作就是一種相容的博弈。二戰(zhàn)以后，這些國家在軍事上的聯(lián)盟更加促成了這種合作?！耙粠б宦贰睓C(jī)制在國際關(guān)系中也開始扮演著越來越重要的角色?，F(xiàn)實(shí)主義者對這一觀點(diǎn)持有異議，他們認(rèn)為，國際機(jī)制無助于緩解國際關(guān)系的無政府狀態(tài)對國家間合作的限制。因此，以個體主義為價值觀的國際社會中必然充滿了各個實(shí)體之間為了爭奪相對利益的優(yōu)勢而產(chǎn)生的各種對抗。

三、推進(jìn)“一帶一路”核安全共同體構(gòu)建面臨的法律挑戰(zhàn)

目前，反全球化蔓延、區(qū)域一體化增強(qiáng)、大國博弈加劇等給推進(jìn)ONSC構(gòu)建帶來了阻力。同時，“一帶一路”缺乏核安全的法治化體系，核安全國際合作組織缺失，已有的國際條約影響甚微，核安全協(xié)議存在專業(yè)性不夠、碎片化明顯、約束力不強(qiáng)等缺陷。推進(jìn)ONSC構(gòu)建涉及復(fù)雜的法律因素，面臨著諸多法律挑戰(zhàn)。

（一）推進(jìn)ONSC構(gòu)建面臨公眾接受性的挑戰(zhàn)

推進(jìn)ONSC構(gòu)建是以社會公眾能夠接受為前提。在核能發(fā)展之初，人們對核能利用主要從技術(shù)和經(jīng)濟(jì)角度考慮。但隨著核事故的發(fā)生，公眾對核安全要求就更加強(qiáng)烈。核事故影響了公眾對核能的接受性。核能安全問題一直是公眾反對核能利用的重要原因，也是一些國家放棄核能的重要原因。[12]一是一些國家對核能發(fā)展計劃的推行和實(shí)施會因為公眾反對而受到阻礙，如瑞典、德國。二是一些國家因為公眾的接受性而提高了核安全的目標(biāo)，提高了國家核安全管理水平。因此，公眾的接受性會深刻影響國家核能的安全保障設(shè)定的目標(biāo)和管理水平。例如，美國有嚴(yán)格的法律規(guī)定，確立核電廠的環(huán)評程序及標(biāo)準(zhǔn)，通過嚴(yán)格的法定程序確保公眾充分參與核能安全保障監(jiān)管?！耙粠б宦贰焙税踩l(fā)展中，缺乏有效的公眾參與制度，“一帶一路”核電項目屢陷“立項一公眾抗議一被?！钡膼盒匝h(huán)。這些事件表明核能項目公眾參與的嚴(yán)峻性。推進(jìn)ONSC構(gòu)建同樣不可避免地受到社會公眾對核能的接受性影響。我們必須對核安全風(fēng)險制定嚴(yán)格的規(guī)則加以預(yù)防，以此增強(qiáng)社會公眾對核能的接受程度。日本福島核事故引發(fā)了全球公眾的反核風(fēng)潮，公眾“談核色變”。這一事故也極大地推動了核安全標(biāo)準(zhǔn)的提升[13]，各國普遍提高了核電站的安全標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管力度，核電站安全設(shè)計也有了極大改進(jìn)，核安全研究、科普宣傳工作也在加強(qiáng)。構(gòu)建一個完整的公眾參與制度模式是“一帶一路”核安全法治面臨的重要課題。公眾是核電的消費(fèi)者，應(yīng)該享有知情權(quán)。公眾要接受核能，就必須有健全的公眾參與制度，安全風(fēng)險防范制度也必須進(jìn)一步加強(qiáng)。總之，“一帶一路”核能建設(shè)能否被公眾接受，實(shí)現(xiàn)核能可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)ONSC構(gòu)建任重而道遠(yuǎn)。

（二）ONSC構(gòu)建涉及復(fù)雜的法律因素

從核安全“一帶一路”合作發(fā)展態(tài)勢分析，在現(xiàn)有核安全雙邊、區(qū)域合作基礎(chǔ)之上，構(gòu)建核安全“一帶一路”多邊整體合作共同體是一個龐大的系統(tǒng)工程，從核能開發(fā)、利用、運(yùn)輸、核廢料處理到安全保障、生態(tài)環(huán)保和安全監(jiān)管，既需要高端技術(shù)支撐也需要一系列法律制度加以規(guī)范。核安全需要全人類共同合作。推進(jìn)ONSC構(gòu)建涉及四個因素：主體因素、客體因素、客觀因素與國際環(huán)境因素。主體因素主要體現(xiàn)“一帶一路”各成員國合作的愿望，這是合作動力。“一帶一路”各成員國的法律文化不同、國際地位不同、國家需求不同，核安全合作方式、內(nèi)容、層次彼此都不盡相同。客體因素主要是指ONSC規(guī)范內(nèi)容。核能利用安全與技術(shù)緊緊相連，它需要通過ONSC法治化體系的構(gòu)建來明晰全部內(nèi)容，確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?？陀^因素主要是指ONSC的參與國有著共同利益訴求，面對共同安全保障形勢，應(yīng)對一樣的公眾壓力，這是ONSC構(gòu)建的重要基礎(chǔ)。雖然“一帶一路”各成員國核能利用不均衡、安全技術(shù)參差不齊，但各國之間具有互補(bǔ)性，需要ONSC來推進(jìn)合作有序進(jìn)行。國際環(huán)境因素主要是指在WTO、TPP、歐盟等國際組織變革及一體化形勢巨變的情形下，“一帶一路”各國需要核安全有序進(jìn)行，這樣才能夠克服核能利用中的巨大安全風(fēng)險。國際合作組織及區(qū)域組織關(guān)于核安全合作的規(guī)則由于歷史的原因遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)需求，“一帶一路”核安全需要通過ONSC法治化體系加以規(guī)范。

（三）ONSC面臨的法律風(fēng)險巨大

一是核能本身面臨的風(fēng)險。核能不同于其它能源，“一帶一路”核能合作不僅僅與技術(shù)和經(jīng)濟(jì)有關(guān)，還有與安全保障和國家關(guān)系密切相關(guān)，相比其他能源合作面臨的風(fēng)險更大。國際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）明確核能海外項目存在較大風(fēng)險。[14]核事故風(fēng)險成為“一帶一路”核安全合作必須首先思考的問題，嚴(yán)格的安全保障法律規(guī)則必須先行。由此，構(gòu)建“一帶一路”核安全共同體組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則加以約束成為必然。[15]國際恐怖主義對“一帶一路”核能可能造成災(zāi)難性破壞，這個問題只能通過法律依托于共同體與國際反恐戰(zhàn)略結(jié)合加以解決。中國共產(chǎn)黨二十大報告中明確，中國始終堅持維護(hù)世界和平，致力于推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。①。

二是世界百年未有之大變局給推進(jìn)ONSC構(gòu)建帶來阻礙。世界百年未有之大變局的實(shí)質(zhì)是現(xiàn)行全球治理體系逐漸“失向”“失序”和“失范”，全球治理處于歷史的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。這個現(xiàn)實(shí)難題無疑將增加推進(jìn)ONSC構(gòu)建的難度。以美國為首的西方大國主張的逆全球化使國際核安全一體化很難實(shí)現(xiàn)，也給ONSC構(gòu)建帶來阻礙。目前國際上核能市場主要由美、法、俄、加、日、韓等國控制，這些國家具備較強(qiáng)的核技術(shù)能力，具有百萬千瓦級別競爭力的市場。一直以來，核技術(shù)主要由日本、美國和法國等3國掌控。此外，韓國和俄羅斯的核能技術(shù)比較成熟，其安全保障法律制度也較為完善。美、日、俄有核安全事故發(fā)生，這給中國推進(jìn)核安全“一帶一路”合作帶來了機(jī)遇。但中國核能企業(yè)在“一帶一路”沿線國家的發(fā)展一定會迎來歐、美、日、韓等核能大國的激烈競爭，法律規(guī)制成為核能合作必不可少的銳利武器。“一帶一路”核安全共同體構(gòu)建在目前既具有良好的機(jī)遇，也顯得迫切重要。

（四）現(xiàn)有“一帶一路”核安全制度的缺失

核能利用活動包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鈾礦勘探開發(fā)、核電站設(shè)計運(yùn)行，這些活動都需要通過安全制度進(jìn)行規(guī)制?！耙粠б宦贰备鲊税踩芍贫然蚨嗷蛏俅嬖谝恍﹩栴}，加之核能利用需要“一帶一路”各國共同合作，僅通過國內(nèi)法調(diào)整核能利用活動不足以保障核安全。因而，迫切需要通過一個對各國都有約束力的共同組織和共同規(guī)則加以保障和規(guī)范。目前全球缺少一個統(tǒng)一的核安全合作組織，“一帶一路”核安全合作也沒有一個可以依靠的統(tǒng)一合作組織和合作運(yùn)行規(guī)則。在“一帶一路”核安全合作中，各國主權(quán)因素將制約和困擾安全保障規(guī)則的制定?！耙粠б宦贰焙税踩献鲀?nèi)容散見于全球性多邊條約、區(qū)域性條約、雙邊協(xié)議以及相關(guān)各國國內(nèi)法律之中。但總的來說，其中涉及核安全合作的內(nèi)容偏少，且內(nèi)容之間還存在一些沖突，解決這些沖突需要通過有效的法律途徑進(jìn)行。[16]“一帶一路”核安全合作組織及規(guī)則的缺失，使“一帶一路”核安全合作各個環(huán)節(jié)一直處于無序混亂的狀態(tài)。無論是“一帶一路”核能生產(chǎn)大國、核能消費(fèi)大國還是核能利用小國，在核安全合作缺乏統(tǒng)一規(guī)制的今天，都顯得無所適從。[17]

四、推進(jìn)“一帶一路”核安全共同體的法治化體系構(gòu)建

從國際法的視角來看，推進(jìn)ONSC構(gòu)建需要借鑒世界貿(mào)易組織規(guī)則、國際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約，參考《巴黎氣候變化協(xié)定》，通過ONSC組織機(jī)構(gòu)、法律制度體系、政策評審機(jī)制、爭端解決機(jī)制的構(gòu)建，確立起核安全共同體的法治化體系。[18]

（一）“一帶一路”核安全共同體組織框架構(gòu)建

構(gòu)建ONSC組織框架需要分析借鑒國際原子能機(jī)構(gòu)、WTO等國際組織的組織規(guī)則。如WTO是由成員國政府進(jìn)行管理的，其組織機(jī)構(gòu)包括：最高權(quán)力機(jī)構(gòu)（部長級會議）、三種形式的總理事會（貨物貿(mào)易理事會、服務(wù)貿(mào)易理事會以及與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)理事會）、服務(wù)理事會的下屬機(jī)構(gòu)、代表團(tuán)團(tuán)長及其他（采取行動的地方）。ONSC可以參照WTO的組織規(guī)則，但由于組織宗旨不同，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置自然應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。

1.簽訂“一帶一路”核安全共同體憲章協(xié)議

一帶一路國家要共同簽署核安全共同體憲章以確定ONSC的建立。ONSC的職能如下：一是ONSC應(yīng)促進(jìn)本協(xié)議和區(qū)域協(xié)議及附件的執(zhí)行、管理、運(yùn)作，以及進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)各協(xié)議的目標(biāo)，并為區(qū)域協(xié)議的執(zhí)行、管理和運(yùn)作提供框架。二是ONSC應(yīng)為各成員處理與本協(xié)議各附件有關(guān)的區(qū)域核安全保障關(guān)系提供談判場所。如部長會議作出決定，ONSC還可為各成員的區(qū)域合作關(guān)系的進(jìn)一步談判提供場所，并為執(zhí)行該談判的結(jié)果提供框架。[19]三是ONSC管理實(shí)施核安全保障政策評審機(jī)制。四是ONSC應(yīng)通過程序機(jī)制確保實(shí)施實(shí)體規(guī)則，程序機(jī)制即爭端解決規(guī)則與程序的諒解機(jī)制?！耙粠б宦贰焙税踩餐w應(yīng)和國際原子能機(jī)構(gòu)與原子能憲章協(xié)議及其附屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)合作，以更好地協(xié)調(diào)“一帶一路”核安全保障合作政策。

2.確立ONSC組織機(jī)構(gòu)

一是ONSC部長會議。部長會議由所有成員的代表組成，最少每2年召開一次會議。部長會議承擔(dān)ONSC組織職能。二是設(shè)立總理事會?？偫硎聲伤谐蓡T代表組成，確定部長會議的召開?？偫硎聲诓块L會議休會期間，承擔(dān)部長會議的職能。三是設(shè)立爭端解決及上訴機(jī)構(gòu)。參考世界貿(mào)易組織中《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》的相關(guān)內(nèi)容，設(shè)立爭端解決及上訴機(jī)構(gòu)。爭端解決機(jī)構(gòu)應(yīng)該設(shè)立規(guī)范的的程序規(guī)則行使其職責(zé)。四是設(shè)立政策審議委員會，負(fù)責(zé)對核安全政策實(shí)施情況的監(jiān)督，履行核安全保障政策審議的職責(zé)。核安全政策審議委員會設(shè)立規(guī)范的程序規(guī)則以履行其職責(zé)。ONSC應(yīng)該確立各組織機(jī)構(gòu)的具體職能以及履職程序。

（二）“一帶一路”核安全共同體法律制度體系構(gòu)建

構(gòu)建ONSC法律制度體系需要對國際原子能機(jī)構(gòu)下面的《核安全公約》《及早通報核事故公約》《核事故或輻射緊急情況援助公約》《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》《透明度與核安全公眾參與公約》等公約進(jìn)行分析，提煉出相關(guān)規(guī)約所涉的基本原則、主要制度以及國際原子能機(jī)構(gòu)執(zhí)行相關(guān)公約所設(shè)計的機(jī)制，作為ONSC法律制度體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)和制度借鑒[20]。

1.明晰ONSC法律制度體系的構(gòu)建基礎(chǔ)

一是注重ONSC法律制度體系與現(xiàn)有國際規(guī)則和制度的融合。首先要從戰(zhàn)略上考慮“一帶一路”核安全共同體是由沿用現(xiàn)有的國際規(guī)則逐步過渡到另外建立起全新的共同體規(guī)則體系，據(jù)此，構(gòu)建“一帶一路”核安全共同體的目的是確保核安全保障規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)更加具體、明確，確保能夠加以落實(shí)。其次，在考慮與現(xiàn)有雙邊和多邊制度接軌的同時，還要考慮如何完善核安全保障共同體的協(xié)議規(guī)則、如何加以實(shí)施等問題。二是注重ONSC法律制度體系對政治環(huán)境的適應(yīng)性。在考慮現(xiàn)狀分析的環(huán)境下，政治復(fù)雜性是不容忽視的因素。政治環(huán)境的復(fù)雜性表現(xiàn)在兩個方面。一方面是地緣政治風(fēng)險，目前一些爭端在歐洲和中東激烈上演，其實(shí)質(zhì)是安全秩序重構(gòu)和政治邊界重劃在歐洲和中東地區(qū)的沖突。此外，恐怖組織襲擊“一帶一路”國家核設(shè)施也是不可忽視的。另一方面，一些國家本身也存在政局動蕩的風(fēng)險。其中不少國家處于東西方多個文明交織的地區(qū)，是世界上多種文化、思想、宗教相互沖撞比較激烈的地區(qū)。這些國家因政治過渡、社會轉(zhuǎn)型引發(fā)的政局動蕩，一直是困擾和影響核安全保障的重要因素。這些也都成為推進(jìn)核安全共同體構(gòu)建必須要考慮的因素。

2.確立ONSC法律制度體系構(gòu)建的基本原則

一是核主權(quán)原則。核主權(quán)原則是國家主權(quán)原則在核能合作領(lǐng)域的表現(xiàn)，即國家對本國核事務(wù)的自主權(quán)、國家對其境內(nèi)的核資源的永久主權(quán)。二是共謀發(fā)展原則。共謀發(fā)展是核安全共同體構(gòu)建中應(yīng)該遵守的原則。共謀發(fā)展原則既是世界各國核能利用的基本權(quán)利，也是各國核利用的一致目標(biāo)和共同義務(wù)。三是核安全原則。核能保障的安全原則強(qiáng)調(diào)的是世界整體的安全性，要求核安全保障法治化體系維護(hù)整個國際核安全。核安全原則是一個動態(tài)的概念，不同的時期有不同的內(nèi)涵，不能一成不變、畫地為牢地看待核安全原則。四是可持續(xù)發(fā)展原則。核安全合作以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想，致力于實(shí)現(xiàn)能源的代際公平，不僅要滿足當(dāng)代人還應(yīng)滿足后代人的能源需求。核能的安全利用既是社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，又是生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改善的前提。

3.確立ONSC法律制度的基本框架

一是核安全管理制度，包括核活動管理制度、放射性礦產(chǎn)資源勘查與采冶制度、放射性物質(zhì)運(yùn)輸制度、乏燃料處理制度、核設(shè)施退役制度、放射性廢物處理制度等；二是核安全監(jiān)管制度，包括核設(shè)施許可監(jiān)管制度、核活動監(jiān)管制度、核安全監(jiān)管制度、核公眾參與制度等；[21]三是核安全保障制度，包括核項目規(guī)劃和選址制度、核設(shè)施管理制度、核事故應(yīng)急制度、核事故損害賠償制度等。以上內(nèi)容共同構(gòu)成ONSC核安全保障共同體實(shí)體法律制度的基本框架。

4.確立ONSC法律制度的實(shí)施機(jī)制

具體的實(shí)施機(jī)制主要包括核設(shè)施安全處理機(jī)制、核安全監(jiān)管機(jī)制、核事故應(yīng)急機(jī)制、核責(zé)任賠償機(jī)制、核廢料處理機(jī)制、核安全保障技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一機(jī)制、核安全保障公眾參與機(jī)制、利益及信息共享機(jī)制、生態(tài)環(huán)保機(jī)制。

全球核安全是不可分割的，全球各國必須共同參與，只有通過一體化的制度體系來實(shí)現(xiàn)，僅僅強(qiáng)調(diào)各國核安全保障并不能確保全球核安全。國際社會應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)以“全球核安全共同體”為導(dǎo)向的核安全國際合作觀，從而加強(qiáng)全球核能領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與合作。[22]

（三）“一帶一路”核安全共同體政策評審機(jī)制構(gòu)建

“一帶一路”核安全共同體政策評審機(jī)制構(gòu)建主要解決“一帶一路”核安全共同體中的政策法律透明度問題和法律風(fēng)險問題。一是明確ONSC政策評審機(jī)制的價值取向，該機(jī)制的主要價值追求在于確保評審公正、客觀、高效。二是對共同體成員國政策進(jìn)行評審，確保各國核安全法律政策與共同體一致，增加其透明度。三是通過評審明確各成員國有哪些法律風(fēng)險、如何進(jìn)行相關(guān)法律風(fēng)險的評估、如何建立相應(yīng)的ONSC政策評審機(jī)制來解決各國的法律風(fēng)險和評審制度的問題。“一帶一路”核安全共同體構(gòu)建是一項極其浩大的工程，這其中必然蘊(yùn)含各國政策法律的制定評審，也面臨包括各國核安全法律風(fēng)險在內(nèi)的各種風(fēng)險。因此，研究核安全共同體法治化體系構(gòu)建有必要專門研究“一帶一路”核安全共同體政策評審和法律風(fēng)險評估問題。

1.明確ONSC政策評審機(jī)制的價值取向

ONSC政策評審機(jī)制為各成員國國內(nèi)核安全法律政策的制定提供了一個方向，它能夠?qū)NSC法律政策進(jìn)行全面客觀的評估。評審機(jī)制有助于各成員國加強(qiáng)合作、互相學(xué)習(xí)、借鑒彼此經(jīng)驗、改正存在的不足、增加各國政策的透明度，為各國制定核安全政策法規(guī)提供參考。核安全各國法律政策風(fēng)險評估為ONSC成員國參與核安全國際合作提供政策法規(guī)保障。

2.推進(jìn)ONSC政策評審機(jī)制的構(gòu)建

各成員國政府可以通過核安全政策評審機(jī)制，對各自遵守ONSC規(guī)則和紀(jì)律的情況進(jìn)行互相審查，互相監(jiān)督。構(gòu)建核安全共同體政策評審機(jī)制，有利于確?！耙粠б宦贰焙税踩餐w安全保障政策法規(guī)和實(shí)踐的透明度，并使之得到更好的理解；有助于“一帶一路”核安全共同體法律體制更加平穩(wěn)地運(yùn)行。核安全政策評審機(jī)制的有效運(yùn)行，無論對多邊核安全體制，還是對參與評審的成員方來說，都具有重要的作用。

3.推進(jìn)法律風(fēng)險評估以及評級機(jī)制的構(gòu)建

在厘清核安全潛在風(fēng)險領(lǐng)域和應(yīng)對風(fēng)險之可能舉措的基礎(chǔ)上，探索建立相關(guān)的法律風(fēng)險評估以及評級機(jī)制。主要包括：簽訂各國政府間的核安全合作協(xié)議，建立政府間工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期開會研究政策和重大項目；簽訂核安全協(xié)定和避免雙重征稅協(xié)定；商談核安全優(yōu)惠安排；與“一帶一路”核安全共同體構(gòu)建涉及的多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)（世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲開發(fā)銀行、金磚國家銀行等）及其他國家雙邊援助機(jī)構(gòu)或地區(qū)合作組織開展廣泛合作；設(shè)立核安全風(fēng)險保險機(jī)構(gòu)或保險項目等。評估法律風(fēng)險要有一些指數(shù)，應(yīng)該評哪些方面，譬如說法治，要有相應(yīng)的核安全標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，除了一國法治文明程度之外，其他的方面，比如說傳統(tǒng)、習(xí)慣、文化等，也都是法律風(fēng)險綜合評估的指數(shù)。除此之外，在某一個方面質(zhì)化的評價意義不大，很難有一個具體的差異。為了比較出來，需要有一個評級，每一個方面從質(zhì)量上打分，總分相加，看總的評級是多少，現(xiàn)有評級機(jī)構(gòu)對核安全各國法律制度的評審也應(yīng)該作為評級因素予以考慮。評級是沒有上訴的，評級主體非常重要，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個機(jī)構(gòu)來保證評級的科學(xué)性和公正性。

（四）“一帶一路”核安全共同體爭端解決機(jī)制構(gòu)建

核安全國際合作過程中會產(chǎn)生大量的爭端，糾紛涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜、賠償難、技術(shù)含量高、專業(yè)性強(qiáng)。“一帶一路”核安全共同體爭端解決有其特殊性，需要專門的爭端解決機(jī)制以化解核安全糾紛。爭端解決機(jī)制的設(shè)立對于“一帶一路”核安全共同體法律制度的實(shí)施而言是必不可少的。

1.明確ONSC爭端解決機(jī)制構(gòu)建的價值取向

在綜合衡量國際上WTO、SPC及其它現(xiàn)存跨國跨區(qū)組織爭端解決機(jī)制的基礎(chǔ)上，探索符合核安全要求的爭端解決機(jī)制價值取向的可能性選擇。闡釋各項選擇的利處和弊端，以此遴選出最為行之有效、最能保障“一帶一路”核安全共同體爭端解決及有序推進(jìn)核安全國際合作的ONSC爭端解決機(jī)制的價值取向，為此確立ONSC爭端解決機(jī)制框架。

2.推進(jìn)ONSC爭端解決機(jī)制的構(gòu)建

ONSC爭端解決機(jī)制的構(gòu)建需要結(jié)合核安全爭端解決特點(diǎn)與類型，明確核安全爭端解決機(jī)制構(gòu)建的重點(diǎn)領(lǐng)域與主要抓手，以此構(gòu)建一個公正、高效的爭端解決程序框架，以期為核安全提供最有效的法律保障，提高人類對核能利用的信心。ONSC爭端解決程序包括調(diào)解、仲裁、最后訴諸爭端解決機(jī)構(gòu)中心解決。爭端解決機(jī)制包括設(shè)立爭端解決機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)成員由各國推薦專家組成員構(gòu)成。當(dāng)事方向爭端解決中心提出申請后，其爭端解決程序包括：磋商、專家組審理、上訴機(jī)構(gòu)審理，最后包括對裁決的執(zhí)行和監(jiān)督。[23]其機(jī)構(gòu)組成，專家組成員都是其他爭端解決機(jī)構(gòu)無法比擬的。其程序的運(yùn)行可以借鑒WTO的爭端解決機(jī)制，但需要根據(jù)核安全涉及糾紛的特殊性加以修改和研究，需要構(gòu)建獨(dú)特的ONSC爭端解決機(jī)制。[24]

五、結(jié)語

黨的二十大報告指出，我國“致力于推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”[25]45，“深化同周邊國家友好互信和利益融合”[25]46。中核集團(tuán)參與了“一帶一路”中東多個國家的核能合作，開始與哈薩克斯坦、蒙古等國進(jìn)行鈾礦資源合作，與俄羅斯展開了核安全合作[26]，也與英國進(jìn)行核能項目合作開發(fā)。核能走出去是中國從核能大國向核能強(qiáng)國轉(zhuǎn)變、由“中國制造”向“中國創(chuàng)造”轉(zhuǎn)變的重要表現(xiàn)。[27]因此，推進(jìn)ONSC構(gòu)建對“一帶一路”核安全有重要意義。中國是核能大國，核能技術(shù)的發(fā)展己躋身國際前列。[28]中國從過去國際規(guī)則被動的接受者變?yōu)榻裉靽H規(guī)則構(gòu)建的參與者、推動者，它是隨著中國歷史地位的變化而轉(zhuǎn)變的，這是一個中國參與核安全國際合作發(fā)展的過程。中國推動“一帶一路”核安全共同體構(gòu)建是國際核安全話語權(quán)的重要實(shí)現(xiàn)路徑。

安全與發(fā)展既是我國核安全立法重點(diǎn)關(guān)注的問題，也是我國核安全的價值理念。中國在核安全“一帶一路”合作中正處于“可以作為的戰(zhàn)略機(jī)遇期”。至今，中國從未發(fā)生過2級以上的國際核運(yùn)行事件，中國核設(shè)施及核運(yùn)行環(huán)境輻射都屬于安全范圍，核安全一直處于良好狀態(tài)。到2020年，中國核能裝機(jī)容量僅次于美國，成為核能的第二大國[29]。與此同時，中國參與“一帶一路”核安全合作已經(jīng)取得了較好的業(yè)績。中國從1991年開始向巴基斯坦出口核電機(jī)組走出國門以來，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了核電技術(shù)三代安全。[30]中國2016年與沙特實(shí)現(xiàn)高溫氣冷堆合作，表明中國第四代核能技術(shù)已經(jīng)“走出去”。我國積極推進(jìn)ONSC構(gòu)建，明確“一帶一路”核安全共同體組織機(jī)構(gòu)、建立健全法律制度體系、構(gòu)建政策評審機(jī)制與爭端解決機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)核安全國際合作一體化的目的。核安全的特殊性使核能領(lǐng)域的合作關(guān)系到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、大眾安全觀念和國際區(qū)域格局等多方面因素，而要實(shí)現(xiàn)核安全一體化的目的，必須通過法治化進(jìn)行規(guī)范，確保核安全共同體有序運(yùn)行。

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責(zé)任編輯：楊葉紅

收稿日期：2022-11-07

基金項目：國家社科基金重大招標(biāo)課題“人類命運(yùn)共同體理念下我國核安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（項目編號：20&ZD16220&ZD162）；重慶市法學(xué)會課題“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核安全法治體系研究”（項目編號：CFH2022A01）

作者簡介：岳樹梅，女，四川通江人，西南政法大學(xué)國際法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、核安全法律研究中心主任，主要研究方向：核安全法學(xué)、國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)；于良東，男，河南新鄉(xiāng)人，西南政法大學(xué)國際法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：核安全法學(xué)、國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)。