中國(guó)政府采購(gòu)公告數(shù)據(jù)的使用和潛在問(wèn)題

梁平漢　郭宇辰

關(guān)鍵詞：中國(guó)政府采購(gòu)；數(shù)據(jù)使用；采購(gòu)公告

DOI：10.19313/j.cnki.cn10-1223/f.20221213.001

一、引言

近些年來(lái)，隨著營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化改革的深化與“數(shù)字政府”建設(shè)的深入進(jìn)行，“政府采購(gòu)”一詞頻繁地出現(xiàn)在公眾視野。財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，在2002 年至2020 年期間，中國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模從1 009.6 億元增長(zhǎng)到36 970.6 億元，其中2020 年政府采購(gòu)規(guī)模占全國(guó)財(cái)政支出和GDP 的比重分別為10.2%和3.6%①。政府采購(gòu)成為了一種重要的政府經(jīng)濟(jì)政策工具，發(fā)揮了調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用。2020年10 月，財(cái)政部與工信部聯(lián)合發(fā)布了《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》，強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)在支持中小企業(yè)發(fā)展中的重要作用，各地也開始逐步為中小企業(yè)加大預(yù)留采購(gòu)份額。2020 年末，財(cái)政部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于政府采購(gòu)支持綠色建材促進(jìn)建筑品質(zhì)提升試點(diǎn)工作的通知》，促進(jìn)了綠色建材行業(yè)的發(fā)展。2021 年5 月，財(cái)政部與多部門共同發(fā)布了《關(guān)于運(yùn)用政府采購(gòu)政策支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的通知》以支持鄉(xiāng)村振興事業(yè)。此外政府采購(gòu)也是世界銀行營(yíng)商環(huán)境（Doing Business）和宜商環(huán)境（Business Enabling Environment）評(píng)比的重要組成部分。

已有研究發(fā)現(xiàn)，政府采購(gòu)對(duì)企業(yè)提高信息獲取能力（Chen等，2021）、提升盈利能力（Cohen和Li，2020）、有效抵御外部沖擊（Goldman，2020）以及助力小企業(yè)發(fā)展等方面有積極作用（Nakabayashi，2013），但是也存在投標(biāo)過(guò)程被操縱（Porter 和Zona，1993；Conley 和Decarolis，2016）、采購(gòu)成本支出超額（Flyvbjerg，2003）、偏袒有政治聯(lián)系的地區(qū)（Mironov和Zhuravskaya，2016；Baranek 和Titl，2020）及政客和投標(biāo)人之間的勾結(jié)（Coviello 和Gagliarducci，2017）等負(fù)面現(xiàn)象。

中國(guó)政府采購(gòu)制度起步較晚。自中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)建立以來(lái)，其逐漸成為政府采購(gòu)信息公開的主要平臺(tái)，一些國(guó)內(nèi)外學(xué)者也開始使用中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)（www.ccgp.gov.cn）的采購(gòu)公告信息數(shù)據(jù)（以下統(tǒng)稱：中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)）研究政府采購(gòu)行為對(duì)于不同領(lǐng)域的影響，取得了許多重要的成果，如企業(yè)創(chuàng)新（姜愛華和費(fèi)堃桀，2021）、精準(zhǔn)扶貧（武威等，2022）、人工智能技術(shù)發(fā)展（Beraja 等，2020）、政企關(guān)系（Fang 等，2022）等。

政府采購(gòu)信息的公開極大便利了經(jīng)濟(jì)學(xué)研究者。但值得注意的是，已有研究的數(shù)據(jù)來(lái)源基本都是采用網(wǎng)絡(luò)爬蟲技術(shù)手段在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)獲取公告文本信息，由于文本收集和整理方法不同，所形成和使用的數(shù)據(jù)集質(zhì)量相差較大。若研究者無(wú)法察覺到這些數(shù)據(jù)在使用過(guò)程中可能存在的問(wèn)題，將會(huì)對(duì)實(shí)證研究的結(jié)果產(chǎn)生不確定影響，甚至導(dǎo)致錯(cuò)誤結(jié)論。已有研究存在以下主要問(wèn)題：第一，在目前的相關(guān)研究中，由于不同省份政府采購(gòu)信息披露程度不同，中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)在時(shí)間上的合理使用范圍并沒有達(dá)成一致。部分研究采用2015 年財(cái)政部《關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開工作的通知》文件發(fā)布之后的采購(gòu)公告進(jìn)行研究，另一部分則仍然使用2015 年之前的數(shù)據(jù)信息，而2015 年前后之間由于采購(gòu)信息公開政策的變化，可能導(dǎo)致樣本的代表性不同。第二，同類型研究之間使用的政府采購(gòu)公告樣本量差異較大，并且缺乏明確的說(shuō)明。第三，對(duì)于政府采購(gòu)數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)庫(kù)之間的匹配問(wèn)題、特殊訂單數(shù)據(jù)的處理及數(shù)據(jù)剔除等問(wèn)題并沒有界定清楚。鑒于此，本文首先回顧了相關(guān)研究對(duì)于中國(guó)政府采購(gòu)公告數(shù)據(jù)的使用現(xiàn)狀，并據(jù)此詳細(xì)說(shuō)明目前研究中存在的數(shù)據(jù)問(wèn)題；然后針對(duì)這些問(wèn)題，對(duì)中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)的公開政策過(guò)程、基本信息、地方政府上傳情況進(jìn)行梳理；整理了截至2021 年底中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)上可獲得的全部1 300 余萬(wàn)份采購(gòu)公告，展示了各省份歷年采購(gòu)中標(biāo)公告數(shù)量的分布，發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)明顯的空間集聚特征。本文還整理了各省級(jí)政府采購(gòu)分網(wǎng)中采購(gòu)中標(biāo)（成交）公告的樣本信息，通過(guò)與中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)信息進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)采購(gòu)公告上傳率在2015 年財(cái)政部相關(guān)采購(gòu)信息發(fā)布文件出臺(tái)之后大幅上升至80%以上，因此采用2015 年以后的中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)行研究更為合適。本文還針對(duì)特殊類型公告的識(shí)別與清理、缺失字段的補(bǔ)充、采購(gòu)金額變量的提取以及同區(qū)域和企業(yè)層面數(shù)據(jù)庫(kù)之間的匹配進(jìn)行了總結(jié)與討論。

二、政府采購(gòu)數(shù)據(jù)使用現(xiàn)狀

隨著政府采購(gòu)規(guī)模的逐步增加，中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)披露的信息越來(lái)越豐富。近年來(lái)一些學(xué)者也關(guān)注到中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)，但由于文本數(shù)據(jù)半結(jié)構(gòu)化、高維、數(shù)據(jù)量大的特性，該數(shù)據(jù)在文本的整理、關(guān)鍵變量識(shí)別與關(guān)鍵變量提取方面存在著不小的難度，目前而言使用該數(shù)據(jù)的研究并沒有很多。

在目前的相關(guān)研究文獻(xiàn)中，創(chuàng)新是最受到研究者關(guān)注的主題之一。有市場(chǎng)需求就會(huì)帶來(lái)創(chuàng)新（Edler 和Georghiou，2007），而政府采購(gòu)正是創(chuàng)造這一需求的關(guān)鍵因素。姜愛華和費(fèi)堃桀（2021）手工整理了2015-2019年的政府采購(gòu)數(shù)據(jù)，利用公告中供應(yīng)商的名稱與上市公司全稱進(jìn)行匹配，剔除重要財(cái)務(wù)指標(biāo)缺失的樣本并進(jìn)行縮尾處理，最終得到了13004個(gè)企業(yè)年度觀測(cè)值，發(fā)現(xiàn)企業(yè)獲得政府采購(gòu)訂單能夠顯著促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。基于分行業(yè)視角，肖建華和謝璐華（2020）利用中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)2013-2017年的174 718 份采購(gòu)合同，以其采購(gòu)合同的金額的對(duì)數(shù)衡量政府采購(gòu)政策，探究在不同競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度的行業(yè)中，政府采購(gòu)政策對(duì)于創(chuàng)新影響的省際差異。武威和劉玉廷（2020）基于本地政府與異地政府的視角，將2015-2017 年中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)與企查查等企業(yè)數(shù)據(jù)匹配，剔除樣本中包含的非企業(yè)供應(yīng)商與供應(yīng)商信息不完整樣本，最終得到15948份采購(gòu)公告，發(fā)現(xiàn)本地政府采購(gòu)與異地政府采購(gòu)對(duì)企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)生不同的效應(yīng)。聚焦于中國(guó)人工智能的創(chuàng)新，Beraja等（2020）基于2013-2019 年290 余萬(wàn)份政府采購(gòu)合同，與中國(guó)人工智能企業(yè)進(jìn)行名單匹配，得到28023份政府人臉識(shí)別采購(gòu)合同樣本，發(fā)現(xiàn)政府采購(gòu)對(duì)人臉識(shí)別相關(guān)的人工智能專利的增長(zhǎng)起到了推動(dòng)作用。

在政企關(guān)系研究方面，F(xiàn)ang等（2022）利用中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)2013-2020年的380余萬(wàn)份采購(gòu)公告與工商注冊(cè)企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配，發(fā)現(xiàn)當(dāng)本地官員處于激烈的政治競(jìng)爭(zhēng)中時(shí)，本地政府將更少地向競(jìng)爭(zhēng)地區(qū)的企業(yè)進(jìn)行采購(gòu)，這造成了市場(chǎng)分割，影響了資源分配。Lu 和Wang（2022）則利用中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)2016-2020年數(shù)據(jù)與上市公司匹配，獲取了93917份政府上市公司采購(gòu)合同，分析發(fā)現(xiàn)政治關(guān)聯(lián)對(duì)企業(yè)獲得政府采購(gòu)合同存在顯著積極的影響，經(jīng)濟(jì)意義上看，存在政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)會(huì)多獲得約1537萬(wàn)元政府采購(gòu)合同。

還有研究關(guān)注于政府采購(gòu)作為政府影響企業(yè)的一種手段對(duì)于社會(huì)公共價(jià)值的作用，如政府采購(gòu)影響企業(yè)履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任（韓旭和武威，2021）、中國(guó)特色精準(zhǔn)扶貧（武威等，2022）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展（武威和劉國(guó)平，2021）等。此外，還有研究單獨(dú)使用政府采購(gòu)數(shù)據(jù)測(cè)量經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)生活。江鴻澤和梁平漢（2022）基于政府采購(gòu)公告整理了各地的公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)使用情況，Liu 等（2022）則抓取了2013-2021 年超過(guò)350 萬(wàn)份政府采購(gòu)公告，用以識(shí)別企業(yè)的政治聯(lián)系。

這些研究對(duì)于中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)的使用沒有達(dá)成一致。首先，對(duì)于中國(guó)政府采購(gòu)公告的使用時(shí)間范圍不一致，部分研究以《關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開工作的通知》（財(cái)庫(kù)[2015]135 號(hào)）文件中新的信息公開要求為依據(jù)，使用文件頒布后的樣本，認(rèn)為這部分樣本更齊全，但另外一部分研究仍然使用2015 年之前的樣本進(jìn)行分析。其次，各類研究所涉及到的樣本量相差較大，具體從千位至百萬(wàn)級(jí)樣本不等。某些研究者還使用數(shù)據(jù)服務(wù)公眾號(hào)所提供的政府采購(gòu)合同樣本作為數(shù)據(jù)來(lái)源，其數(shù)據(jù)整理形成過(guò)程和樣本量存疑，整體不可靠，樣本缺失嚴(yán)重，不足以支持嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)研究。最后，對(duì)于政府采購(gòu)數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)庫(kù)之間匹配的原則、樣本剔除的原因及特殊合同處理①等數(shù)據(jù)預(yù)處理問(wèn)題并沒有界定清楚。例如，很多文章使用合同數(shù)量作為研究對(duì)象，但是對(duì)于一個(gè)采購(gòu)公告中包含多個(gè)分包合同項(xiàng)目時(shí)是否進(jìn)行拆分合同處理并未界定。

三、政府采購(gòu)數(shù)據(jù)公開相關(guān)政策

從政府采購(gòu)制度的發(fā)展來(lái)看，我國(guó)的政府采購(gòu)制度始于1995年在上海、深圳等地區(qū)的試點(diǎn)。1999年財(cái)政部頒布的《政府采購(gòu)管理暫行辦法》與《政府采購(gòu)運(yùn)行規(guī)程暫行規(guī)定》等，使得政府采購(gòu)制度逐步完善。圖1 展示了政府采購(gòu)信息公開政策的發(fā)展過(guò)程。

為加強(qiáng)政府采購(gòu)信息公告管理，提高政府采購(gòu)工作的透明度，便于公眾和有關(guān)部門實(shí)施監(jiān)督，根據(jù)《政府采購(gòu)管理暫行辦法》和《政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，中華人民共和國(guó)財(cái)政部于2000年9月11日制定了《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》。該辦法共分為五個(gè)章節(jié)，分別為第一章總則，主要闡述信息公開的原則與監(jiān)管工作的規(guī)定；第二章信息公告管理，對(duì)信息發(fā)布的渠道以及各類信息的發(fā)布格式進(jìn)行了詳細(xì)的界定；第三章信息公告程序，注明了對(duì)信息提交、發(fā)布與修改的流程；第四章違規(guī)處罰，羅列了在政府采購(gòu)工作過(guò)程中可能存在的違規(guī)行為以及懲治措施；第五章附則，規(guī)定了中央部門政府采購(gòu)信息公告管理工作按照該辦法執(zhí)行，并于發(fā)布之日2000年9月11日起生效。

同年，為加強(qiáng)政府采購(gòu)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在全國(guó)范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一、規(guī)范的政府采購(gòu)信息發(fā)布渠道，提高政府采購(gòu)工作的公開性和透明度，財(cái)政部于2000年12月31日正式開通“中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)”，并于2001 年上半年為各地方政府開通了中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)的各地方分網(wǎng)。2001年開始，各地方政府陸續(xù)開始在“中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)”上公布采購(gòu)信息，但2001年僅有6條采購(gòu)公告的公布，隨后2002年以及2003年雖然公布采購(gòu)公告數(shù)量分別達(dá)到了5735條與10263條，但這與全國(guó)總體政府采購(gòu)數(shù)量依舊相差甚遠(yuǎn)。2004年9月11日，財(cái)政部廢除了2000年9月11日頒布實(shí)施的《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》，并同時(shí)頒布了新的《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》。

2004年的管理辦法主要在進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上做了新的規(guī)定。第一，對(duì)于發(fā)布信息平臺(tái)進(jìn)行了更加嚴(yán)格的規(guī)定，尤其是對(duì)于地方政府，要求“地方的政府采購(gòu)信息可以同時(shí)在其省級(jí)財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上公告”。而2000年的管理辦法則指出地方政府可以自行指定發(fā)布平臺(tái)，規(guī)定“省級(jí)政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)還可以指定其他報(bào)刊和網(wǎng)絡(luò)等媒介公告信息”。第二，要求更全面更透明地發(fā)布各類公告。例如在中標(biāo)信息中，2004年的文件要求對(duì)于評(píng)委會(huì)成員名單完全公布，并且新增了對(duì)于投訴處理決定公告的發(fā)布要求。第三，新管理辦法中新增單獨(dú)一章，內(nèi)容是關(guān)于政府采購(gòu)信息指定媒體的管理，對(duì)于發(fā)布媒體的管理流程以及管理過(guò)程中可能存在的違規(guī)行為進(jìn)行說(shuō)明。

為深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，按照深化財(cái)稅體制改革、實(shí)施公開透明預(yù)算制度的總體部署，財(cái)政部于2015年7月24日發(fā)布了《關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開工作的通知》（財(cái)庫(kù)[2015]135 號(hào)），文件對(duì)于政府采購(gòu)信息的公開渠道進(jìn)行了更加嚴(yán)格的規(guī)定：“為了便于政府采購(gòu)當(dāng)事人獲取信息，在其他政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體公開的政府采購(gòu)信息應(yīng)當(dāng)同時(shí)在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)發(fā)布?！痹撘?guī)定確定了中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)為政府采購(gòu)信息發(fā)布的總平臺(tái)的功能。2017年5月8日財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好政府采購(gòu)信息公開工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》，再次強(qiáng)調(diào)了對(duì)于財(cái)庫(kù)[2015]135號(hào)文件規(guī)定的執(zhí)行，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)信息公開工作的考核與監(jiān)督，其中包括加強(qiáng)監(jiān)督檢查、實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管和大數(shù)據(jù)分析以及委托第三方開展評(píng)估。2019年1月8日，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司公開了第三方委托機(jī)構(gòu)對(duì)于政府采購(gòu)信息公開情況的評(píng)估結(jié)果，結(jié)果顯示政府采購(gòu)?fù)该鞫瘸掷m(xù)提升，但部分地方政府采購(gòu)信息公開仍然存在薄弱環(huán)節(jié)，這主要體現(xiàn)在地區(qū)間差異較大、采購(gòu)項(xiàng)目信息細(xì)節(jié)公開還存在欠缺、部分地區(qū)網(wǎng)站服務(wù)功能仍然不完善。

2019年11月27日，財(cái)政部對(duì)2004年頒布的《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》作了修訂，新辦法于2020年3月1日起實(shí)施。此次修訂的主要內(nèi)容包括了四大方面：一是，關(guān)注信息發(fā)布管理。刪除了上一版本中有關(guān)政府采購(gòu)信息公開范圍和內(nèi)容的具體規(guī)定，重點(diǎn)對(duì)政府采購(gòu)信息發(fā)布行為進(jìn)行規(guī)范。二是，剔除與政策法規(guī)文件不一致的內(nèi)容。比如依照政府采購(gòu)法有關(guān)集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府公布的規(guī)定，而在上一版中注明的卻是關(guān)于集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政部門公告的規(guī)定。三是，明確財(cái)政部門的信息發(fā)布責(zé)任。規(guī)定除政府采購(gòu)項(xiàng)目信息外，監(jiān)督檢查處理結(jié)果、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)考核結(jié)果等監(jiān)管信息也應(yīng)在指定媒體上公告。四是，突出網(wǎng)絡(luò)公開主渠道作用。將中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)及其省級(jí)分網(wǎng)明確為政府采購(gòu)信息的匯總平臺(tái)，要求政府采購(gòu)信息應(yīng)當(dāng)在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)或其省級(jí)分網(wǎng)發(fā)布，同時(shí)刪除了上一版本中明顯指向報(bào)紙、雜志等紙質(zhì)媒體的規(guī)定。

通過(guò)回顧相關(guān)政策不難看出，隨著中國(guó)政府采購(gòu)體系的逐漸完善，政府對(duì)于采購(gòu)信息的公開度、透明度、完善程度、監(jiān)督力度都提出了更高的要求。除去以上政策文件，還有一些政策文件也涉及關(guān)于信息公開的要求，例如《財(cái)政部關(guān)于中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)有關(guān)管理問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)[2000]28 號(hào)）、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》總則第十一條指明政府采購(gòu)信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布在指定媒體上以及《政府采購(gòu)公告和公示信息格式規(guī)范（2020 年版）》對(duì)公開信息進(jìn)行格式規(guī)范化等。本文僅就對(duì)采購(gòu)數(shù)據(jù)質(zhì)量影響最大的幾個(gè)政策文件進(jìn)行論述。

四、政府采購(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)基

本信息本節(jié)主要介紹中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)的基本情況。中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)（www.ccgp.gov.cn）是由國(guó)家財(cái)政部建設(shè)的網(wǎng)站，它的數(shù)據(jù)來(lái)源于中央各部門的公開采購(gòu)公告以及各地方政府上傳的采購(gòu)公告，時(shí)間跨度為2001年至今。截至2021年12月31日，中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)發(fā)布的采購(gòu)公告為1330余萬(wàn)條（其中PPP 項(xiàng)目約2萬(wàn)）①。采購(gòu)公告共分為12種公告類型以及PPP項(xiàng)目公告，這12 種公告類型分別為：公開招標(biāo)公告、詢價(jià)公告、競(jìng)爭(zhēng)性談判公告、單一來(lái)源公告、資格預(yù)審公告、邀請(qǐng)公告、中標(biāo)公告、更正公告、其他公告、競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告、成交公告、終止公告。占比較多的分別為中標(biāo)公告（30.8%）、公開招標(biāo)（26.11%）、更正公告（8.85%）以及競(jìng)爭(zhēng)性談判公告（7.46%）。根據(jù)《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》，中標(biāo)公告為一般招標(biāo)方式交易達(dá)成結(jié)果公告；而成交公告為非招標(biāo)采購(gòu)方式交易達(dá)成結(jié)果公告，如競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)和詢價(jià)采購(gòu)方式。

除對(duì)于采購(gòu)公告按照類型進(jìn)行細(xì)分，中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)還將公告分為中央公告與地方公告兩種類別，其中中央公告與地方公告分別占比5.38%和94.62%。針對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目具體類型，細(xì)分為貨物類、工程類和服務(wù)類三類品目，并為公告標(biāo)注采購(gòu)所屬地區(qū)（省、自治區(qū)、直轄市）。但是，中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)未對(duì)每一條政府采購(gòu)公告都做出如此清晰的標(biāo)記，部分公告在采購(gòu)所屬地以及采購(gòu)項(xiàng)目的品類信息方面存在缺失。

根據(jù)政府采購(gòu)項(xiàng)目公開信息要求，我們對(duì)主要的幾種公告所需包含的信息進(jìn)行說(shuō)明，如表1 所示。通過(guò)對(duì)各類政府采購(gòu)公告發(fā)布內(nèi)容的梳理，我們歸納出其中一些關(guān)鍵信息，同時(shí)列舉一些特殊情況：

第一，采購(gòu)人信息與代理機(jī)構(gòu)信息。各類公告均要求對(duì)于采購(gòu)人與代理機(jī)構(gòu)的名稱、地址以及聯(lián)系方式進(jìn)行披露。利用采購(gòu)人與代理機(jī)構(gòu)的名稱、地址以及聯(lián)系方式等信息有助于我們匹配到具體的政府部門或地區(qū)層面的信息，如與城市統(tǒng)計(jì)年鑒信息進(jìn)行匹配等。

第二，采購(gòu)項(xiàng)目信息。雖然采購(gòu)項(xiàng)目信息在各類公告中呈現(xiàn)的形式不一，但公告均需注明所需采購(gòu)項(xiàng)目的詳情。例如，項(xiàng)目名稱、金額（預(yù)算金額/中標(biāo)金額）、數(shù)量、規(guī)格、供應(yīng)商的資格要求等。這些信息可以幫助我們掌握采購(gòu)的規(guī)模，了解采購(gòu)項(xiàng)目的類型（貨物類、工程類或服務(wù)類）。值得注意的是，采購(gòu)公告中也存在著一些特殊的案例，部分涉密公告并未公開采購(gòu)方與供應(yīng)商信息。

第三，供應(yīng)商信息。供應(yīng)商信息一般包括供應(yīng)商名稱、供應(yīng)商地址與聯(lián)系方式，利用供應(yīng)商名稱與供應(yīng)商地址可以與現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫(kù)中企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況等信息進(jìn)行匹配。但供應(yīng)商信息僅在部分類型公告中才存在，如中標(biāo)、成交公告以及單一來(lái)源公告。

我們對(duì)于中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)2001年至2021年期間各類型公告的樣本進(jìn)行了收集并整理匯總，詳見附錄。為了解各地方政府采購(gòu)情況，本文以2013-2021年采購(gòu)中標(biāo)公告為例，針對(duì)中標(biāo)公告中的采購(gòu)方地址進(jìn)行了計(jì)算機(jī)自然語(yǔ)言識(shí)別并歸納，部分公告中未涉及到采購(gòu)方詳細(xì)地址的，本文以高德地圖查詢采購(gòu)單位并對(duì)地址進(jìn)行補(bǔ)充，最終展示了歷年地方政府采購(gòu)中標(biāo)數(shù)量前五名與后五名地區(qū)，如表2所示。

總體來(lái)看，隨著時(shí)間的推移，大部分地方政府的采購(gòu)數(shù)量不斷增加。各省份采購(gòu)量增速平穩(wěn)，購(gòu)買行為的地區(qū)特征明顯，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況、行政區(qū)劃和人口數(shù)量等特征存在重合。東部沿海城市的采購(gòu)量高于中西部城市，并在東部地區(qū)呈現(xiàn)出一定程度的空間聚集，在環(huán)珠三角和環(huán)京津冀地區(qū)的采購(gòu)量也明顯高于其他東部地區(qū)，而在西部地區(qū)，沒有出現(xiàn)此類聚集現(xiàn)象。此外，在東部地區(qū)，地級(jí)市數(shù)量較多的廣東省、山東省、河南省采購(gòu)量均大于全國(guó)其他省份。最后，人口密集的省份，采購(gòu)需求明顯高于全國(guó)其他城市，廣東省、山東省、河南省、河北省等人口大省采購(gòu)量長(zhǎng)期位于高位。這與財(cái)政支出的省級(jí)層面分布也是比較一致的。

五、各地政府采購(gòu)數(shù)據(jù)上傳情況

財(cái)政部于2015年發(fā)布的《關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開工作的通知》（財(cái)庫(kù)[2015]135號(hào)）對(duì)地方政府采購(gòu)數(shù)據(jù)的上傳匯總進(jìn)行了一定程度的規(guī)范化，部分已有研究也以此為依據(jù)進(jìn)行研究樣本的選擇，但各地方省級(jí)政府的執(zhí)行情況例如執(zhí)行力度、上傳數(shù)據(jù)情況是否在2015年前后有較大變化仍值得細(xì)究。由于各地方采購(gòu)網(wǎng)站對(duì)于采購(gòu)公告的分類標(biāo)準(zhǔn)不一，但對(duì)于中標(biāo)（成交）公告的分類卻頗為一致，并且中標(biāo)（成交）公告體現(xiàn)了實(shí)際發(fā)生的政府與企業(yè)之間的交易行為，為此，在接下來(lái)的討論中，本文將集中以中標(biāo)（成交）公告為例進(jìn)行討論。

表3整理了各省級(jí)政府采購(gòu)分網(wǎng)政府采購(gòu)中標(biāo)（成交）公告的起始發(fā)布時(shí)間以及可以獲取的總樣本量。由于各地政府網(wǎng)站更新和運(yùn)營(yíng)商更換，不同地方采購(gòu)分網(wǎng)現(xiàn)可追溯時(shí)間不一。重慶市于2007年6月7日在重慶市政府采購(gòu)網(wǎng)發(fā)布的中標(biāo)（成交）公告是截至目前可在互聯(lián)網(wǎng)上追溯的最早的地方中標(biāo)公告；而北京市政府采購(gòu)網(wǎng)只能追溯到2022年初。從發(fā)布公告數(shù)量上看，政府采購(gòu)地方分網(wǎng)中山東省發(fā)布公告數(shù)量最多，從2015年1月29日至2020年5月30日發(fā)布了56萬(wàn)多條采購(gòu)中標(biāo)（成交）公告，而寧夏則發(fā)布公告數(shù)量相對(duì)較少，從2016年3月24日至2022年5月30日僅發(fā)布了6000多條采購(gòu)中標(biāo)（成交）公告。由此可見，就目前可查詢到的信息而言，各個(gè)地區(qū)之間的政府采購(gòu)信息公布的可查詢的時(shí)間范圍和公布的采購(gòu)信息量相差較大。

為比較2015年財(cái)庫(kù)[2015]135號(hào)文件發(fā)布前后中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)上各地方政府招標(biāo)信息上傳情況的變化，本文基于公告的可獲得性（參考表3），同時(shí)考慮公告的可追溯時(shí)間，在各地區(qū)分別選擇一個(gè)省份（自治區(qū)/直轄市）①的地方政府采購(gòu)公告樣本與中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)數(shù)據(jù)比對(duì)，探究2015年前后地方政府采購(gòu)公告數(shù)據(jù)上傳是否存在顯著的增長(zhǎng)。具體操作如下：第一，收集并整理對(duì)應(yīng)省份的中標(biāo)（成交）公告完整信息。第二，在2013-2016年間逐年隨機(jī)抽取1000份樣本。第三，提取公告中項(xiàng)目編號(hào)與中國(guó)政府采購(gòu)總網(wǎng)中的項(xiàng)目編號(hào)進(jìn)行匹配，對(duì)于項(xiàng)目編號(hào)缺失的樣本，通過(guò)利用標(biāo)題文本相似度進(jìn)行匹配，最終計(jì)算年度的上傳率。如此重復(fù)步驟二和步驟三100次，最終結(jié)果如圖4 所示。圖中某一個(gè)點(diǎn)的縱坐標(biāo)代表某一年隨機(jī)抽取樣本計(jì)算得到的上傳率?？傮w來(lái)看，2013年地方政府采購(gòu)公告上傳率僅為50%左右，而2014 年后地方政府公告信息上傳率顯著增加，超過(guò)70%，2016年更超過(guò)了80%。一方面，這驗(yàn)證了《關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開工作的通知》（財(cái)庫(kù)① 分[2015]135號(hào)）文件起到的規(guī)范作用；另一方面，這說(shuō)明2015 年之前中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)中地方政府采購(gòu)公告信息缺失較為嚴(yán)重，而2015年后的樣本相對(duì)更完整，驗(yàn)證了部分已有研究采用2015年之后樣本的可靠性。

為保證地方政府采購(gòu)信息上傳至中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)的規(guī)范化與效率化，財(cái)政部于2014 年進(jìn)行了網(wǎng)站系統(tǒng)劃分的工程，這為2015 年中央規(guī)范地方政府采購(gòu)信息上傳的行為奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。擁有更便捷的上傳系統(tǒng)便解釋了為何2014 年與2015 年地方政府采購(gòu)信息上傳率差異并不大：便捷的系統(tǒng)更有利于地方采購(gòu)信息上傳；地方政府通過(guò)采購(gòu)網(wǎng)站的變化提前感知到中央升級(jí)系統(tǒng)的目的，并提前采取行為以符合中央規(guī)定。因此，在研究中使用2014 年政府采購(gòu)公告數(shù)據(jù)在一定程度上也是可以接受的。

六、政府采購(gòu)數(shù)據(jù)使用過(guò)程中的挑戰(zhàn)

中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)以其樣本量大、采購(gòu)內(nèi)容多樣等特點(diǎn)給應(yīng)用計(jì)量的研究者提供了很多寶貴素材，但是該數(shù)據(jù)在應(yīng)用到研究過(guò)程中也存在諸多問(wèn)題。我們嘗試?yán)脭?shù)據(jù)處理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)處理過(guò)程中可能存在的樣本選擇、指標(biāo)缺失、變量提取和數(shù)據(jù)匹配問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明，并提出可供參考的處理手段與方法，目的是給數(shù)據(jù)使用者提供解決問(wèn)題的方法建議與思路指引。

（一）樣本問(wèn)題

第一個(gè)問(wèn)題是對(duì)于特殊公告樣本的識(shí)別與提取。對(duì)于實(shí)證研究而言，拿到一份數(shù)據(jù)最開始的工作通常是針對(duì)研究問(wèn)題，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行清理。中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)雖然對(duì)于公告類型有著詳細(xì)的分類，但其中也存在著分類不準(zhǔn)確的情況。例如，在中標(biāo)公告這一分類中會(huì)摻雜著招標(biāo)失敗公告。在進(jìn)行地方政府本地與異地采購(gòu)行為等涉及到合同數(shù)量的研究時(shí)，就有必要在中標(biāo)公告中識(shí)別和篩選這些招標(biāo)失敗公告，剔除流標(biāo)公告①。通過(guò)對(duì)中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)2013年1月1日至2021年12月31日所有中標(biāo)公告核對(duì)，我們發(fā)現(xiàn)中標(biāo)公告中流標(biāo)公告約占7%。

第二個(gè)問(wèn)題是樣本缺失。財(cái)政部財(cái)庫(kù)[2015]135號(hào)文件中，規(guī)定了對(duì)于地方采購(gòu)數(shù)據(jù)上傳的流程，其中規(guī)定“為了便于政府采購(gòu)當(dāng)事人獲取信息，在其他政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體公開的政府采購(gòu)信息應(yīng)當(dāng)同時(shí)在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)發(fā)布”。這意味著2015 年之前財(cái)政部對(duì)于地方政府采購(gòu)公告并未做出強(qiáng)制集中上傳的規(guī)定，因此這一期間中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)中的采購(gòu)公告存在樣本缺失問(wèn)題。根據(jù)本文第四部分的分析與比較，我們建議研究采用2015 年及之后的中標(biāo)（成交）公告樣本。

（二）定義指標(biāo)缺失

中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)對(duì)于公告的已有定義字段包括公告類型、上傳時(shí)間（精確至分秒）、采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、進(jìn)行采購(gòu)的地區(qū)（省、直轄市、自治區(qū)）、采購(gòu)的品目類型。但網(wǎng)站并不會(huì)對(duì)于每條公告都清晰描述了這些字段，可能會(huì)存在部分字段的缺失。對(duì)于某些研究而言，這些指標(biāo)可能是不可或缺的。

我們嘗試提供對(duì)于存在缺失的字段進(jìn)行補(bǔ)充的方法。首先，如果缺失的字段是進(jìn)行采購(gòu)的地區(qū)，對(duì)于政府采購(gòu)公告而言，公告的標(biāo)題或是公告具體內(nèi)容中通常會(huì)注明采購(gòu)方地址，研究者就相應(yīng)的地理信息進(jìn)行識(shí)別提取即可，對(duì)于公告中無(wú)采購(gòu)方地址信息的，我們建議利用地圖定位采購(gòu)單位來(lái)識(shí)別地址信息。其次，如果缺失的字段是采購(gòu)的品目，中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)對(duì)于采購(gòu)的品目大致分為貨物類、工程類以及服務(wù)類三種大的類型，但是部分公告分類存在兩種特殊情況：第一，部分公告會(huì)在這三類的基礎(chǔ)上再進(jìn)行更細(xì)致的類型劃分，例如，貨物類/通用設(shè)備/辦公設(shè)備/投影儀，當(dāng)然也不是對(duì)于品目的分類越細(xì)致越好，如何選擇分類層級(jí)取決于具體的研究問(wèn)題，根據(jù)研究需要提取對(duì)應(yīng)的分類層級(jí)。第二，存在缺失該品目分類字段的問(wèn)題。對(duì)于缺失的情況，可供參考的解決辦法為采用自然語(yǔ)言處理的方式，利用機(jī)器學(xué)習(xí)進(jìn)行文本分類，如Beraja 等（2020）對(duì)于人臉識(shí)別系統(tǒng)相應(yīng)采購(gòu)的分類；如若研究所需樣本不大，可以以人工整理替代。

（三）文本變量提取

除了中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)上已經(jīng)定義的公告字段外，采購(gòu)公告中仍然有很多變量值得研究者自行提取，由于篇幅有限，本文不能對(duì)所有可能變量進(jìn)行一一論述，在此僅以研究者普遍關(guān)注的采購(gòu)金額變量為例進(jìn)行說(shuō)明。

政府采購(gòu)公告并不像各級(jí)法院的裁判文書有固定的寫作格式，各地方的公告撰寫手法、信息排列順序、命名格式等都存在不同程度的差異，這增加了變量定位、識(shí)別與提取的難度。政府采購(gòu)金額在公告文本中大致有以下幾個(gè)方面的不同：第一，金額在公告中分布的位置不同。部分公告在文本中某一處會(huì)注明預(yù)算金額或是中標(biāo)（成交）金額；部分公告則是存在多個(gè)分包的情況，公告中只寫明每個(gè)分包的金額，并無(wú)匯總金額。第二，金額的撰寫格式不一，公告中主要存在三種金額的書寫格式，分別為中文大寫數(shù)字、中文小寫數(shù)字以及阿拉伯?dāng)?shù)字。第三，金額數(shù)字的單位不統(tǒng)一。元、萬(wàn)元、百萬(wàn)元等皆有出現(xiàn)，也會(huì)出現(xiàn)結(jié)算的金額貨幣的不統(tǒng)一現(xiàn)象，部分會(huì)出現(xiàn)以美元或歐元進(jìn)行結(jié)算（約占0.15%）的情況。第四，部分公告存在金額數(shù)值的明顯異常以及金額相關(guān)信息并未在公告正文予以公布的情況。這都給我們的變量提取工作帶來(lái)了很多亟待解決的難點(diǎn)。

（四）數(shù)據(jù)匹配問(wèn)題

在樣本清理與有關(guān)變量識(shí)別提取后，研究者通常會(huì)將采購(gòu)數(shù)據(jù)同與研究問(wèn)題相關(guān)的其他成熟數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行匹配。采購(gòu)數(shù)據(jù)既可以與宏觀區(qū)域?qū)用娴臄?shù)據(jù)進(jìn)行匹配，也可以與微觀企業(yè)層面的數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配。數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)之間的匹配通常需要兩個(gè)數(shù)據(jù)之間存在一個(gè)或多個(gè)具有唯一識(shí)別特征的變量，然后根據(jù)該變量與年份兩個(gè)維度進(jìn)行數(shù)據(jù)匹配。例如中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)在不同年份之間的匹配，主要依賴于企業(yè)代碼與企業(yè)名稱這兩個(gè)具有高度唯一識(shí)別特征的變量進(jìn)行匹配（Brandt 等，2012；聶輝華等，2012）。

政府采購(gòu)公告數(shù)據(jù)在與城市層面的數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配時(shí)，采購(gòu)方的地理信息即為唯一識(shí)別特征變量。但值得注意的是，部分公告由于其涉密性質(zhì)，對(duì)于采購(gòu)單位與地址進(jìn)行保密，致使此類樣本無(wú)法進(jìn)行匹配。而當(dāng)政府采購(gòu)公告數(shù)據(jù)與微觀企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行信息匹配時(shí)，例如天眼查數(shù)據(jù)（Beraja 等，2020），企業(yè)名稱企業(yè)地址以及企業(yè)聯(lián)系方式則為具有高度唯一識(shí)別特征的變量。但也存在一些特殊情況需要討論，例如，一個(gè)采購(gòu)公告同時(shí)涉及好幾家不同的企業(yè)的情況。此時(shí)需要根據(jù)研究問(wèn)題進(jìn)行處理，如研究問(wèn)題是地方政府本地與異地企業(yè)采購(gòu)數(shù)量差異時(shí)，可采取的辦法是對(duì)該公告根據(jù)供應(yīng)商數(shù)量進(jìn)行人為的拆分。但對(duì)于大樣本的情況，人為的識(shí)別與拆分的方法便難以維持，需要借助計(jì)算機(jī)技術(shù)，這同樣是數(shù)據(jù)匹配過(guò)程中的難點(diǎn)之一。

七、總結(jié)與研究展望

本文從多個(gè)方面梳理了中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)相關(guān)內(nèi)容以供研究討論。首先，為了幫助研究者了解中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)，本文回顧了中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)公開政策的發(fā)展過(guò)程，整理了截至2021年底中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)全部1300余萬(wàn)份公告，采用多種文本識(shí)別方法提取了基本數(shù)據(jù)信息，并展示了各省份歷年采購(gòu)中標(biāo)公告數(shù)量的分布情況。其次，為界定中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)在時(shí)間上的合理使用范圍，本文通過(guò)與各省級(jí)政府采購(gòu)分網(wǎng)發(fā)布的公告進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)采購(gòu)公告上傳率在2015年財(cái)政部相關(guān)采購(gòu)信息發(fā)布文件出臺(tái)之后大幅上升至80%以上，因此，采用2015年以后的中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)行研究更為合適。最后，為厘清中國(guó)政府采購(gòu)公告數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)清理問(wèn)題，本文還針對(duì)特殊類型公告的識(shí)別與清理、缺失字段的補(bǔ)充、采購(gòu)金額變量的提取以及同區(qū)域和企業(yè)層面數(shù)據(jù)庫(kù)之間的匹配進(jìn)行了總結(jié)與討論。

中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，提供了更多的研究可能，但是目前使用該數(shù)據(jù)的研究還不多。通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的梳理以及數(shù)據(jù)梳理過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，我們嘗試從以下幾個(gè)方面探討該數(shù)據(jù)未來(lái)可供研究的視角：第一，可從地區(qū)政府采購(gòu)層面探討地方政府行為，如Fang等（2022）探究地方政府保護(hù)主義所導(dǎo)致的市場(chǎng)分割，Liu等（2022）則度量了企業(yè)的政治聯(lián)系。第二，從采購(gòu)部門層面探討各部門行為模式，政府采購(gòu)數(shù)據(jù)為進(jìn)一步理解政府部門職能提供可能，如公共安全部門的采購(gòu)行為是否影響到地區(qū)犯罪情況（江鴻澤和梁平漢，2022）。第三，從合同層面討論特定類型采購(gòu)合同的經(jīng)濟(jì)影響，如Beraja等（2020）利用人臉識(shí)別采購(gòu)合同探究政府對(duì)于人工智能企業(yè)發(fā)展的支持。誠(chéng)然，中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)因其數(shù)據(jù)量大、所包含的信息量多，除上述研究視角外，其可進(jìn)行研究的主題仍有待進(jìn)一步的挖掘與豐富。