高速公路PPP項目回報機制收費定價研究

宋金華 張琳 崔武文

摘要 近年來，我國大力推進PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用，而建立科學合理的回報機制是PPP項目的關(guān)鍵，也是政府方、社會資本方和公眾方關(guān)注的重點。在高速公路PPP項目領(lǐng)域，高速公路具有較好的經(jīng)營性，從高速公路收費定價的角度研究其投資回報機制，站在政府方、社會資本方和公眾方的角度進行利益分配，采用多目標規(guī)劃模型對高速公路項目收費定價構(gòu)建合理目標函數(shù)并建立各方約束條件，由此求解高速公路收費定價最優(yōu)解，實現(xiàn)項目社會效益最大化，并且在項目的全生命周期內(nèi)建立定價模型動態(tài)調(diào)整模式，有助于項目的合理運營，整體把控，以期對政府建立高速公路PPP項目回報機制的收費定價模型提供參考并對高速公路PPP項目的是發(fā)展起到促進作用。

關(guān) 鍵 詞 高速公路；PPP項目；回報機制；收費定價

中圖分類號 F542.3? ? ?文獻標志碼 A

Study on toll pricing of highway PPP project return mechanism

SONG Jinhua1， ZHANG Lin1， CUI Wuwen1，2

（1.School of Civil Engineering and Transportation， Hebei University of Technology， Tianjin 300401， China; 2.School of Management Science and engineering， Tianjin University of Finance and Economics， Tianjin 300222， China）

Abstract In recent years， China has vigorously promoted the application of PPP model in infrastructure services， and establishing a scientific and reasonable return mechanism is the key to PPP projects， but also the focus of attention of Governments， social capital parties and the public. In Expressway PPP Project， Expressway has good operation， studies its return on investment mechanism from the angle of expressway toll pricing， carries on the benefit distribution from the angle of government， social capital party and public party， uses multi-objective planning model to construct reasonable objective function of expressway project charge pricing and establishes the constraint condition of all parties. This is the optimal solution of expressway toll pricing. It maximizes the social benefit of the project， and establishes the dynamic adjustment mode of the pricing model in the whole life cycle of the project. It is also helpful to the rational operation of the project， the overall control so as to provide reference for the government to establish the toll pricing model of Expressway PPP Project return mechanism and to promote the development of expressway PPP project.

Key words highway；Public-Private Partnership project；the return of the investment；charge pricing.

0 引言

PPP模式（Public Private Partnership，政府和社會資本合作模式）是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系[1]。在國內(nèi)，第1個PPP項目早在1995年就開始了，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，PPP項目在實踐與推廣中積累了一定經(jīng)驗。2015年4月，財政部和交通運輸部發(fā)布《關(guān)于收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建[2015]111號）中提出在公路領(lǐng)域鼓勵政府與社會資本之間合作模式[2]。

高速公路PPP項目因其具有較好的市場性質(zhì)，其投資回報機制是整個項目的政府與社會資本關(guān)注的焦點，良好的回報機制不僅能較好的吸引社會資本，而且也是PPP健康發(fā)展的需要。合理的回報機制是均衡政府、社會資本以及社會公眾的利益的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)三方共贏的關(guān)鍵。對于PPP項目回報機制定收費價模型的確定，高華等[3]基于價格定價，通過凈現(xiàn)值反應(yīng)投資收益情況；李明[4]提出在大政策背景下挖掘社會資本所期望的投資回報模式，如“商業(yè)型+事業(yè)型”綜合回報機制；蔡曉琰[5]通過構(gòu)建博弈模型，均衡社會資本和政府方利益分配；沈菊琴等[6]對PPP項目回報機制選擇上通過政府、社會資本和風險進行修正。

綜上分析，目前對高速公路PPP模式回報機制收費定價模型的研究，從一定意義上規(guī)范了項目收費定價模型的建立，實現(xiàn)了政府和社會資本利益需求，但無法實現(xiàn)所有項目利益相關(guān)者的利益期待，實現(xiàn)項目社會效益最大化，為實現(xiàn)高速公路PPP項目的物有所值，本文從高速公路收費定價角度出發(fā)，建立更加完善的收費定價模型，為高速公路PPP項目提供建議和參考。

1 高速公路PPP項目定價主要影響因素分析

高速公路PPP項目本身具有投資規(guī)模大、運營周期長、受時事政策影響等特點，風險貫穿于項目的全生命周期內(nèi)，覆蓋了高速公路的前期工作、投資、融資、設(shè)計、建設(shè)、運營維護、移交等各個環(huán)節(jié)。項目環(huán)境存在諸多不確定性因素，因而需從多面分析考慮其定價影響因素。

1.1 成本費用

我國高速公路PPP項目成本費用主要包括建設(shè)成本和運營成本。建設(shè)成本屬于固成本，占總投資比重最大，主要有建筑工程安裝費、設(shè)備及工器具購置費、工程建設(shè)其他費、預備費和風險管理費。運營成本屬于可變成本，主要是項目建成運營之后的養(yǎng)護、維修和管理費用。建設(shè)和運營成本的升高，社會資本為避免虧損，高速公路收費定價標準自然提高。

1.2 項目收入

高速公路PPP項目收入主要是車輛通行費用，還有一小部分其他收入，如廣告和服務(wù)區(qū)收入。車輛通行費用主要受車流量影響，車流量是高速公路收費定價的關(guān)鍵因素，它受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、汽車保有量、競爭性公路、出行習慣、車輛稅費負擔、燃油價格、氣候條件和通行條件等多種因素影響，它是反應(yīng)人們出行需求的關(guān)鍵指標，高速公路定價標準越高，車流量越低。

1.3 項目全生命周期

項目全生命周期是指高速公路PPP項目的整個合作周期，合作周期的長短對測算社會資本的收益率有重要影響。高速公路項目本身投資大，合理的運營期限既可以激勵社會資本提高運營效率，在合作期內(nèi)獲得最大回報，又可以適當停止政府的壟斷行為，鼓勵社會資本參與其中。但是過長的合作周期，則會不利于公共事業(yè)的長期發(fā)展，加上監(jiān)管不到位，助長社會資本野心，極有可能變成壟斷行為。合作期限太短，則社會資本難以獲得合理投資回報，降低社會資本參與項目的積極性，成為變相的BT模式（投資建設(shè)移交）項目。

1.4 使用者支付意愿

支付意愿是使用者對所接受的貨物和勞務(wù)的估價或愿付出的代價。在市場經(jīng)濟條件下，衡量消費者對某一最終消費品的支付意愿的最好尺度就是市場價格本身。高速公路PPP項目，通行費用即為使用者的支付意愿的接受的最大程度。使用者支付意愿主要是高速公路項目的級差效益決定的，主要體現(xiàn)在節(jié)約時間成本、縮短出行里程、減少車輛運行成本和減少交通事故等方面帶來的效益。從理論上理解，高速公路收費定價不應(yīng)超過其道路級差效益的一定比例。

1.5 風險分配與損益分擔

風險的識別與合理分配是成功運用PPP模式的關(guān)鍵，在設(shè)計中應(yīng)當權(quán)責對應(yīng)，把風險分配給相對合理[7]。針對高速公路項目的風險管理，應(yīng)按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則進行。

1）最優(yōu)風險分配原則。在受制于法律約束和公共利益考慮的前提下，風險應(yīng)分配給能夠以最小成本（對政府而言）、最有效管理它的一方承擔，并且給予風險選擇如何處理和最小化該等風險的權(quán)利。

2）風險收益對等原則。既關(guān)注社會資本對于風險管理成本和風險損失的承擔，又尊重其獲得與承擔風險相匹配的收益水平的權(quán)利。

3）風險可控原則。應(yīng)按項目參與方的財務(wù)實力、技術(shù)能力、管理能力等因素設(shè)定風險損失承擔上限，不宜由任何一方承擔超過其承受能力的風險，以保證雙方合作關(guān)系的長期持續(xù)穩(wěn)定。

1.6 政府支付能力

政府的支付能力不是無限制的，它受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和自身財政能力影響，并且對于PPP項目，政府應(yīng)適當補貼不足以滿足社會資本合理收益的部分，但不能無限度補貼，也不能以收益為目的與社會資本共同盈利，不顧社會效益。為規(guī)范項目實施，政府補貼受到相關(guān)法律法規(guī)約束，財金〔2015〕21號《財政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》，第二十五條“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應(yīng)當不超過10%”[8]。

2 高速公路PPP項目定價模型構(gòu)建

通過對以上影響高速公路PPP項目定價因素的系統(tǒng)分析，可以更加全面的考慮其收費定價模型。對于高速公路PPP項目，主要利益相關(guān)者為社會資本、政府和公眾（道路使用者），本文打算從三者的利益角度去確定高速公路定價模型。對于項目，社會資本的目標和追求一定是實現(xiàn)利益最大化；政府則是實現(xiàn)項目效益最大化，提供最優(yōu)質(zhì)服務(wù)，最低的政府補貼，緩解財政壓力[7]；對于公眾而言，在獲得最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)與效益的同時，可以最少的支付費用。因此，定價模型的實質(zhì)是一個多目標規(guī)劃問題，采用多目標規(guī)劃來解決這一問題，可以均衡各方利益。

多目標規(guī)劃是按照目標的重要程度進行優(yōu)先排序解決的，各級目標依次實現(xiàn)最優(yōu)目標，偏差最小。解決高速公路PPP項目定價問題，依次確定目標函數(shù)，將使用者的接受能力排在首位，其次是社會資本的利益需求，最后是政府的支付能力。

2.1 目標函數(shù)的確定

社會資本方追求利益最大化，以資本金內(nèi)部收益率來表征社會資本方的收益。內(nèi)部收益率就是資金流入現(xiàn)值總額與資金流出現(xiàn)值總額相等、凈現(xiàn)值等于零時的折現(xiàn)率。當凈現(xiàn)值為零時，計算出的IRR為自有資金內(nèi)部收益率，如公式（1）所示。用IRR反算出高速公路收費單價。社會資本逐利，若項目收益太低，則不利于政府招標采購，若太高，則公眾無法接受。因此，以社會資本經(jīng)營項目收回成本作為其收益下限，以超額利潤作為其收益上限，在該約束條件下，求解高速公路收費定價合理范圍。

式中：NPV為各年凈現(xiàn)金流量現(xiàn)值的代數(shù)和；IRR為資本金內(nèi)部收益率；N為項目全生命周期，即為項目合作期，包含建設(shè)期和運營期；[Wri]為第i年的現(xiàn)金流入，具體包含車輛通行費用P×Q×L×D、其他收入C、流動資金回流Fl和固定資產(chǎn)余值[Fg]，第i年的車輛通行費用為車輛（標準車型：7座及7座以下小客車）通行單價P與第i年標準車的車流量與收費里程L與車輛通行天數(shù)D之積，第i年的其他收入[Ci]，主要為廣告和服務(wù)區(qū)收入等；[Wci]為第i年的現(xiàn)金流出，具體有資本金支出[Fz]、貸款還本付息[Fd]、折舊攤銷T、經(jīng)營成本W(wǎng)和稅收支出S，第i年的資本金支出[Fzi]即為自有資金支出，第i年的貸款還本付息[Fdi]采用等額本息還款方式，貸款利率采用銀行長期長期貸款利率值，第i年的折舊攤銷Ti采用直線法，第i年的經(jīng)營成本[Wi]包含道路的基本養(yǎng)護、大中小修等費用和人工設(shè)備使用費等，第i年的稅收[Si]包含增值稅、附加稅和所得稅費用。

政府方在社會效益最大的情況下，要求出資最少，以緩解政府財政壓力。高速公路PPP項目其回報機制為可行性缺口補助，根據(jù)財金〔2015〕21號文，政府補貼如公式2所示。該公式采用的是“成本+利潤+資金的時間價值”的思路進行測算。根據(jù)高速公路PPP項目的實際情況，若高速公路項目具有良好的經(jīng)營性，經(jīng)營性收入可能全部覆蓋建設(shè)和運營成本并能產(chǎn)生一定收益，則不需要政府補貼；若高速公路經(jīng)營性較差，交通流量低，需要政府進行一定的補貼來滿足社會資本的合理收益。因此將高速公路的政府補貼體現(xiàn)在交通流量的保底，若實際交通量達不到合理收益的交通量，則進行補貼至合理收益的交通流量，但如果高速公路經(jīng)營性良好，產(chǎn)生超額收益，則需與政府收益分成。若公式（2）作為政府方目標函數(shù)，不適合高速公路的實際情況，并且政府補貼體現(xiàn)在對項目公司差額，不利于激發(fā)社會資本工作積極性，因而將政府補貼至高速公路交通流量保底，既激發(fā)社會資本積極性，又提高項目收益?，F(xiàn)按照《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）文要求，新項目入庫必須捆綁30%績效[9]。世界銀行也對政府補貼做出一定約束，從理論上說高速公路使用者支付意愿W與項目的財政補貼Ri之和應(yīng)該小于高速公路項目得到的年級差效益Bi。

[當年運營補貼支出數(shù)額=項目全部建設(shè)成本×（1+合理利潤率）×（1+年度折現(xiàn)率）n財政運營補貼周期（年）? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? +年度運營成本×（1+合理利潤率）-當年使用者付費數(shù)額]? ， （2）

式中：[Ri]為第i年政府補貼金額；[ΔQi]為第i年的保底交通流量和實際交通流量之差。

公眾方，作為項目使用者，高速公路收費定價自然是越低越好，但是最高收費標準不能超過其接受能力，而其接受能力需要從高速公路產(chǎn)生的級差效益來看，因此，公眾能力接受上限為道路使用級差效益。世界銀行表示，高速公路收費不應(yīng)該超過高速公路使用者使用該公路產(chǎn)生的級差效益的一定比例[10]。道路級差效益是體現(xiàn)在多方面的，此次主要從3方面來量化其效益：節(jié)約的時間成本、降低的運行成本、減少的交通事故效益。3方面都需要從兩方面進行考慮：使用該高速公路提高的效益和使用原有相關(guān)道路產(chǎn)生的效益。

式中：W為公眾支付意愿；α為高速公路級差效益分享度，世界銀行建議取值30%～50%；B為標準車型每公里產(chǎn)生道路級差效益，主要3方面進行考量（節(jié)約的時間成本效益[B1]、降低的運行成本效益[B2]、減少的交通事故效益[B3]）；[B11]為使用擬建高速公路產(chǎn)生的時間成本效益，w為旅客單位時間價值，E為客車平均載運系數(shù)，L′為原有相關(guān)公路的路段里程，[S′1b]為“無此項目”下，原有相關(guān)道路正常交通量條件下客車各種車型的平均運行速度，[S2P]為“有此項目”下，擬建高速公路在總交通量條件下的各種車型的平均運行速度，[T1PP]為“有此項目”下，擬建項目的客車正常交通量，[T2PP]為“有此項目”下，擬建項目的客車總交通量；[B12]為使用原有相關(guān)公路產(chǎn)的時間成本效益，[S′2P]為“有此項目”下，原有相關(guān)公路在總交通兩條件下的各種車型客車的平均運行速度，[T′1PP]為“有此項目”下，原有相關(guān)公路的客車正常交通量，[T′2PP]為“有此項目”下，原有相關(guān)公路的客車總交通量；[B21]為擬建項目減低運營成本的效益，[T1P]為“有此項目”下，擬建項目的正常加通量，[T2P]為“有此項目”下，擬建項目的總交通量，[VOC′1b]為“無此項目”下，原有相關(guān)公路在正常交通量條件下的各種車型車輛的平均單位運營成本，[VOC2P]為“有此項目”下，擬建項目在總交通量條件下的各種車型車輛的平均單位運營成本；[B22]為原有相關(guān)公路降低運營成本的效益，[T′1P]為“有此項目”下，原有相關(guān)公路的正常交通量，[T′2P]為“有此項目”下，原有相關(guān)公路的總交通量，[VOC′2P]為“有此項目”下，原有相關(guān)公路的總交通量情況下的各種車輛的平均單位運營成本；[B31]為擬建項目減少交通事故的效益，[C′b]為“無此項目”下，原有相關(guān)公路單位事故平均經(jīng)濟損失費，[CP]為“有此項目”下，擬建項目單位事故平均經(jīng)濟損失費，[r′1b]為“無此項目”下，原有相關(guān)公路在正常交通量條件下的事故率，[r2P]為“有此項目”下，擬建項目在總交通量條件下的事故率；[B32]為原有相關(guān)公路減少交通事故的效益，[C′P]為“有此項目”下，原有相關(guān)公路單位事故平均經(jīng)濟損失費，[r′2P]原有相關(guān)公路在總交通量條件下的事故率。

2.2 約束條件如下

[社會效益約束： S1=（P-P-）2≤S2=（PS-P-）2+（Pz-P-）2+（Pg-P-）2政策方約束： jmRji≤10? ? G? ? ?Ri≤B×D×Qi×L×（1-α）社會資本方約束：IRR≤超額收益公眾方約束： 0≤Pz≤B×α]

式中：S為方差；`P為[PS]、[Pz]、[Pg]的平均值。

3 高速公路PPP項目定價動態(tài)調(diào)整

由于高速公路PPP項目的合作期長，考慮到建設(shè)、運營過程中物價、標準、政策等變化的影響，應(yīng)在合作期內(nèi)設(shè)定建設(shè)期和運營期的動態(tài)調(diào)價機制，以合理控制項目的建設(shè)運營風險。

3.1 建設(shè)期動態(tài)調(diào)價機制

考慮建設(shè)期內(nèi)主材、人工等市場價格波動較大對項目總投資的影響，其中僅對主要生產(chǎn)材料價格超過投標基準日期行業(yè)主管部門發(fā)布的造價信息價格的一定比例以外的部分進行調(diào)整。

3.2 運營期動態(tài)調(diào)價機制

影響運營成本的因素在運營期間可能發(fā)生較大變化，因此需要根據(jù)項目所在地的物價指數(shù)、在崗職工平均工資等變化情況對高速公路收費進行協(xié)商和調(diào)整，其中僅對主要影響其運營成本的幾大因素按照支付給項目公司周期期中時點的價格進行調(diào)整。其觸發(fā)機制，高速公路收費標準調(diào)整幅度累計在一定比例以上的。

價格調(diào)值公式：

式中：[P]為調(diào)值后的高速公路收費標準；[P0]為基準年的高速公路收費標準；[a0]為固定要素，代表不能調(diào)整的部分的費用占總價中的比重，取值為[1-a1-a2-a3-a4]；[a1]、[a2]、[a3]、[a4]為代表調(diào)整的部分對應(yīng)的各項費用，在總價中所占比重[a1+a2+a3+a4=1-a0]；[A0]、[B0]、[C0]、[D0]為基準年與[a1]、[a2]、[a3]、[a4]對應(yīng)的各項費用的基期價格指數(shù)或價格（基準年的價格為調(diào)價之前的價格）；A、B、C、D為調(diào)價當年與[a1]、[a2]、[a3]、[a4]對應(yīng)的各項費用的現(xiàn)行價格指數(shù)或價格。

4 案例分析——某省高速公路PPP項目

該高速公路PPP項目位于河北省，采用BOT模式，公路全線長63.14 km，采用雙向四車道高速公路標準，設(shè)計時速120 km/h，項目總投資60.08億元，合作期為28 a，包含建設(shè)期3 a，運營期25 a，投融資比例為2∶8，其中政府與社會資本出資比例為4∶6，建設(shè)資金按3∶4∶3進行投入。

該高速公路PPP項目主要收入來源為高速公路通行費用和其他收入，其他收入測算采用年通行費用的5%作為項目收入。測算中，折舊攤銷采用直線法全部攤銷不留殘值，每年攤銷費用為20 602.76萬元；項目的以交通流量的80%作為項目保底量；項目貸款利率取值為4.9%并在合作期內(nèi)保持不變，貸款年限為25 a，每年還本付息為33 759.85萬元和項目貸款利息為當期還款余額與貸款利率之積；項目增值稅率為10%，附加稅率（包含城市建設(shè)附加稅和教育附加稅）為12%；所得稅稅率為25%，該項目享有“三免三減半”的優(yōu)惠政策；項目超額收益限制為資本金內(nèi)部收益率大于10%；級差效益經(jīng)測算為1.86元/km。

交通量預測值如表1所示。

根據(jù)以上信息，建立目標函數(shù)模型如下：

[FP=minWd+1+maxIRRd-2+minRid-3]

[S1≤S2jmRij≤10? ? G? Ri≤1.86×365×Qi×63.14×（1-α）? IRR≤10? ? 0≤Pz≤1.86×α其中 α取值為30? ? ～50? ? ]

按目標函數(shù)的優(yōu)先程度對項目進行求解，將目標函數(shù)的預測值均轉(zhuǎn)化為年平均現(xiàn)值進行比較，根據(jù)以上信息可求解出項目定價的約束范圍為（0.558，0.93），根據(jù)目標函數(shù)進行測算，測算結(jié)果如圖1所示，根據(jù)目標函數(shù)求解出3個交點的橫坐標分別為0.665，0.731，0.809，根據(jù)約束條件，目標函交叉區(qū)域為最優(yōu)定價區(qū)，現(xiàn)根據(jù)目標函數(shù)的優(yōu)先程度進行求解目標函數(shù)最優(yōu)解，公眾方要求收費最少，政府要求社會效益最大的前提下政府補貼最少，社會資本要求利潤最大化，因此高速公路收費定價為0.735元/km。

5 結(jié)論

在高速公路PPP項目中，建立合理的投資回報機制是政府和社會資本開展合作的基礎(chǔ)，也是目前政府和社會資本合作的重點關(guān)注部分，因而本文從高速公路收費定價角度分析分項目回報機制，綜合考慮政府、社會資本和公眾三方的利益博弈，選擇多目標規(guī)劃作為項目收費定價決策模型，選取政府支付能力、社會資本利益追求和公眾支付意愿作為目標函數(shù)，并選取相應(yīng)的約束條件進行修正，充分實現(xiàn)高速公路收費定價的多角度考慮，使項目相關(guān)利益者均達到理想效果。通過實例，表明該模型具有一定科學合理性，為進一步完善高速公路PPP項目提供了參考價值。

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