當前駐村干部的功能定位及考核要點

桂華

【關鍵詞】基層“雙軌制” 駐村干部 捆綁式考核 任務導向

【中圖分類號】D422.6 【文獻標識碼】A

下派干部和工作隊深入到基層，廣泛聯(lián)系群眾，將國家政策帶到群眾中去的同時將民情民意向上反映，體現(xiàn)了“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法。干部駐村在社會主義建設的各個時期都發(fā)揮了重要作用。目前，鄉(xiāng)村治理進入現(xiàn)代化階段，國家一方面通過惠農政策更深程度地介入基層事務，推動鄉(xiāng)村工作走向規(guī)范化，另一方面繼續(xù)發(fā)揚干部駐村這一工作方法。例如，在推進鄉(xiāng)村振興的過程中，廣泛采取干部包村駐村做法。國家干部屬于體制性力量的人格化表達，干部駐村可理解為國家體制進入村莊，構建一套合理的工作考核機制是發(fā)揮駐村干部積極功能的關鍵。？

長期以來，我國鄉(xiāng)村一直是在國家和社會的兩種力量交織作用下構建秩序。傳統(tǒng)時期，國家能力有限，形成“皇權不下縣”的治理結構，在非必要的情況下，基層秩序主要靠社會力量維系，國家在常規(guī)時期發(fā)揮安全保衛(wèi)和社會教化等有限作用。近代以來，隨著國家政權建設的推進，國家力量越來越直接地深入基層，鄉(xiāng)村治理的“國家化”程度隨著現(xiàn)代化的推進而不斷提高。尤其是經過社會主義建設之后，國家主導的基層組織在鄉(xiāng)村全面鋪開，國家在基層秩序維系上發(fā)揮了基礎性作用。在過去幾十年時間中，隨著國家能力的不斷提升，鄉(xiāng)村越來越從自發(fā)演進秩序向國家規(guī)劃形態(tài)轉變。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，確定鄉(xiāng)村發(fā)展的總體目標，將鄉(xiāng)村建設納入全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的總體框架中。這意味著，未來的鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村秩序，將更大程度地受到國家力量和國家政策的影響。

國家力量以何種方式進入鄉(xiāng)村，是受基層治理體制影響的。改革開放后，國家將行政體系建設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設置村民委員會，形成了“鄉(xiāng)政村治”的基層治理架構。所謂“村治”是指國家鼓勵農民開展“自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”的基層治理活動，由農民組織起來自己解決村莊公共事務、管理集體經濟、調解社會矛盾。通過村民委員會這一組織達成的村民自治活動，大量利用村莊熟人社會資源，一定程度上是對鄉(xiāng)村傳統(tǒng)秩序維系方式的延續(xù)。不過，村民自治與傳統(tǒng)時期的地方性自治存在性質上的不同，原因是村民自治活動受到法律約束并接受基層黨組織的領導。

基于“鄉(xiāng)政村治”的基層治理結構，國家行政體系沒有直接下村，極大地降低了基層治理成本。然而，這并不意味國家抽身于鄉(xiāng)村之外。改革開放以來，以取消農業(yè)稅為標志，農村基層治理發(fā)生了根本性變化。在此之前，鄉(xiāng)村治理主要是解決稅費收取問題和執(zhí)行計劃生育政策。通過村民自治，村莊內部完成稅費負擔分配，村干部組織農民進行農田水利等公共品供給。這一時期國家派駐干部下村，主要是配合村干部完成稅費收取任務，以及監(jiān)督村干部執(zhí)行計劃生育政策。取消農業(yè)稅之后，基層治理調整為服務型，干部下鄉(xiāng)帶去大量的惠農政策和惠農資金，駐村干部發(fā)揮資源鏈接和政策協(xié)調作用，是國家服務下鄉(xiāng)的實現(xiàn)方式。

相較取消農業(yè)稅之前和之后，駐村干部所做的具體工作隨著鄉(xiāng)村治理的整體變化而發(fā)生了很大調整。不過，無論是督促稅費收取、執(zhí)行計劃生育政策，還是鏈接國家服務下鄉(xiāng)，駐村干部背后都包含著對國家政策的貫徹。在配合完成村級工作的過程中，駐村干部代表的是國家。國家在認定村民自治制度和鼓勵農民開展群眾自治活動前提下，又在村民自治體系之外，設置一套國家權力直接下鄉(xiāng)制度。國家駐村干部下鄉(xiāng)，目的是引導、指導、監(jiān)督村干部，避免村民自治超脫于國家治理體系之外。

站在基層事務解決的角度看，鄉(xiāng)村工作有相當一部分事務不宜交由村民自治完成。比如，在計劃生育政策實施初期，相關政策與農民的生育觀念存在很大沖突，農民很難主動配合政策執(zhí)行。派駐干部下村，可推動政策落地，避免村干部瞞報農民超生信息。取消農業(yè)稅之后，鄉(xiāng)村主要工作從強制執(zhí)行政策變?yōu)橄蜣r民提供服務?；蒉r政策下鄉(xiāng)也面臨著被村干部扭曲的可能性，國家派駐干部下村，可確保惠農資源和惠農政策的精準落地。

總的來說，干部駐村制度可視為在不改變村民自治制度的前提下，國家行政體系直接進入基層的一種實踐方式。國家之所以派駐干部進村而不是直接推動行政體系下鄉(xiāng)，是因為干部駐村更加靈活，且可保持基層簡約治理形態(tài)，節(jié)約治理成本。國家在確定村民自治的同時，又通過干部駐村彌補村治體系的不足，形成了國家權力介入和群眾發(fā)揮自治的基層“雙軌”治理形態(tài)。干部駐村之所以長期延續(xù)下鄉(xiāng)，原因是這一制度形式既保障了農民在基層事務中的主體地位，也有助于推動國家政策和國家權力順利下鄉(xiāng)，構成國家行政力量與基層群眾自治的有機結合。

捆綁式考核方式及其績效分析存在短板

結合以上的分析來看，干部駐村不是某種具體制度設計和臨時工作手段，而是通過這一制度形式建構起國家治理與群眾自治既分工又合作的基層治理模式。在現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理制度框架下，達成基層治理有效的理想形態(tài)是行政與自治實現(xiàn)良性互動。與之相反的情形是，駐村干部擠壓村民自治空間，出現(xiàn)國家行政力量對群眾自治能力的消解。國家派駐干部下鄉(xiāng)能否取得良好效果，與考核制度設置密切相關。

針對干部駐村，常見的是捆綁式考核方式。具體是指，以村級工作完成情況來考核駐村干部。一些地區(qū)抽調駐村干部下鄉(xiāng)，保留其人事關系在原單位，駐村干部的年終績效考核得分，由所在村級工作年終考核得分換算得到。除日?？己藪煦^之外，一些單位在職務晉升方面，會優(yōu)先考慮駐村干部，并特意下派一些年輕后備干部進行駐村鍛煉。通過捆綁式考核，駐村干部與村級工作連接起來，促使其關心村級發(fā)展，與村干部緊密配合。

捆綁式考核的實際績效與兩方面因素有關：一是村級考核，二是村級治理內容。取消農業(yè)稅之前，農村工作分為兩大塊：第一塊是農業(yè)稅收取和計劃生育政策執(zhí)行，這部分工作屬于外生性的；第二塊是村干部籌資籌勞組織農民進行村莊公共建設。這一時期的干部駐村主要是完成第一塊工作，第二塊工作如農田水利維修、機耕道修建、土地調整等，屬于村莊內生事務，主要通過村民自治解決。

站在駐村干部的角度看，農業(yè)稅收取和計劃生育政策執(zhí)行都屬于強制性工作，且工作內容清晰，任務完成進度容易衡量。駐村干部工作效果，很容易通過農業(yè)稅完成額度和村莊超生人口反映出來。取消農業(yè)稅之后，鄉(xiāng)村治理調整為主要是向農民提供公共服務和開展鄉(xiāng)村建設，針對農民的強制性政策越來越少。在此背景下，針對駐村干部的考核發(fā)生了兩個方面的變化：一是村級工作從過去的容易量化的硬性工作，開始向不可量化的社會服務類工作轉變，考核難度變大；二是在支農惠農的政策導向下，伴隨著國家向農村投入越來越多的資源，政府自上而下的監(jiān)督力度與考核要求加強，村級治理受到的外部約束越來越多。

取消農業(yè)稅之前，國家對于村級工作采取消極治理原則，即在確保稅費收取和計劃生育政策基本完成的前提下，對于其他村級事務管理得比較寬泛。這一階段對駐村干部的捆綁式考核具有行政“包干”的色彩，駐村干部完成上級政府下達的中心工作任務即可。取消農業(yè)稅之后，隨著惠農政策實施，國家對鄉(xiāng)村采取積極治理原則，不僅擴大了農村基本服務供給范圍，而且推行社會主義新農村、美麗鄉(xiāng)村等建設行動，駐村干部所捆綁的工作從之前的少數(shù)中心工作向越來越多的“發(fā)展型”任務轉變。鄉(xiāng)村治理目標變化導致駐村干部角色從之前的配合者變?yōu)橹鲗д撸v村干部與村干部的關系從之前的合作關系轉變?yōu)轭I導和被領導關系。

對比來看，以取消農業(yè)稅為節(jié)點，駐村干部的職能定位從之前的代表國家向農民收取稅費和推進政策執(zhí)行，調整為取消農業(yè)稅之后的代表國家執(zhí)行惠農政策。國家目的是通過下派駐村干部來確?；蒉r政策下鄉(xiāng)不被扭曲。取消農業(yè)稅以來，國家推行的惠農政策越來越多，村級工作越來越轉向為對國家惠農政策的執(zhí)行，國家權力通過駐村干部越來越大范圍地介入村級治理。以農村公共品供給為例，當前大部分農村基礎設施建設都來自財政項目資金投入，且很多項目資金由駐村干部爭取和支配。駐村干部作為行政角色，必然是按照國家正式規(guī)章制度執(zhí)行項目建設，結果是造成農村公共品供給的主體替代，即很多原本應當由農民參與完成的公共建設，完全變?yōu)閬碜試业墓┙o。

由此，在支農惠農的政策背景下，對駐村干部進行捆綁式考核，引發(fā)以下問題：

一是行政替代自治。駐村干部對惠農政策負直接責任，惠農政策下鄉(xiāng)以改善農村實質面貌為目標，但是，駐村干部更多的是關心政策規(guī)范及其執(zhí)行程序?；蒉r政策和惠農資源通過駐村干部進入村莊，一方面使得駐村干部在面對農民和村干部時具有更多的支配權，另一方面又使得惠農政策實施具有很強的行政規(guī)范性。針對城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡局面，當前國家在支農惠農方面投入大量資源，為了保障惠農政策實施效果，國家推行新一輪的干部駐村制度，客觀上造成了村民自治空間被壓縮的局面。

二是引發(fā)基層形式主義。與農業(yè)稅收取和計劃生育政策執(zhí)行相比，當前以服務供給為核心的鄉(xiāng)村工作，不容易被指標量化。國家為了提高政策實施效率，強化了對基層工作的指標化考核。調查發(fā)現(xiàn)，近年來百分制考核在基層被廣泛運用，農村各項工作被設置為具體指標，考核規(guī)則越來越細，考核要求也越來越高。通過捆綁式考核，駐村干部的工作績效與村級量化考核結果直接掛鉤，結果是大量的軟性工作被納入硬性考核，使得駐村工作不僅圍繞著中心工作轉，而且在一些不可計量的軟性指標上投入大量精力，引發(fā)基層形式主義問題。

三是造成政策剛性化?；蒉r政策和財政資金以統(tǒng)一標準下鄉(xiāng)，政策標準化程度越來越高，與基層千差萬別的實際情況存在的差異越來越大，因而，政策下鄉(xiāng)應具備一定的因地制宜空間。但是，政策因地制宜在執(zhí)行過程中很容易衍生不規(guī)范執(zhí)行甚至失控的局面。處理好這一矛盾的關鍵是提升農民的政策參與度，將惠農政策執(zhí)行與村級民主治理結合起來。駐村干部屬于政府公務員，通過他們執(zhí)行惠農政策可避免政策扭曲，代價是容易造成政策剛性化。

四是引發(fā)督查泛化。政府派駐干部下鄉(xiāng)之后，不僅通過村級工作的量化指標來考核他們，而且還要按照行政制度要求駐村干部，這樣一來，行政管理通過駐村干部貫通于村級工作過程，使得村級治理面臨著越來越多的外度考核督查。

優(yōu)化駐村干部制度設置，做好干部駐村與村民自治之間的銜接

從實踐結果來看，駐村干部制度有助于提升村級治理的規(guī)范化程度。從鄉(xiāng)村治理的制度架構來看，取消農業(yè)稅之后，掌握支農惠農政策的駐村干部，在村級治理中擁有越來越多的實質性權力，極易導致基層治理從“雙軌制”走向“單軌制”，并因此產生出基層形式主義等一系列負面后果。推行駐村干部制度的前提是重新明確村級治理的基本制度架構。黨的十九大提出自治法治德治相融合的鄉(xiāng)村體系建設，肯定村民自治的基礎性地位。立足駐村干部制度設置來看，國家下派駐村干部的目的是強化基層治理能力，干部駐村制度不是替代村級治理本身。推進鄉(xiāng)村有效治理，要做好干部駐村與村民自治之間的銜接。

第一，堅持村民自治的主體地位。經過改革開放以來的不斷探索，村民自治這一制度形式在保障基層民主政治發(fā)展的同時，在基層公共事務治理中發(fā)揮越來越重要的作用。取消農業(yè)稅之前，國家在向農村提供基本公共服務方面存在能力欠缺，農民按照村民自治程序自主完成村莊基本公共品供給。取消農業(yè)稅之后，大量支農惠農政策下鄉(xiāng)，村民自治圍繞著惠農政策展開，國家提供的支農惠農資源有望構成對農民的廣泛動員。結合精準扶貧、鄉(xiāng)村振興等特定政策的實施，國家派駐干部下村，必須注意的一點是駐村干部不能變成是村干部的上級領導。在村莊公共事務開展過程中，駐村干部更多地發(fā)揮政策保障作用，而非替代村干部沖在第一線。在遵循這一原則前提下，當基層工作出現(xiàn)不規(guī)范或是存在農民不能自發(fā)解決的問題時，駐村干部再從后臺走向前臺。干部駐村與村民自治構成基層治理“雙軌制”，既不是用國家治理替代基層群眾自治，也不是借助村民自治排斥國家治理，而是讓駐村干部與組織起來的群眾在各自合適的領域發(fā)揮積極作用。

第二，回歸干部駐村的群眾工作方法本質。在支農惠農政策下鄉(xiāng)的背景下，干部駐村在實踐中出現(xiàn)了行政對自治的替代，根源在于脫離群眾工作本質。干部駐村作為工作方法，第一步是了解群眾和聯(lián)系群眾，在此基礎上制定工作方案，通過廣泛動員群眾來解決問題。在實際操作中，由于大量的公共服務由國家供給，很多駐村干部以完成特定任務為目的，將群眾當作公共服務被動享受者，出現(xiàn)了惠農政策下鄉(xiāng)與基層群眾動員的脫節(jié)。國家派駐干部下鄉(xiāng)，除了確保政策落實之外，還要了解民情民意，深入考察政策實施過程，形成反饋機制，以推動政策進一步優(yōu)化。國家推行干部駐村，既是通過干部下沉來增強基層治理能力，也是推動國家行政體系深入基層以建立政府與群眾的密切聯(lián)系。

第三，因地制宜地派遣不同類型的干部駐村。結合各地實際來看，當前存在政府領導聯(lián)系村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村、國家推動的干部駐村制度三種類型的干部駐村形式。其中，縣市領導包村既體現(xiàn)了黨政干部下基層的工作作風，也是通過示范點打造來回應政策要求。近年來，隨著惠農政策下鄉(xiāng)而來的各項監(jiān)督檢查工作壓力增大，村級各項工作被納入對地方政府的綜合指標考核中，政府同級之間相互競爭。在完成常規(guī)“三農”工作之外，打造村級建設亮點是地方政府完成考核指標的關鍵。在此背景下，領導包村駐村逐漸成為一種基層常規(guī)工作機制。這種駐村形式背后是惠農資源的集中投入，只能在少數(shù)村莊實施，且存在資源投放不平衡的問題，不宜推行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)村一般采取主職領隊下老中青干部搭配的做法，通過聯(lián)村包村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎所有的工作人員都下沉到村，不僅避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)懸浮在村莊之上，而且可充實村級人力物力，同時也鍛煉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部做群眾工作的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)村在基層治理資源不足的中西部地區(qū)發(fā)揮很大作用。國家推行的干部駐村制度一般圍繞著某些重點工作，這一工作方法具有階段性，應定位為非常規(guī)工作手段。

第四，進一步優(yōu)化考核機制。綜合以上的分析來看，國家推行的干部駐村做法對基層治理體系影響最大。評估干部駐村績效要區(qū)分兩個層面，一是短期工作目標完成情況，二是對基層治理能力的長期影響。從短期工作的角度看，賦予駐村干部的權力越大，對其考核越細致，駐村效果可能越明顯。然而，一旦將駐村干部職責與全部村級工作綁定，使之對村級工作負全部責任，會實質形成對村干部的替代，造成村級工作納入行政體系運作。當前大量的農村基層事務離不開農民的參與，村級行政化不僅會提高治理成本，而且會造成國家政策與農民需求之間的彈性空間消失，提高惠農政策落地難度。從完善村民自治和保持基層“雙軌制”的角度看，駐村干部的工作應當保持適當?shù)南薅?，村級治理應堅持群眾的主體性。與之相應，對國家下派駐村干部的考核可采取任務導向，即駐村干部的工作職責僅限于精準扶貧、鄉(xiāng)村振興等具體任務和明確目標展開，這些任務目標雖然構成村級中心工作，但不是村級工作的全部。在這些任務目標之外很多屬于群眾工作或是村民自治的部分，不納入對駐村干部的量化考核。通過相對獨立的考核辦法設置，將駐村干部與村干部作出一定區(qū)分，避免駐村干部擠壓基層群眾自治空間?？傊驹诨鶎又卫淼娜罕娦院椭黧w性角度來說，駐村干部制度可發(fā)揮某些“工具性”功能，但是不能改變鄉(xiāng)村治理體制本身。

（作者為武漢大學社會學院教授、博導）

責編/韓拓 美編/王夢雅