消除貧困與饑餓的挑戰(zhàn)及前景

陳勝良　劉清泉

摘要：自聯(lián)合國2000年通過千年發(fā)展目標(biāo)和2015年通過可持續(xù)開發(fā)目標(biāo)以來，在國際社會(huì)的共同努力下，消除貧困與饑餓方面已經(jīng)取得了穩(wěn)步的進(jìn)展。但在全球新冠疫情對經(jīng)濟(jì)的影響下，2030年全球消除饑餓的目標(biāo)或難實(shí)現(xiàn)。由于發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展條件的差異性，越南、老撾、柬埔寨、緬甸和泰國等瀾湄五國減貧進(jìn)度整體慢于世界平均水平，營養(yǎng)不良人口數(shù)量增加，糧食安全受到?jīng)_擊，可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后。文章圍繞消除貧困與饑餓的目標(biāo)，以瀾湄五國為重點(diǎn)，分析從2000年通過千年發(fā)展目標(biāo)以來，到2015年通過可持續(xù)開發(fā)目標(biāo)，以及面向2030年目標(biāo)，在消除貧困和饑餓方面取得的進(jìn)展及面臨的挑戰(zhàn)，并提出相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：“千年發(fā)展目標(biāo)”； 可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)； 消除貧困； 瀾湄五國

［中圖分類號(hào)］ F113.9? ? ? ? ? ? ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A? ? ? ? ? ? ?［文章編號(hào)］1003－2479（2023）01-049-10

Challenges and Prospects ofEradicating Poverty and Hunger： A Study in the Case of the Five

Lancang-Mekong Countries of Vietnam， Laos， Cambodia，Myanmar and Thailand

Chen Shengliang，Liu Qingquan

Abstract： Since the United Nations adopted the Millennium Development Goals （MDGs） in 2000 and the Sustainable Development Goals （SDGs） in 2015， steady progress has been made in eradicating poverty and hunger with the joint efforts of the international community. However， under the impact of the COVID-19 pandemic and the worldwide great depression， the world has deviated from the track of eradicating poverty by 2030， and it might be difficult to fulfill the goal of eradicating hunger in the world by 2030. Due to differences in the foundation and development conditions， the overall progress of poverty reduction in the five Lancang-Mekong countries， i.e.， Vietnam， Laos， Cambodia， Myanmar and Thailand， is generally slower than the world average.The number of malnourished people has increased， food security has been affected， and sustainable agricultural development has lagged behind. Focusing on Goals 1 and 2， this paper analyzes the progress and challenges in eradicating poverty and hunger from the adoption of the MDGs in 2000 to the SDGs in 2015， with a focus on the Five Lancang-Mekong countries， and proposes relevant countermeasures.

Keywords： MDGs; SDGs; poverty reduction; five Lancang-Mekong Countries

一、研究問題提出

聯(lián)合國2000年通過的千年發(fā)展目標(biāo)（Millennium Development Goals，以下簡稱MDGs）和2015年通過的可持續(xù)開發(fā)目標(biāo)（Sustainable Development Goals，以下簡稱SDGs）中的第一個(gè)目標(biāo)都與貧困相關(guān)。可見，貧困仍是迄今為止全球亟待解決的重大問題。新冠疫情暴發(fā)之前的30年，在國際社會(huì)的共同努力下，全球減貧事業(yè)已經(jīng)取得穩(wěn)步進(jìn)展，到2018年，全球貧困率下降到8.6%，每日生活費(fèi)在1.9美元以下的人數(shù)減少到6.56億。遺憾的是，受新冠疫情的影響，全球極端貧困率從2019年的8.3%上升至2020年的9.2%，這意味著全球?qū)⒂?300萬人重新陷入極端貧困。加之烏克蘭危機(jī)的影響，預(yù)計(jì)2022年生活在極端貧困中的人數(shù)將會(huì)比疫情前多 7500 萬至 9500萬1。毫無疑問，目前全球已經(jīng)脫離了之前預(yù)測的到2030年消除貧困的軌道。

與此同時(shí)，包括越南、老撾、柬埔寨、緬甸和泰國在內(nèi)的瀾湄五國等發(fā)展中國家在消除貧困和饑餓方面，通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、制定減貧戰(zhàn)略等措施，推動(dòng)貧困人口比例顯著下降。例如，柬埔寨以全國人口數(shù)量為基準(zhǔn)的貧困人口總數(shù)比率從2007年的47.8%下降到2014年的13.5%2；緬甸貧困人口數(shù)量從2005年占該國人口的近三分之一，穩(wěn)步下降到2009年的略高于四分之一，并在2015年降至20%以下3。然而，由于這些國家在發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展條件上的差異性，要實(shí)現(xiàn)全面消除貧困與饑餓的目標(biāo)則面臨巨大的挑戰(zhàn)，尤其是城鄉(xiāng)差距仍然明顯，農(nóng)村貧困率遠(yuǎn)高于城市貧困率，如緬甸2015年農(nóng)村貧困率高達(dá)23%，而城市的貧困率為9%。更重要的是貧困雖然穩(wěn)步減少，但是對經(jīng)濟(jì)沖擊的抵御能力有待提高，如2020年底，由于新冠疫情影響，緬甸83％的家庭平均收入減少了近一半，生活在貧困線以下的人數(shù)可能增加6%～11％4。

MDGs的目標(biāo)1為“消除極端貧困和饑餓”，要求“在2015年底前，使世界上每日收入低于1美元5的人口比例和挨餓人口比例比1990年的水平（19億人）降低一半”。由于中國在扶貧和發(fā)展領(lǐng)域作出了突出貢獻(xiàn)，在此期間，這一數(shù)字在2010年就降至不到一半，提前5年實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)。盡管如此，世界上仍然有數(shù)億貧困人口，而且世界各地的收入差距不斷擴(kuò)大。樂施會(huì)62014年1月在瑞士達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇召開前發(fā)布的報(bào)告顯示，全球最富有的85位富豪所擁有的財(cái)富相當(dāng)于最貧窮的35億人口財(cái)富總額，也就是與全球近半數(shù)人口的總財(cái)富相當(dāng)，全球貧富差距日趨嚴(yán)重7。正因?yàn)椴粩鄶U(kuò)大的貧困差距，2015年通過的SDGs與原來的MDGs在貧困問題的處理上存在較大的變化。一是將原來MDGs中關(guān)于貧困和饑餓問題目標(biāo)一分為三，即在MDGs中表述為：目標(biāo)1“在全世界消除一切形式的貧困”；目標(biāo)2“消除饑餓，實(shí)現(xiàn)糧食安全，改善營養(yǎng)狀況和促進(jìn)可持續(xù)農(nóng)業(yè)”；目標(biāo)8“促進(jìn)充分的生產(chǎn)性就業(yè)和人人獲得體面工作”。二是為了解決在MDGs中未涵蓋但與貧困嚴(yán)重相關(guān)的差距問題，在SDGs中還增設(shè)了一個(gè)新的目標(biāo)，即目標(biāo)10“減少國家內(nèi)部和國家之間的不平等”。三是基于聯(lián)合國大會(huì)通過的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中強(qiáng)調(diào)的“不讓任何人掉隊(duì)”的思想，在MDGs要求貧困和挨餓人口比例“比1990年的水平減半”的基礎(chǔ)上，SDGs宣稱“在全世界消除一切形式的貧困”，也就是說，MDGs主要以發(fā)展中國家的絕對貧困為對象，但SDGs則以“所有形態(tài)”為表現(xiàn)形式，將發(fā)達(dá)國家的相對貧困也納入其中。

本文圍繞目標(biāo)1和目標(biāo)2，以瀾湄五國為重點(diǎn)，分析從2000年通過MDGs以來，到2015年通過SDGs，其在消除貧困和饑餓方面取得的進(jìn)展及面臨的挑戰(zhàn)，并面向2030年目標(biāo)提出相關(guān)對策建議。

二、MDGs的實(shí)現(xiàn)狀況及SDGs的進(jìn)度分析

（一）消除貧困

在全球范圍內(nèi)，極端貧困的人口比例從1990年的36%下降到2015年的10%1，之后消除貧困的步伐開始減緩，尤其是受疫情影響可能延緩甚至逆轉(zhuǎn)幾十年來消除貧困的進(jìn)展。2020年，全球仍有超過7億人（占世界人口的9.5%）生活在極端貧困中。照此趨勢，2030年全球貧困率仍將達(dá)到7%左右，約6億人將無法實(shí)現(xiàn)消除貧困的目標(biāo)2。

如圖1所示，就總體規(guī)模和幅度來看，由于中國在減貧領(lǐng)域取得令人矚目的成效，東亞及太平洋地區(qū)在消除貧困方面的進(jìn)展較快，每天生活費(fèi)不足1.9美元（2011年購買力平價(jià)）的貧困人口比例從1990年的60.9%下降到2015年的2.1%，再到2019年的0.9%。但與此同時(shí)，撒哈拉以南非洲地區(qū)進(jìn)展緩慢，1990年為55.1%，2015年為41.3%，2019年仍然有38.3%。

瀾湄五國中，泰國是貧困程度最低的國家，貧困率在1990年為9.2%，到2008年以后就幾乎沒有貧困人口。越南是減貧最快的國家，貧困率從1992年的52.3%下降至2014年的2.6%、2018年的1.8%。老撾的貧困率從1992年的31.1%下降至2012年的14.5%、2018年的10%，雖然進(jìn)行了不懈的努力，但是老撾的貧困程度仍高于世界平均水平。柬埔寨沒有相應(yīng)的數(shù)據(jù)，但據(jù)世界銀行官網(wǎng)的資料1，2009—2020年，柬埔寨貧困率平均每年下降1.6個(gè)百分點(diǎn)，按柬埔寨最新使用的每人每天2.7美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，目前該國的貧困率大約在18%。此外，世界銀行公開數(shù)據(jù)顯示緬甸貧困率2015年為4.8%、2017年為1.4%，但數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性值得考究。另據(jù)世界銀行資料，按照緬甸和世界銀行在2015年的聯(lián)合調(diào)查得出的新貧困標(biāo)準(zhǔn)，即在一個(gè)家庭中，其成人每日人均消費(fèi)為1303緬元（按2015年匯率為1.2美元左右）或以下，或人均消費(fèi)為1241緬元以下的為貧困人口2。緬甸貧困人口比例從2005年的48.2%減至2017年的24.8%3。也就是說，瀾湄五國中，老撾、柬埔寨和緬甸的減貧進(jìn)度均慢于世界平均水平，尤其是柬埔寨和緬甸仍屬于貧困程度較嚴(yán)重的國家。

此外，貧困程度地區(qū)和內(nèi)部差異較大仍是瀾湄五國消除貧困的主要障礙。例如，2019—2020年，柬埔寨金邊的貧困率為4.2%，其他城市地區(qū)的貧困率最低為12.6%，而農(nóng)村地區(qū)的貧困率最高達(dá)22.8%4。緬甸2015年的貧困人口比例為32.1%，然而農(nóng)村地區(qū)的貧困程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市地區(qū)。據(jù)估計(jì)，緬甸38.8%的農(nóng)村地區(qū)人口處于貧困狀態(tài)，相比之下，緬甸城市地區(qū)的貧困人口比例則為14.5%5。2013—2019年，老撾農(nóng)村地區(qū)的貧困率下降速度快于城鎮(zhèn)地區(qū)，但少數(shù)民族群體的貧困率仍然較高，尤其是受教育程度偏低的家庭的貧困率下降速度較慢。2019年，在老撾沒有受過正規(guī)教育的戶主的家庭的貧困率為34.6%，比已完成中等教育者為戶主的家庭高出10倍6。

（二）饑餓與營養(yǎng)

聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織把饑餓定義為：“一種由于膳食能量獲取不足而引起的不舒服或痛苦的身體感覺”7。從可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)來看，饑餓更是一種由于長期無法攝取適當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的食物，導(dǎo)致缺乏營養(yǎng)而難以生活和生存的狀況。

據(jù)《2022年世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》報(bào)告8，2021年全球有8.28億人受饑餓的影響，比2020年多出1000萬人，自新冠疫情暴發(fā)以來累計(jì)增加了1.5億人。報(bào)告還指出，即使全球經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)復(fù)蘇，預(yù)計(jì)到2030年也仍將有近6.7億人面臨饑餓。也就是說，照此趨勢，2030年全球消除饑餓的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)或難實(shí)現(xiàn)。2021年全球饑餓人口比例最高的是非洲（20.2%），其次是亞洲（9.1%）和拉丁美洲（8.6%）。但由于人口基數(shù)大，世界上大多數(shù)營養(yǎng)不良的人生活在亞洲（4.25億人）。

如圖2所示，2001年，緬甸、老撾、柬埔寨、越南和泰國營養(yǎng)不良人口比例分別為37.6%、31.2%、23.6%、19.7%和17.3%，分別高出當(dāng)時(shí)世界平均水平的24.5%、18.1%、10.5%、6.6%和4.2%，瀾湄五國合計(jì)營養(yǎng)不良人口為4920萬，占世界總數(shù)的6%。到2015年，緬甸、老撾、柬埔寨、越南和泰國營養(yǎng)不良人口比例下降分別為4.2%、6.7%、8.9%、8.1%和7.3%，除柬埔寨和越南仍略高于全球8%的平均水平以外，緬甸、老撾和泰國營養(yǎng)不良人口比例已經(jīng)分別比全球平均水平低出3.8%、1.3%和0.7%。瀾湄五國合計(jì)營養(yǎng)不良人口下降為1660萬，占世界總數(shù)的2.8%。到2020年，緬甸、老撾、柬埔寨、越南和泰國營養(yǎng)不良人口比例分別為3.1%、5.1%、6.3%、5.7%和8.8%。除了泰國高于2015年的比例，其他四國繼續(xù)下降，但瀾湄五國均低于全球9.3%的平均水平。五國營養(yǎng)不良人口為1490萬，占世界總數(shù)的2.1%。從趨勢來看，瀾湄五國饑餓和營養(yǎng)不良人口比例下降的速度總體高于全球平均水平，但受疫情影響，以柬埔寨和越南為主，2020年瀾湄五國營養(yǎng)不良人口比2018年增加了10萬人左右。

長期的營養(yǎng)不良還引發(fā)了兒童發(fā)育遲緩問題。自2000年以來，兒童發(fā)育遲緩患病率很高（≥30%）的國家數(shù)量從67個(gè)減少到33個(gè)，減少了一半1?！?022年世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》2顯示，2020年，在5歲以下兒童中，估計(jì)有22%兒童（1.492億人）受到發(fā)育遲緩的影響。據(jù)能查詢到的聯(lián)合國近年數(shù)據(jù)顯示3，緬甸、柬埔寨、老撾、越南和泰國的5歲以下發(fā)育遲緩的兒童的比例分別為29.4%（2016年）、32.4%（2014年）、33.1%（2017年）、23.8%（2017年）和10.5%（2016年）。除了泰國，其他四國均高于全球平均水平，柬埔寨、老撾、越南屬于患病率較高的國家，瀾湄五國中度或重度發(fā)育不良的兒童合計(jì)達(dá)到440.5萬人，約占全球的3%。此外，值得注意的是，緬甸、柬埔寨和老撾都出現(xiàn)消瘦兒童的比例高于超重兒童的比例現(xiàn)象，但也出現(xiàn)了在同一個(gè)國家同時(shí)存在超重和消瘦的現(xiàn)象，形成了營養(yǎng)不良的“雙重負(fù)擔(dān)”。根據(jù)聯(lián)合國的數(shù)據(jù)1，2017年越南中度或重度消瘦兒童比例和超重兒童比例分別為5.8%和5.9%；2017年泰國中度或重度消瘦兒童比例和超重兒童比例分別為7.7%和9.2%。

兒童營養(yǎng)不良的現(xiàn)象與貧富狀況密切相關(guān)。根據(jù)聯(lián)合國兒童基金會(huì)的估計(jì)，如圖3所示，2020年低收入國家5歲以下兒童發(fā)育遲緩發(fā)生率是高收入國家的10倍多，兒童消瘦主要發(fā)生在低收入和中低收入國家，這兩類國家兒童消瘦的發(fā)生率分別是高收入國家的17.3倍和24.8倍。貧困人口由于收入不足而無法獲得足夠的食物消費(fèi)和良好的膳食質(zhì)量，不能攝入多樣、充足、適度和總體平衡的食物。兒童超重則主要發(fā)生在中高收入和高收入國家，這兩類國家兒童超重的發(fā)生率分別是低收入和中低收入國家的2.4倍和2.1倍。這些國家收入水平高，然而缺乏運(yùn)動(dòng)、遺傳、營養(yǎng)過剩等導(dǎo)致兒童超重率的上升。

此外，貧血也是營養(yǎng)不良最為常見的一種形式，如表1所示，2019年，全球15～49歲非妊娠期婦女患貧血比例和15～49歲孕婦患貧血比例分別為29.6%和29.9%。而瀾湄五國中，緬甸、柬埔寨和老撾15～49歲非妊娠期婦女患貧血比例和15～49歲孕婦患貧血比例均高于全球平均水平，屬于情況嚴(yán)重區(qū)域。

（三）糧食安全

SDGs目標(biāo)2提出要“實(shí)現(xiàn)糧食安全”，強(qiáng)調(diào)糧食保障的重要性，其是消除饑餓的前提。

根據(jù)聯(lián)合國有關(guān)數(shù)據(jù)，2021年，全球中度及重度糧食不安全的人口比例為29.3%，全球約有23億人處于中度或重度糧食不安全狀態(tài)。與2020年相比，2021年，除了亞洲中度糧食不安全狀態(tài)下降了1.9%，重度糧食不安全的狀況在全球其他區(qū)域都有所增加。2021年，全球總?cè)丝诘?1.7%（約9億人）面臨重度糧食不安全，他們往往缺乏食物，甚至一天或幾天都沒有東西吃。在世界各地，婦女比男子更缺乏糧食保障。在新冠疫情影響下，2021年全球糧食不安全方面的性別差距比2019年擴(kuò)大約2.5倍。2021年，全球31.9%的女性處于中度或重度糧食不安全狀態(tài)，而男性的這一比例為27.6%1?！?022年全球糧食危機(jī)報(bào)告》2強(qiáng)調(diào)，在新冠疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊及極端天氣的影響下，2022年全球嚴(yán)重糧食不安全的前景進(jìn)一步惡化，特別是烏克蘭危機(jī)對全球糧食、能源和化肥價(jià)格及供應(yīng)的影響可能進(jìn)一步加劇這一趨勢。在生存是基本人權(quán)的前提下，實(shí)現(xiàn)糧食安全保障不僅是保障人權(quán)的重要內(nèi)容，而且也是國家的責(zé)任。

瀾湄五國中，除了泰國和越南，另外三國不同程度地受到糧食安全的沖擊。例如，柬埔寨經(jīng)常受到洪水和干旱的威脅，其被聯(lián)合國列為第八大最易受自然災(zāi)害影響的國家。自1979年以來，世界糧食計(jì)劃署一直支持柬埔寨家庭在糧食方面的緊急需求和長期安全3，然而如何有效減輕和應(yīng)對環(huán)境沖擊，加強(qiáng)國家改善糧食安全的能力始終是柬埔寨面臨的重要挑戰(zhàn)。緬甸受貧困、新冠疫情和政治危機(jī)多重影響，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)螺旋式下降，數(shù)百萬人面臨生計(jì)困難，糧食不安全狀況正在加劇。目前，緬甸1320多萬人處于中度或重度糧食不安全狀態(tài)4。如何向其國內(nèi)流離失所者和來自受沖突地區(qū)影響的最脆弱人群提供救濟(jì)援助成為緬甸政府當(dāng)務(wù)之急。

根據(jù)2021年聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織的GIEWS評(píng)估5，緬甸屬于過去3年至少有1年或過去10年至少有3年要求外部糧食援助的國家。柬埔寨和老撾雖然未達(dá)到GIEWS標(biāo)準(zhǔn)，但是屬于在2021年糧食安全遭遇沖擊時(shí)請求聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織或世界糧食計(jì)劃署提供外部援助的低收入或中等收入國家。

（四）可持續(xù)農(nóng)業(yè)

SDGs目標(biāo)2中提到的“可持續(xù)農(nóng)業(yè)”通常指與農(nóng)業(yè)環(huán)境問題有關(guān)的有機(jī)農(nóng)業(yè)和自然農(nóng)業(yè)。如表2所示，從世界范圍來看，農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)田、耕地、林地、自然再生森林、配備灌溉的土地面積等在規(guī)模上總體保持穩(wěn)定。而有機(jī)農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)區(qū)面積增長較快，從2000年的21891.7千公頃，增長到2005年的50967.7千公頃，再到2020年的74959.2千公頃。2015年和2020年比2000年分別增長了133%和242%。

瀾湄五國在農(nóng)田和耕地占農(nóng)業(yè)用地的比例方面，都遠(yuǎn)高于世界平均水平。在有機(jī)農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)區(qū)發(fā)展速度方面，除了老撾速度較慢，其他四國均快速增長，然而在有機(jī)農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)區(qū)占農(nóng)業(yè)用地的比例方面，2020年泰國、柬埔寨、越南、老撾和緬甸分別為0.7%、0.6%、0.5%、0.2%和0.1%，均遠(yuǎn)低于1.6%的世界平均水平。

從人均來看，自然再生森林面積方面，老撾最高，達(dá)到2.038公頃。其次是緬甸，為0.517公頃，柬埔寨、泰國和越南分別為0.446公頃、0.234公頃和0.106公頃，后三國均低于0.484的世界平均水平。有機(jī)農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)區(qū)面積方面，老撾沒有相應(yīng)數(shù)據(jù)，柬埔寨、緬甸、泰國和越南分別為0.002公頃、0.0002公頃、0.002公頃和0.001公頃，均遠(yuǎn)低于0.01公頃的世界平均水平。

瀾湄五國地處東南亞地區(qū)，受熱帶雨林氣候和熱帶季風(fēng)氣候的影響，溫暖濕潤、降水豐富。但是，從配備灌溉的土地面積占農(nóng)業(yè)用地的比例來看，越南、泰國、老撾和緬甸分別為37.1%、27.9%、21.7%和17.6%，高于7.3%的世界平均水平，但令人意外的是柬埔寨僅為4.7%。

由此可見，瀾湄五國從事生產(chǎn)性的農(nóng)業(yè)地區(qū)比例總體較高，但從事可持續(xù)農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)地區(qū)比例大幅落后于世界平均水平。

三、消除貧困與饑餓的挑戰(zhàn)與前景

如前所述，在國際社會(huì)的共同努力下，全球減貧事業(yè)取得了穩(wěn)步的進(jìn)展，但新冠疫情嚴(yán)重削弱了這一進(jìn)展。同時(shí)，包括瀾湄五國在內(nèi)的發(fā)展中國家，由于發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展條件上的差異性，要實(shí)現(xiàn)全面消除貧困與饑餓的目標(biāo)將面臨巨大的挑戰(zhàn)。

（一）在全球新冠疫情大流行及經(jīng)濟(jì)大蕭條的背景下，如何促進(jìn)充分的生產(chǎn)性就業(yè)和使人人獲得體面工作

國際勞工組織預(yù)測，受全球新冠疫情及經(jīng)濟(jì)大蕭條的影響，預(yù)計(jì)2022年全球失業(yè)人口為2.07億，高于2019年1.86億1。對此，SDGs中目標(biāo)1的具體目標(biāo)3提到“執(zhí)行適合本國國情的全民社會(huì)保障制度和措施”，但我們知道，全民社會(huì)保障制度的建立需要國家經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政的支持；SDGs目標(biāo)1的具體目標(biāo)4又提到“確保所有男女，特別是窮人和弱勢群體，享有平等獲取經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)利，享有基本服務(wù)，獲得對土地和其他形式財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和控制權(quán)，繼承遺產(chǎn)，獲取自然資源、適當(dāng)?shù)男录夹g(shù)和包括小額信貸在內(nèi)的金融服務(wù)”，而土地所有權(quán)和控制權(quán)的強(qiáng)調(diào)則更多針對以土地和農(nóng)業(yè)為中心的社會(huì)。事實(shí)上，當(dāng)前，除了保障農(nóng)民土地權(quán)利，消除貧困的最優(yōu)先事項(xiàng)應(yīng)該是通過改善未來發(fā)展預(yù)期，重啟包容性和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)充分的生產(chǎn)性就業(yè)和使人人獲得體面工作。然而，在當(dāng)前復(fù)雜的國際局勢、產(chǎn)業(yè)鏈更加本地化、區(qū)域化及疫情反復(fù)的不確定性背景下，短期內(nèi)走出迷霧重建信心是對全球治理的巨大考驗(yàn)。

（二）消除饑餓的關(guān)鍵是對生產(chǎn)資源的“獲取”還是對“平等權(quán)利”的保障

SDGs中目標(biāo)2的具體目標(biāo)3將“確保平等獲得土地、其他生產(chǎn)資源和要素、知識(shí)、金融服務(wù)、市場以及增值和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)”作為實(shí)現(xiàn)“到2030年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力翻倍和小規(guī)模糧食生產(chǎn)者的收入翻倍”目標(biāo)的具體做法，這顯然對城市新增加的居民尤其是生活在貧困地區(qū)的貧困人口考慮不足。在快速城鎮(zhèn)化過程中，與城市的原居民和城市的新進(jìn)者相比，除了“非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)”，他們并沒有獲得土地和其他生產(chǎn)資源的途徑。要實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率翻番”和“收入翻番”的目標(biāo)，這在城市的原居民、城市的新市民之間本身就存在機(jī)會(huì)不平等問題。除此之外，在現(xiàn)代社會(huì)里，消除饑餓本應(yīng)是一項(xiàng)關(guān)乎人類生存基本人權(quán)的保障問題，那么，解決這個(gè)問題的關(guān)鍵應(yīng)該是基于對土地和其他生產(chǎn)資源的“獲取”，還是應(yīng)該建立在對所有人基本糧食安全“平等權(quán)利”的保障呢？這不應(yīng)該成為一個(gè)魚和熊掌的選擇問題。

（三）實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力翻倍”和“小規(guī)模糧食生產(chǎn)者的收入翻番”的目標(biāo)是否與其他目標(biāo)產(chǎn)生沖突

SDGs中目標(biāo)2的具體目標(biāo)3提出要“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力翻倍和小規(guī)模糧食生產(chǎn)者的收入翻番”，這個(gè)目標(biāo)該如何實(shí)現(xiàn)？實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的手段會(huì)不會(huì)與其他目標(biāo)產(chǎn)生矛盾和沖突？目標(biāo)2中提出了一系列的目標(biāo)，如“實(shí)現(xiàn)糧食安全”“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力翻倍”“小規(guī)模糧食生產(chǎn)者的收入翻番”“幫助維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)”“逐步改善土地和土壤質(zhì)量”“確保建立可持續(xù)糧食生產(chǎn)體系”等，每個(gè)目標(biāo)都不是孤立存在的，而是個(gè)系統(tǒng)性的目標(biāo)體系，目標(biāo)之間可能相互作用和影響。同樣，從某種程度上講，目標(biāo)2提出的這一系列目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)只存在一個(gè)最優(yōu)解的狀態(tài)，但要想在當(dāng)前條件下全部同等實(shí)現(xiàn)，這本身就是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。此外，以33個(gè)國家報(bào)告的數(shù)據(jù)為參考，2020 年全球應(yīng)對疫情帶來的經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，因其他災(zāi)害導(dǎo)致的直接損失達(dá)165億美元，其中農(nóng)業(yè)部門的損失占41%，比重要基礎(chǔ)設(shè)施損壞所致的損失比例還高出3%1。可見，農(nóng)業(yè)災(zāi)害對消除貧困和饑餓的重要影響和農(nóng)業(yè)發(fā)展的脆弱性。尤其像瀾湄五國這樣的發(fā)展中國家，他們在有機(jī)農(nóng)業(yè)等可持續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和水平方面并不發(fā)達(dá)，“靠天吃飯”的農(nóng)業(yè)占比較高，要實(shí)現(xiàn)收入翻番還是主要依靠諸如化學(xué)合成農(nóng)藥和肥料的使用，增加水和土地等資源的競爭性利用等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)手段。從這個(gè)角度來看，目標(biāo)2提出的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的增加自然就與SDGs的其他目標(biāo)存在矛盾，因此需要對此保持關(guān)注。

四、發(fā)展趨勢與對策建議

從目前的趨勢來看，在突如其來的新冠疫情引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)大蕭條的背景下，世界難以實(shí)現(xiàn)到2030年消除貧困的預(yù)期，在2030年消除饑餓的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)也難以達(dá)成。越南、老撾、柬埔寨、緬甸和泰國瀾湄五國，由于發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展條件的差異性，減貧進(jìn)度整體慢于世界平均水平。瀾湄五國饑餓和營養(yǎng)不良人口比例下降的速度雖然總體高于全球平均水平，但受疫情影響，已經(jīng)出現(xiàn)營養(yǎng)不良人口數(shù)量增加的現(xiàn)象，尤其生活在極端貧困中，遭受更嚴(yán)重饑餓的人口進(jìn)一步增長；全球重度糧食不安全的前景持續(xù)惡化，瀾湄五國糧食安全受到不同程度的沖擊；瀾湄五國從事生產(chǎn)性的農(nóng)業(yè)區(qū)比例總體較高，盡管可持續(xù)農(nóng)業(yè)向發(fā)展中國家的擴(kuò)散效應(yīng)進(jìn)一步展開，但是該地區(qū)從事可持續(xù)農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)區(qū)比例仍然大幅落后于世界總體水平?；趯Υ嬖趩栴}的分析，本文提出相應(yīng)的對策建議。

（一）加強(qiáng)對農(nóng)民土地等經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)利保護(hù)

在以土地和農(nóng)業(yè)為中心的社會(huì)中，強(qiáng)化對農(nóng)民土地等經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)利保護(hù)是消除貧困的基礎(chǔ)。縱觀世界各國的歷史，只有“耕者有其田”，讓農(nóng)民獲得土地，生產(chǎn)力才能得到解放，經(jīng)濟(jì)才能迅速發(fā)展，消除貧困才能取得顯著成就。反之，沒有自己的土地的農(nóng)民或者被雇傭的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，由于無法輕易從土地所有者或雇主的高額租金或低廉工資的剝削中擺脫出來，通常無法脫離貧困。從這個(gè)角度來講，強(qiáng)化對農(nóng)民土地等經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)利保護(hù)極其重要。但SDGs的“自愿性”就使得相關(guān)國家在切實(shí)增強(qiáng)消除貧困的意愿上存在政治空間。而可持續(xù)地消除貧困的基礎(chǔ)性措施恰恰就需要以國家權(quán)力來保障和實(shí)現(xiàn)國民自然資源和經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)利，保護(hù)諸如村民對耕地、森林和漁業(yè)資源的權(quán)利等。

（二）重構(gòu)有利于“包容性和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長”的環(huán)境和預(yù)期

受新冠疫情和經(jīng)濟(jì)蕭條因素的影響，出現(xiàn)供給沖擊和需求萎縮現(xiàn)象的核心問題在于人們對未來經(jīng)濟(jì)增長的預(yù)期降低，不敢消費(fèi)、不敢投資、沒有信心。這需要世界各國繼續(xù)擴(kuò)大開放、共享市場，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化不斷向前，共同努力創(chuàng)造一個(gè)有利于“包容性和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長”的國際環(huán)境和發(fā)展預(yù)期。同時(shí)，通過穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開放，深化市場化改革，強(qiáng)化法治經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮企業(yè)在推動(dòng)發(fā)展、促進(jìn)創(chuàng)新、增加就業(yè)、改善民生等方面不可替代的作用。只有這樣，才能讓世界經(jīng)濟(jì)重新回到健康發(fā)展的軌道，從而增加生產(chǎn)性的就業(yè)機(jī)會(huì)，提高就業(yè)收入。

（三）建立更加完善的社會(huì)福利制度

收入分配的平等狀況將隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的變化而變化，尤其在經(jīng)濟(jì)未充分發(fā)展的階段，收入分配將隨同經(jīng)濟(jì)發(fā)展而趨于不平等，這是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)炱澞奶岢龅摹暗筓字形曲線假說”。在全球化的背景下，企業(yè)資金驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長對于創(chuàng)造就業(yè)、增加社會(huì)整體福利是必要的，同時(shí)也可能帶來一些如環(huán)境破壞、收入差距等新的問題。因此，這需要各國政府著眼于市場自身難以實(shí)現(xiàn)的公正分配、社會(huì)開發(fā)等領(lǐng)域，建立完善的社會(huì)福利制度。尤其是完善糧食安全管理制度、保障貧困人口的租賃權(quán)和居住權(quán)、實(shí)施最低工資和適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)保障、實(shí)施女性的生殖健康和權(quán)利保障、實(shí)施適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金和生活保障等，不斷滿足國民多層次多樣化的需求，建立更加完善的覆蓋全民的多層次社會(huì)保障體系，這些都是消除貧困和饑餓的根本對策。

（四）大力發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和提高小規(guī)模生產(chǎn)者增收水平

為了避免實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力翻倍”和“小規(guī)模糧食生產(chǎn)者的收入翻番”目標(biāo)過程中對其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響，也為了進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰退和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力，需要采取有效的對策。其中，最重要的就是要強(qiáng)調(diào)“通過可持續(xù)農(nóng)業(yè)來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和小規(guī)模生產(chǎn)者的收入”。例如，促進(jìn)農(nóng)業(yè)多樣化的發(fā)展，減少化肥農(nóng)藥等化學(xué)品使用量的投入；通過循環(huán)水、滴灌技術(shù)等加快節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高水資源的使用效率；推進(jìn)養(yǎng)殖糞污綜合利用，充分發(fā)揮生物燃料和農(nóng)業(yè)廢物等在實(shí)現(xiàn)能源目標(biāo)方面的重要作用；推動(dòng)農(nóng)業(yè)向低碳化甚至零碳化轉(zhuǎn)型等。只有通過可持續(xù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，才能在提高糧食供給與保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)之間保持謹(jǐn)慎的平衡。

（責(zé)任編輯：劉? ?嫻）

※作者單位：陳勝良，廣西壯族自治區(qū)黨委政策研究室（財(cái)經(jīng)委辦公室）；劉清泉（通信作者），廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院

①本文將越南、老撾、柬埔寨、緬甸、泰國簡稱為瀾湄五國。

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5最初于1990年設(shè)定的生活費(fèi)“1天1美元”的極端貧困線標(biāo)準(zhǔn)，反映了當(dāng)時(shí)“低收入國家的普遍情況”。2008年，根據(jù)世界上15個(gè)最貧窮國家的最新平均貧困線，世界銀行以一種反映出不同國家間相同商品及服務(wù)差價(jià)的匯率換算方式將極端貧困線更新為“1天1.25美元”。

6樂施會(huì)是反對不平等的國際非政府組織。

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4世界糧食計(jì)劃署.緬甸緊急狀態(tài)［EB/OL］.（20221-08-06）［2022-08-10］.https：//www.wfp.org/emergencies/myanmar-emergency.

5GIEWS，是Global Information and Early Warning System on Food and Agriculture的縮寫，譯為全球糧食和農(nóng)業(yè)信息和預(yù)警系統(tǒng)。

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