也談非洲債務(wù)問題的淵源與解決路徑

唐曉陽

2022年10月10日～16日，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行在華盛頓舉行年會(huì)。

自2020年以來，非洲國(guó)家的債務(wù)問題屢屢成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。2020年11月，贊比亞出現(xiàn)主權(quán)債務(wù)違約。2022年12月，加納宣布暫停償還大部分外債，成為又一陷入主權(quán)債務(wù)違約風(fēng)波的非洲國(guó)家。一些西方政客和媒體頻頻拿債務(wù)問題指責(zé)中非合作。美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)耶倫、常駐聯(lián)合國(guó)代表托馬斯-格林菲爾德等高官訪問非洲時(shí)，指責(zé)中國(guó)“造成非洲國(guó)家債務(wù)危機(jī)”，“阻礙相關(guān)國(guó)家債務(wù)重組進(jìn)程”。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行的負(fù)責(zé)人也公開向中國(guó)施壓，要求中國(guó)服從這些機(jī)構(gòu)提出的減債方案。

誰是非洲債務(wù)的最大債權(quán)方

仔細(xì)審視非洲債務(wù)的數(shù)據(jù)，可以看到西方輿論的關(guān)注點(diǎn)有異常之處。對(duì)比瑞士信貸、硅谷銀行等歐美金融業(yè)“暴雷”事件，違約的非洲國(guó)家債務(wù)總額并不大。截至2022年底，硅谷銀行總資產(chǎn)約為2090億美元，其中有超過1000億美元的債券投資。瑞信價(jià)值約172億美元的AT1債券（又稱“可可債”，是在金融危機(jī)后所引進(jìn)的債券商品）在2023年3月全面減記，瑞信的總債務(wù)余額超過1500億美元。而2020年贊比亞的公共外債為170億美元，僅相當(dāng)于歐美一家中型銀行債務(wù)額的十分之一。2022年三季度末加納的外債總額僅為284億美元。在加納的外債當(dāng)中，涉華官方雙邊貸款僅占不到6%。在贊比亞債務(wù)結(jié)構(gòu)中，中國(guó)貸款僅占三分之一。2020年，世界銀行等國(guó)際多邊金融機(jī)構(gòu)的貸款占撒哈拉以南非洲國(guó)家全部主權(quán)擔(dān)保債務(wù)的31.8%，商業(yè)債務(wù)如債券和商業(yè)銀行貸款等占這些國(guó)家主權(quán)擔(dān)保債務(wù)的43%。在非洲債務(wù)中，所有雙邊貸款也僅占25.3%，而中國(guó)僅是雙邊債權(quán)人中的一員。世界銀行2022年出具的數(shù)據(jù)顯示，在49個(gè)有數(shù)據(jù)可查非洲國(guó)家的共計(jì)6960億美元外債中，多邊金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)債權(quán)人所持債務(wù)占比近四分之三，是非洲債務(wù)大頭。

非洲債務(wù)問題的淵源何在

非洲債務(wù)問題由來已久。20世紀(jì)中期，非洲先后有30多個(gè)國(guó)家取得獨(dú)立。它們先是大量舉債，欲利用外資發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)現(xiàn)本國(guó)工業(yè)化。但當(dāng)20世紀(jì)70至80年代全球經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致國(guó)際市場(chǎng)原料價(jià)格下跌時(shí)，高度依賴原料出口的非洲國(guó)家收入銳減，財(cái)務(wù)狀況急劇惡化，陷入債務(wù)危機(jī)。當(dāng)時(shí)，非洲國(guó)家的主要債權(quán)人是國(guó)際多邊金融機(jī)構(gòu)和以西方國(guó)家為主的雙邊債權(quán)人。為幫助非洲國(guó)家擺脫負(fù)擔(dān)，IMF和世行于1996年9月共同發(fā)起“重債窮國(guó)倡議”（HIPC），2005年又發(fā)起“多邊債務(wù)減免倡議”（MDRI）。共有39個(gè)重債窮國(guó)參加了HIPC和MDRI。在分階段滿足IMF要求債務(wù)國(guó)采取的經(jīng)濟(jì)改革措施后，這些重債窮國(guó)能得到高達(dá)67%的債務(wù)減免。雖然這一波債務(wù)危機(jī)因此得到基本緩解，但此后遭受沉重?fù)p失的西方債權(quán)國(guó)大幅減少了對(duì)非洲國(guó)家的貸款。

21世紀(jì)初全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)，大宗商品價(jià)格上漲。眾多非洲國(guó)家依靠原料出口獲取財(cái)政和外匯收入，財(cái)務(wù)狀況顯著改善，國(guó)際信用評(píng)級(jí)也獲得提升。雖然來自西方國(guó)家的優(yōu)惠貸款顯著減少，但憑借經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)不俗和評(píng)級(jí)提高，一些非洲國(guó)家可以在國(guó)際資本市場(chǎng)上通過發(fā)行商業(yè)債券進(jìn)行融資。20世紀(jì)末，非洲國(guó)家中僅有南非于1995年發(fā)行國(guó)際債券。2006年后，塞舌爾、埃及、加納、贊比亞等非洲國(guó)家開始進(jìn)入國(guó)際債券市場(chǎng)。截至2021年，超過20個(gè)非洲國(guó)家持有一種或多種未償還的國(guó)際債券，這種金融工具成為非洲國(guó)家普遍的借債選擇。

西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)在2008年次貸危機(jī)和2010年歐洲債務(wù)危機(jī)后表現(xiàn)低迷，國(guó)際資本為了追求高利潤(rùn)而將目光投向發(fā)展中國(guó)家。知名投資銀行如花旗集團(tuán)、摩根大通、瑞士信貸等主導(dǎo)了非洲國(guó)家主權(quán)債券的承銷，貝萊德集團(tuán)、安聯(lián)集團(tuán)等機(jī)構(gòu)投資者則大量購(gòu)買非洲國(guó)家的債券。因?yàn)榉侵迖?guó)家償債風(fēng)險(xiǎn)較大，所以這些機(jī)構(gòu)發(fā)行債券時(shí)必須相應(yīng)提高息票率。例如，發(fā)達(dá)國(guó)家的大多數(shù)歐洲債券息票率低于2%。而非洲國(guó)家在2013～2019年發(fā)行的十年期歐洲債券息票率處在4%～10%的區(qū)間。這給金融機(jī)構(gòu)提供了獲取高額收益的機(jī)會(huì)，同時(shí)也為新的債務(wù)危機(jī)埋下隱患。利息償還成為非洲國(guó)家財(cái)政預(yù)算中最高的支出部分，償債平均消耗非洲國(guó)家超過20%的政府收入，而且仍是非洲國(guó)家增長(zhǎng)最快的支出。

2016年后，全球大宗商品價(jià)格下滑，加上新冠疫情等因素沖擊，相當(dāng)一部分非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)陷入衰退，政府收入減少，流動(dòng)性不足，從而無法償還到期債務(wù)。一些國(guó)家只能在國(guó)際市場(chǎng)上借新債還舊債，以解燃眉之急?？蛇@幾年又逢美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)（美聯(lián)儲(chǔ)）加息、美元出現(xiàn)較大幅度升值，國(guó)際資本大規(guī)?；亓髅绹?guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，導(dǎo)致非洲國(guó)家貨幣貶值，而其所借新債的利息高企，債務(wù)壓力迅速增大，從而導(dǎo)致違約事件發(fā)生。

債務(wù)問題成為地緣政治砝碼

西方國(guó)家政府和一些國(guó)際組織將非洲國(guó)家債務(wù)負(fù)擔(dān)與中國(guó)掛鉤，背后有明顯的地緣政治意圖。

21世紀(jì)以來，當(dāng)西方官方機(jī)構(gòu)出于歷史教訓(xùn)或囿于自身經(jīng)濟(jì)困難而減少雙邊貸款時(shí)，中國(guó)給非洲國(guó)家提供了大量利息低、還款期長(zhǎng)的雙邊貸款，成為非洲國(guó)家除資本市場(chǎng)融資和多邊金融機(jī)構(gòu)貸款以外的最大資金來源。同時(shí)，借助信貸合作，中國(guó)與非洲開展眾多基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目合作，顯著增強(qiáng)了南南合作的影響力。隨著中非政治經(jīng)貿(mào)關(guān)系的快速發(fā)展，西方國(guó)家政客和媒體不斷炒作中國(guó)在非洲搞所謂“新殖民主義”、非洲正陷入中國(guó)“債務(wù)陷阱”等論調(diào)。尤其在中美戰(zhàn)略博弈加劇的背景下，西方政府和主流媒體更是抓住非洲財(cái)政困難的時(shí)機(jī)，大肆渲染中非融資合作遇到的挑戰(zhàn)，以達(dá)到削弱中非關(guān)系的目的。

中國(guó)對(duì)非洲的貸款方式與解決債務(wù)的手段有其獨(dú)特之處，與西方國(guó)家的習(xí)慣做法形成鮮明反差。中國(guó)進(jìn)出口銀行、國(guó)家開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)針對(duì)非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀，結(jié)合中國(guó)自身發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，形成“資源換項(xiàng)目”融資、產(chǎn)城結(jié)合開發(fā)融資等多種金融合作模式。這些開發(fā)性金融手段既不同于完全市場(chǎng)化的商業(yè)借貸和債券，也不同于傳統(tǒng)的官方援助，而是強(qiáng)調(diào)“互惠共贏”和可持續(xù)發(fā)展。

中國(guó)金融機(jī)構(gòu)在非洲債務(wù)壓力增大之后的應(yīng)對(duì)與西方有巨大區(qū)別。西方的商業(yè)機(jī)構(gòu)和債券持有人很少主動(dòng)考慮債務(wù)國(guó)的財(cái)務(wù)需求。新冠疫情暴發(fā)后，當(dāng)世界銀行和IMF呼吁商業(yè)債權(quán)人允許債務(wù)國(guó)暫停償債時(shí)，幾乎沒有任何商業(yè)債權(quán)人響應(yīng)。而西方官方債權(quán)人組成的“巴黎俱樂部”在處理發(fā)展中國(guó)家債務(wù)時(shí)有自己的標(biāo)準(zhǔn)和要求，往往在債務(wù)國(guó)滿足政策改革條件后才實(shí)施“一攬子減債”（haircut）。中國(guó)金融機(jī)構(gòu)在全球新冠疫情期間參加了二十國(guó)集團(tuán)（G20）國(guó)家政府發(fā)起的“暫停償債倡議”（DSSI），對(duì)確有困難的債務(wù)國(guó)率先緩債，以紓解其財(cái)政壓力；但又不加入“巴黎俱樂部”、不采用西方附加條件式的減債，而通常采用暫緩還本付息，或通過談判展期等手段應(yīng)對(duì)債務(wù)問題。盡管中國(guó)的借貸方式取得良好的實(shí)踐效果，中方也積極參與多邊機(jī)構(gòu)發(fā)起的減債緩債倡議，但仍受到一些西方國(guó)家的質(zhì)疑和指責(zé)。

非洲債務(wù)問題的解決路徑在哪里

債務(wù)問題及其處理正逐漸演變?yōu)橐晕鞣揭?guī)則為主導(dǎo)的現(xiàn)有國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)體系與以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家尋求構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系和全球治理變革之間的矛盾。西方發(fā)達(dá)國(guó)家要求中國(guó)等新興債權(quán)人按照其制定的規(guī)則和模型進(jìn)行減債緩債。這些做法都反映了非洲當(dāng)前的債務(wù)問題不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問題，而具有強(qiáng)烈的地緣政治色彩。

2023年3月26日，美國(guó)副總統(tǒng)哈里斯抵達(dá)加納，開啟任內(nèi)首次非洲之行。

在應(yīng)對(duì)非洲債務(wù)問題時(shí)，中國(guó)既要考慮經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)情況，也需注意地緣政治因素。從財(cái)務(wù)角度看，債權(quán)人應(yīng)關(guān)注債務(wù)國(guó)經(jīng)濟(jì)本身需要，避免其出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。在債務(wù)國(guó)財(cái)政極度緊張，政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)和人民基本生活受到影響時(shí)，國(guó)際各方都應(yīng)提供緊急救援，同時(shí)允許暫停償付債務(wù)。除此之外，非洲國(guó)家并不需要進(jìn)行大規(guī)模減債。一些非洲國(guó)家通常經(jīng)濟(jì)波動(dòng)較大，雖然在全球經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)易違約，但隨著壓力緩解，大宗商品價(jià)格回升，其經(jīng)濟(jì)也將快速?gòu)?fù)蘇、重回正軌。西方國(guó)家出于地緣政治目的，小題大做，要求中方按照西方規(guī)則大幅度減免非洲國(guó)家債務(wù)，其實(shí)對(duì)債務(wù)國(guó)而言未必有太大緊迫性，而在這種情況下中國(guó)則會(huì)遭受較大損失。

從政治角度看，中國(guó)應(yīng)利用非洲國(guó)家債務(wù)壓力的契機(jī)，提出與西方不同的債務(wù)解決方案，推動(dòng)國(guó)際發(fā)展融資體系的變革。例如，在IMF和世界銀行拒絕向非洲國(guó)家提供金融救援時(shí)，中方可以通過貨幣互換形式向其提供外匯，順勢(shì)推進(jìn)人民幣國(guó)際化。鑒于目前非洲以及其他發(fā)展中國(guó)家的整體債務(wù)局勢(shì)尚未失控，應(yīng)避免激進(jìn)，多進(jìn)行基于個(gè)例的漸進(jìn)式試驗(yàn)，探索合理可行的債務(wù)解決路徑。最根本的一點(diǎn)是，中國(guó)要充分利用自身發(fā)展過程中成功的融資經(jīng)驗(yàn)，以提高資金使用效率和促進(jìn)生產(chǎn)力持續(xù)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)，幫助非洲國(guó)家打破長(zhǎng)期以來借新還舊、越借越窮、依賴減債的惡性循環(huán)。