歐洲安全秩序：歷史、困境與選擇

孔田平

2022年12月1日，歐洲安全與合作組織部長級理事會會議在波蘭羅茲開幕，來自歐安組織50多個成員國的200多名代表參會。由于波蘭拒絕俄羅斯外長拉夫羅夫參會，代表俄方與會的是常駐歐安組織代表盧卡舍維奇。

2022年2月24日開始升級的烏克蘭危機已經(jīng)延宕一年有余，這是第二次世界大戰(zhàn)結束后歐洲大陸經(jīng)歷的最慘烈戰(zhàn)事，其規(guī)模、強度和烈度遠超冷戰(zhàn)結束后原蘇聯(lián)東歐地區(qū)聯(lián)邦國家解體所引發(fā)的各種局部沖突。這場危機宣告了冷戰(zhàn)后歐洲安全秩序的分崩離析，其結局將在很大程度重塑歐洲安全結構。

冷戰(zhàn)時期的歐洲安全秩序曾是什么樣子

歐洲是兩次世界大戰(zhàn)的策源地。第一次世界大戰(zhàn)結束前夕，參戰(zhàn)方美國的威爾遜總統(tǒng)提出“14點和平計劃”，對于塑造戰(zhàn)后歐洲秩序發(fā)揮了重要作用。戰(zhàn)爭結束后，美軍撤離歐洲。美國作為反法西斯盟國參加了第二次世界大戰(zhàn)，與歐洲國家一道擊敗了法西斯德國。二戰(zhàn)結束，美英與蘇聯(lián)的盟友之誼也走向盡頭，歐洲日益分裂。1946年3月5日，剛卸任英國首相職務不久的丘吉爾在美國富爾頓發(fā)表著名的“鐵幕演說”，宣稱“從波羅的海的什切青到亞得里亞海的的里雅斯特，鐵幕已經(jīng)降臨在歐洲大陸”。丘吉爾呼吁英美結成抗衡蘇聯(lián)的聯(lián)盟。從“杜魯門主義”到“馬歇爾計劃”，美國對蘇遏制政策成形。

1949年4月4日，美國、英國、比利時、加拿大、丹麥、法國、冰島、意大利、盧森堡、荷蘭、挪威、葡萄牙等國外長在華盛頓簽署《北大西洋公約》，成立北約軍事同盟，美國首次將自身安全與歐洲大陸國家的安全綁定在一起，成為歐洲安全不可或缺的“利益攸關方”。1949年西德和東德相繼成立，德國分裂。1955年5月5日西德加入北約，當時的挪威外交大臣哈爾瓦德·蘭格稱此為“歐洲大陸決定性的歷史轉折點”。蘇聯(lián)擔心西德重新武裝起來，于5月14日與七個東歐國家成立華沙條約組織。于是，歐洲形成了美國主導的北約和蘇聯(lián)主導的華約兩大軍事集團對壘的安全格局。1961年柏林墻的筑起成為歐洲分裂的里程碑事件。

美蘇對抗是在意識形態(tài)、社會制度、技術、經(jīng)濟、軍事等領域的全面對抗，兩個核超級大國對抗的加劇更使世界面臨核戰(zhàn)爭的風險。歐洲處在兩極對抗漩渦的中心，戰(zhàn)爭陰影籠罩在歐洲大陸上空。彈道導彈技術的發(fā)展將美蘇對抗推進到新的水平。核時代“相互確保的毀滅”所導致的恐怖平衡迫使美蘇進行有限合作。1962年古巴導彈危機后，對核戰(zhàn)爭的擔憂驅使美蘇兩國領導人簽署首批核軍備控制條約。為減少核戰(zhàn)爭風險，白宮與克里姆林宮開通了直線電話。得益于美國總統(tǒng)尼克松與蘇聯(lián)最高領導人勃列日涅夫的“融洽關系”，20世紀60年代末的美蘇冷戰(zhàn)進入緩和期。美蘇兩國領導人經(jīng)常舉行峰會，簽署了許多國際條約，比如《部分禁止核試驗條約》（1963年）、《核不擴散條約》（1968年）和《反彈道導彈條約》（1972年）。

在美蘇關系緩和的背景下，勃蘭特于1969年出任聯(lián)邦德國總理，將“通過和解去改變”的理念奉為圭皋，西德的“東方政策”得以出臺，東西方緩和趨勢進入新局。1969年11月，西德與蘇聯(lián)簽署《核不擴散條約》。1970年8月，西德與蘇聯(lián)簽署《莫斯科條約》，規(guī)定邊界具有“不可侵犯性”，涉及波蘭奧得河—尼斯河線邊界，以及東西兩德之間的邊界。1970年12月，西德與波蘭簽署《華沙條約》，承認奧得河—尼斯河線邊界，宣布“相互沒有領土要求”。1970年12月7日勃蘭特訪問波蘭期間在猶太人隔離區(qū)起義紀念碑前的“華沙之跪”成為德波和解的象征。1972年12月，處在陣營對抗前沿的兩個德國簽署《德意志聯(lián)邦共和國和德意志民主共和國關系基礎條約》，實現(xiàn)關系正?；?。隨后兩德相互設立常駐代表處，并雙雙加入聯(lián)合國。這些條約以現(xiàn)有邊界不可侵犯和放棄使用武力為基石，推進了東西方的緩和。

1973年7月，33個歐洲國家與美國在赫爾辛基舉行“歐洲安全與合作會議”，討論問題涉及德國分裂、東歐人權、美國在歐軍力水平以及波羅的海國家前途等。這個會議作為常設性的談判論壇，成為兩級格局下的歐洲安全架構之重要組成部分。1975年8月1日，“歐洲安全與合作會議”通過《赫爾辛基最后文件》（亦稱“赫爾辛基協(xié)定”）。包括華約成員國、北約成員國和不結盟國家在內(nèi)的35個國家的代表參會?！蛾P于指導參加國關系的原則宣言》提出十項原則，分別是“主權平等，尊重主權固有權利”“不進行武力威脅或使用武力”“邊界不可侵犯”“國家的領土完整”“和平解決爭端”“不干涉內(nèi)政”“尊重人權和基本自由，包括思想、良心、宗教或信仰自由”“人民的平等權利和自決”“國家間的合作”，以及“真誠履行國際法規(guī)定的義務”。這些原則成為今天歐洲安全秩序的基石。

在兩極格局之下，美蘇對立，歐共體與經(jīng)互會競爭，北約與華約對峙。冷戰(zhàn)時期歐洲盡管存在華約和北約的軍事對峙，但美國和蘇聯(lián)的力量均勢和核時代的恐怖平衡使雙方得以避免直接染指對方勢力范圍，歐洲保持了45年的和平。1975年達成的“赫爾辛基協(xié)定”為東西方陣營合作奠定了基礎。

冷戰(zhàn)后的歐洲安全秩序又是什么樣子

1985年3月，戈爾巴喬夫成為蘇聯(lián)最高領導人后，蘇聯(lián)對其“兄弟國家”的外交政策發(fā)生重大改變。蘇聯(lián)放棄了勃列日涅夫的“有限主權論”，不再干預東歐國家的變化。1989年在東歐國家當中發(fā)生的“多米諾骨牌效應”令人眼花繚亂，撼動了冷戰(zhàn)時期的歐洲安全秩序，其中柏林墻倒塌預示著歐洲分裂行將結束。戈爾巴喬夫在歐洲委員會提出“共同的歐洲家園”之說，為變動的歐洲提供了新的政治想象空間。1989年12月3日，美國總統(tǒng)老布什與戈爾巴喬夫在馬耳他會晤，宣布“冷戰(zhàn)結束”。1990年10月3日，兩德實現(xiàn)統(tǒng)一。1991年6月，蘇聯(lián)主導的經(jīng)互會解散。7月1日，華沙條約組織宣告解散。1991年12月31日，作為超級大國的蘇聯(lián)解體，在原蘇聯(lián)空間出現(xiàn)了15個新獨立國家，繼承了蘇聯(lián)國際法地位的俄羅斯為其中的最大國家。

1990年11月，“歐洲安全與合作會議”通過《新歐洲巴黎憲章》，宣告了歐洲“對抗和分裂時代”結束，“民主、和平和統(tǒng)一的新時代”開啟?！栋屠钁椪隆窂娬{(diào)“安全是不可分割的，每個參加國的安全與所有其他參與國的安全密不可分”。1995年“歐洲安全與合作會議”從一個多邊論壇轉變?yōu)榘踩献鹘M織，歐洲安全秩序的制度化因此得到加強。歐安組織1999年伊斯坦布爾峰會和2010年阿斯塔納峰會重申了“安全不可分割”原則，同時強調(diào)任何國家或國家集團“都不能將歐安組織地區(qū)的任何部分視為其勢力范圍”。1999年歐安組織通過《歐洲安全憲章》，羅列了歐洲大陸安全在冷戰(zhàn)后的戰(zhàn)略環(huán)境中所面臨的新風險和新挑戰(zhàn)，重申了一些基本原則，并規(guī)定加強歐安組織在預防沖突、危機管理、沖突后恢復等方面的行動能力。

迄今為止，歐安組織成員國有57個，是世界最大的區(qū)域安全論壇。歐安組織被視為歐洲安全秩序的支柱之一，其決策建立在協(xié)商一致基礎之上。歐安組織也曾受到指責，俄羅斯就經(jīng)常抨擊歐安組織成為“西方國家推進自身利益的工具”。普京總統(tǒng)在2007年慕尼黑安全會議的講話中指責西方國家將歐安組織轉變?yōu)椤爸荚诖龠M一個或一組國家的外交政策利益的庸俗工具”。

雖然歐洲日益走向統(tǒng)一，但歐盟尚未成為有效的安全行為體。1993年11月，《歐盟條約》生效，歐共體轉變?yōu)闅W洲聯(lián)盟。歐盟經(jīng)歷了1995年、2004年、2007年和2013年四次擴大。1995年，奧地利、瑞典和芬蘭加入歐盟。2004年，馬耳他、塞浦路斯、波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛等十個國家加入歐盟，歐盟正式成員國至此達到25個。2007年羅馬尼亞、保加利亞加入。2013年克羅地亞加入。冷戰(zhàn)的結束并沒有減少軍事力量對國際事務的決定性意義。在1990年代的巴爾干危機中，歐洲疲于應付，無法獨立應付在歐洲大陸上發(fā)生的國際危機。無論是波黑危機還是科索沃危機的解決，最終依靠的是美國的軍事力量。1999年應運而生的“歐盟安全與防務共同政策”主要集中在危機管理方面，仍無力獨自應對歐洲大陸出現(xiàn)的安全危機。

2023年4月4日，芬蘭國旗升起在位于比利時布魯塞爾的北約總部前廣場上。當天，芬蘭正式加入北約，成為其第31個成員國。

華約解散后，美國主導的北約持續(xù)擴大。冷戰(zhàn)結束前，北約有16個成員國。經(jīng)過五輪擴大，14個中東歐國家加入。冷戰(zhàn)結束后，中東歐國家的政治家呼吁北約東擴，啟動了相關討論。哈維爾（1990～1992年任捷克斯洛伐克聯(lián)邦末任總統(tǒng)，1993～2003年任捷克首任總統(tǒng)）視轉型后的北約為“歐洲安全主要保障者”。中東歐國家政要始終強調(diào)“從慕尼黑到雅爾塔”，中東歐國家遭受的“不公平待遇”。曾任波蘭外長的歐洲議會議員羅薩蒂認為北約東擴是一種“歷史性的補償行為”，結束了歐洲分裂，為歐洲建立“基于合作、共同價值觀和尊重法律的新政治秩序”奠定了基礎。

歐盟和北約的“雙擴大”塑造了冷戰(zhàn)后的歐洲安全秩序。無論是歐盟還是北約都試圖將俄羅斯融入特定的制度框架內(nèi)，但最終以失敗告終。

從1994年“伙伴與合作協(xié)定”到2005年的“四個共同空間”（共同經(jīng)濟空間，自由、安全和正義的共同空間、外部安全的共同空間，以及研究和教育的共同空間），再到2010年的“現(xiàn)代化伙伴關系”，歐俄關系不無進展。2012年起，俄羅斯決定啟動歐亞聯(lián)盟，其對建設“從里斯本到符拉迪沃斯托克的自由貿(mào)易區(qū)”興趣大減。俄羅斯對歐盟與原蘇聯(lián)空間國家關系的戒心增加，2013年主動出擊，阻止烏克蘭、亞美尼亞、格魯吉亞與歐盟簽署自貿(mào)協(xié)定。2014年烏克蘭危機生成后，歐盟對俄羅斯實行制裁，歐俄合作陷入停滯。

冷戰(zhàn)結束后，北約曾視俄羅斯為“合作伙伴”。1994年俄羅斯參加北約和平伙伴關系計劃。1997年北約與俄簽署《北約俄羅斯關系基礎文件》，促成了北約—俄羅斯常設聯(lián)合理事會的成立。2002年北約—俄羅斯常設聯(lián)合理事會被北約—俄羅斯理事會所取代。自2004～2005年烏克蘭“橙色革命”后，還有2008年的俄格戰(zhàn)爭，北約與俄羅斯的關系不斷惡化。2014年因俄羅斯吞并克里米亞，北約中止與俄羅斯的合作。

冷戰(zhàn)后的歐洲安全秩序是“轉型的秩序”，其塑造是通過北約和歐盟擴大實現(xiàn)的，而北約和歐盟是兩極秩序的產(chǎn)物。西方力量的擴大和俄羅斯力量的收縮造成歐洲權力的不對稱和不平衡。在俄羅斯學者盧基揚諾夫看來，西方無法承認俄羅斯是“新歐洲的平等創(chuàng)造者”。俄羅斯也不同意扮演任何從屬角色。俄認為西方違反承諾，將北約擴大到俄邊界，損害了俄羅斯的安全利益。俄認為冷戰(zhàn)后的歐洲安全秩序沒有給予俄適當?shù)匚弧?008年梅德韋杰夫接任俄總統(tǒng)職務后即倡議談判新的“泛歐安全條約”，主張超越“歐洲—大西洋的安全秩序”，形成“從溫哥華到符拉迪沃斯托克的包容性的新安全秩序”。2009年俄羅斯公布“歐洲安全條約”草案。

西方與俄羅斯對“歐洲安全”的理解不同，西方將烏克蘭危機歸咎于俄“踐踏國際法”，而俄則將烏克蘭危機歸咎于“不合時宜的歐洲安全結構”。俄羅斯前外長伊萬諾夫認為，“烏克蘭危機顯示了現(xiàn)有的歐洲大西洋安全結構的脆弱性和不可靠性。遺憾的是，歐洲并沒有一個有效的控制常規(guī)武器和武裝力量的協(xié)定，歐安組織現(xiàn)代化的計劃尚處在籌劃階段，即使在其鼎盛時期，北約—俄羅斯理事會主要作為一個技術機構在運作”。2021年12月俄羅斯單方面公開的其草擬的“俄美安全保障條約”和“俄羅斯—北約安全協(xié)定”內(nèi)容體現(xiàn)了俄對冷戰(zhàn)后歐洲安全秩序的拒絕。

烏克蘭危機之后的歐洲安全秩序將面臨什么樣的困境

2022年2月24日全面升級的烏克蘭危機是對冷戰(zhàn)后歐洲安全秩序的沉重打擊。歐洲國家紛紛增加軍費支出，2022年西歐和中歐的軍費支出首次超過1989年的水平。歐安組織輪值主席、波蘭外長茲比格涅夫·勞認為，歐洲面臨著“自赫爾辛基最后文件通過以來最嚴重的安全架構崩潰”。保加利亞總統(tǒng)拉德夫稱“歐洲安全架構已經(jīng)崩潰”。法國總統(tǒng)馬克龍強調(diào)，歐洲必須開始準備在歐洲大陸建立一個“新的安全架構”。德國總理朔爾茨認為，如果俄羅斯結束戰(zhàn)爭，歐洲應該回到戰(zhàn)前的“和平秩序”，并在戰(zhàn)后解決“所有共同的安全問題”。

俄烏戰(zhàn)事激活了數(shù)年之前被法國總統(tǒng)馬克龍形容為“已經(jīng)腦死亡”的北約。中立國芬蘭和瑞典提出加入北約的申請，芬蘭于2023年4月先行如愿以償加入北約，北約與俄羅斯的邊界延長了1340公里。如果瑞典加入，波羅的海將成為北約的“內(nèi)?！薄１奔s與烏克蘭的關系得到加強，4月20日訪烏的北約秘書長斯托爾滕貝格強調(diào)，“烏克蘭應有的地位在歐洲—大西洋大家庭中，烏克蘭應有的地位在北約”。烏克蘭在戰(zhàn)爭結束后加入北約似已成為定局。北約在未來的歐洲安全秩序中仍將占有一席之地。烏克蘭危機也是對“赫爾辛基精神”的打擊，歐安組織的使命能否得到重新界定，歐洲能否在新的地緣政治環(huán)境下重振“赫爾辛基精神”存在變數(shù)。新生的歐洲政治共同體仍是一塊“空白的畫布”，或許能成為未來歐洲安全秩序的組成部分。

烏克蘭危機推動歐洲地緣政治重心東移，原蘇聯(lián)空間將成為西方與俄羅斯進行激烈博弈的舞臺。由于烏克蘭危機，烏克蘭和摩爾多瓦成為歐盟候選國。在原蘇聯(lián)空間，凍結的沖突將成為各方關切焦點。目前烏克蘭戰(zhàn)事仍在繼續(xù)，短期內(nèi)不可能偃旗息鼓。烏克蘭方面強調(diào)，和平必須是“公正和可持續(xù)的”，必須“以國際法原則和尊重聯(lián)合國憲章為基礎”，必須“在1991年的邊界內(nèi)恢復烏領土完整”。俄羅斯則強調(diào)和平“必須基于俄羅斯的條件”。

俄羅斯遭受來自西方的前所未有的制裁，2022年6月北約馬德里峰會稱俄羅斯是“歐洲—大西洋地區(qū)和平穩(wěn)定的最大和最直接威脅”。戰(zhàn)爭結束后歐洲將呼喚新的安全秩序，需要有超越結盟和均勢的新的戰(zhàn)略思維，重新思考既有歐洲安全機制的使命，并創(chuàng)建針對原蘇聯(lián)空間的新安全機制。在歐洲安全秩序的討論中，鷹派的觀點強調(diào)必須將俄羅斯排除在歐洲安全架構之外。無論戰(zhàn)爭的結果如何，一個擁有全球最大核武庫的俄羅斯仍將是歐洲無法選擇、難以避開的鄰國。如果沒有俄羅斯的參與，就不可能有一個穩(wěn)定的歐洲安全架構，而如果俄完全融入新的安全架構，歐盟和北約的利益如何與俄的利益實現(xiàn)平衡又將是一大難題。

資料鏈接一：

2022年12月10日俄羅斯外交部在其官網(wǎng)公布俄羅斯與北約和美國關于安全保障的條約草案

一、向北約方面提出的要求包括：

——排除北約進一步擴張和烏克蘭加入北約的可能；

——不在1997年5月（東歐國家加入北約）前已部署兵力和武器的國家之外部署額外的兵力和武器，俄羅斯和北約成員國同意的特殊情況除外；

——北約放棄在烏克蘭、東歐、外高加索、中亞的任何軍事活動；

——不在可向對方領土發(fā)起攻擊的地方部署中短程導彈。

二、向美方轉交的條約草案包括：

——雙方承諾不在本國領土之外部署中短程導彈，不在此類武器能夠打擊另一方國家領土上目標的本國領土地區(qū)部署中短程導彈；

——不在商定的邊境地帶舉行演習和人數(shù)超過一個旅的其他行動，定期交換軍演信息；

——確認雙方不將對方視為對手，鞏固和平解決所有爭端并避免使用武力的協(xié)議；

——美國承諾排除北約向東擴張，拒絕吸納前蘇聯(lián)加盟共和國；

——美國不在前蘇聯(lián)加盟共和國和非北約國家領土上建立軍事基地，使用它們的基礎設施進行任何軍事活動，發(fā)展與它們的雙邊軍事合作；

——雙方承諾不創(chuàng)造可能被對方視為威脅的條件；

——雙方承諾不在本國領土以外部署核武器和撤回在其領土之外部署的現(xiàn)有核武器；

——創(chuàng)建緊急聯(lián)系熱線。