國有企業(yè)混合制改革中財(cái)務(wù)管理問題及對策

張忠

積極穩(wěn)妥深化混合制改革，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度是深化國企改革的重要舉措，混合所有制企業(yè)逐步成為支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。持續(xù)發(fā)揮混合后的比較優(yōu)勢，關(guān)鍵在于加強(qiáng)混合所有制企業(yè)經(jīng)營管理，尤其是財(cái)務(wù)監(jiān)督管理，現(xiàn)有的財(cái)務(wù)管理模式在實(shí)際應(yīng)用中存在一定的不足。本文分析總結(jié)了國有企業(yè)混合制改革中財(cái)務(wù)管理的常見問題，并提出相應(yīng)的對策建議。

黨的十八屆三中全會指出，要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步提出，混合所有制經(jīng)濟(jì)是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展這一基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。

2020-2022年國企改革三年行動中，中央企業(yè)引入社會資本金額超過8000億元，一批混改企業(yè)順利在股票市場上市，2022年末中央企業(yè)和地方國有企業(yè)混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比分別超過70%和54%。2023年，國家發(fā)改委《關(guān)于2022年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2023年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告》提出，制定實(shí)施新一輪深化國有企業(yè)改革行動方案，積極穩(wěn)妥深化混合所有制改革，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，打造一批創(chuàng)新型國有企業(yè)，加快建設(shè)世界一流企業(yè)。國有企業(yè)混合所有制改革從量的增長轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)的提高，加強(qiáng)對混合所有制企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理是保障混合制改革優(yōu)勢充分發(fā)揮的重要保障。

一、混合所有制企業(yè)財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀及存在問題

國有企業(yè)以控股或參股的方式，與社會其他資本組建混合所有制企業(yè)，初衷在于發(fā)揮國有資本充足、資源豐富、技術(shù)先進(jìn)、管理規(guī)范的優(yōu)勢，又能讓社會資本市場機(jī)制活、效率效益高、科技創(chuàng)新快的特點(diǎn)激發(fā)國有資本使用效率，達(dá)到各種所有制經(jīng)濟(jì)取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的目的。國有企業(yè)經(jīng)過多年的混合制改革發(fā)展，已逐步認(rèn)識到加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理的重要性。作為混合所有制企業(yè)股東一方，國有企業(yè)對混合制企業(yè)財(cái)務(wù)管理模式常見的有以下幾種：

（一）財(cái)務(wù)預(yù)算管控模式

國有企業(yè)集團(tuán)按照全面預(yù)算管理制度，將控股混合所有制企業(yè)視同全資企業(yè)管理，一并納入全面預(yù)算管理范疇，在每年末制定下年年度預(yù)算，相關(guān)預(yù)算按審批流程報(bào)上級國有企業(yè)和企業(yè)董事會審議批準(zhǔn)，上級企業(yè)并與所屬混合所有制企業(yè)簽訂目標(biāo)責(zé)任書，年末或次年初按照簽訂的目標(biāo)責(zé)任書進(jìn)行考核，考核結(jié)果用于經(jīng)理層薪酬考核和國有企業(yè)對混合制企業(yè)資源支持的參考標(biāo)準(zhǔn)。

在該模式下，混合所有制企業(yè)其他出資方，尤其是參與實(shí)際經(jīng)營的其他股東方及其委派的管理人員或職業(yè)經(jīng)理人，為得到國有企業(yè)在融資、業(yè)務(wù)協(xié)同等方面的資源支持，在預(yù)算編制時(shí)過度樂觀估計(jì)，甚至迎合國有企業(yè)管理層，背離客觀實(shí)際編制下年度預(yù)算目標(biāo)。由于年度預(yù)算跨度較長，在預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)理層往往找尋內(nèi)外部影響因素、資源支持到位不及時(shí)等理由，申請調(diào)整預(yù)算或者其他方法規(guī)避目標(biāo)責(zé)任書考核。當(dāng)目標(biāo)責(zé)任書考核對個人影響較大時(shí)，為達(dá)到經(jīng)理層利益最大化，年末通過提高賒銷比例、延長收款賬期、提前確認(rèn)下年收入等方式突擊完成年度任務(wù)，造成更大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）財(cái)務(wù)集中管控模式

國有企業(yè)，尤其是國有大型集團(tuán)企業(yè)成立財(cái)務(wù)共享中心或類似財(cái)務(wù)集中處理部門，將所屬混合所有制企業(yè)的融資業(yè)務(wù)、大額資金支付、財(cái)務(wù)核算等統(tǒng)一管理和集中處理，以達(dá)到財(cái)務(wù)管理的標(biāo)準(zhǔn)化和流程化。有成立財(cái)務(wù)公司的大型企業(yè)集團(tuán)將所屬混合制企業(yè)進(jìn)行資金歸集管理、代為理財(cái)?shù)龋踔翆⒒旌纤兄破髽I(yè)業(yè)務(wù)管控也納入統(tǒng)一的審批流程，混合所有制企業(yè)的投資、合同審批、資金支付審批等均通過上級國有企業(yè)管理信息系統(tǒng)進(jìn)行審批管理。

在該模式下，一定程度上提高了財(cái)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化程度、降低了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)產(chǎn)生了審批手續(xù)及流程繁瑣、資金結(jié)算不及時(shí)、資金頭寸與實(shí)際差異較大等問題，集中統(tǒng)一管控降低了混合制企業(yè)本身靈活性的優(yōu)勢，尤其是對業(yè)務(wù)市場化程度高、臨時(shí)性發(fā)生較多的公司，繁瑣、冗長的審批流程降低了混合制企業(yè)管理層的積極性、降低了工作效率，長此以往，必然影響到混合制企業(yè)中短期預(yù)算目標(biāo)的達(dá)成，甚至影響各股東方與管理層的溝通合作。

（三）派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)模式

國有企業(yè)為加強(qiáng)對所屬混合所有制企業(yè)財(cái)務(wù)管理，由總部派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)到混合制企業(yè)任職，人事管理權(quán)仍保留在國有企業(yè)本部，以實(shí)現(xiàn)對混合所有制企業(yè)財(cái)務(wù)管理的獨(dú)立性。

在該模式下，一方面財(cái)務(wù)總監(jiān)在派駐企業(yè)履職一定程度上保持獨(dú)立性，由于混合制企業(yè)股東多元化，董事會、經(jīng)理層由不同股東委派或聘任、代表不同股東方利益，在實(shí)際經(jīng)營管理過程中若經(jīng)營層與企業(yè)所有者，尤其是國有資本利益方向偏離，外派財(cái)務(wù)總監(jiān)勢必受到多方壓力和對抗，這不僅影響財(cái)務(wù)總監(jiān)正常履職、產(chǎn)生不和諧的內(nèi)部關(guān)系，對企業(yè)經(jīng)營管理、業(yè)務(wù)開拓等都產(chǎn)生負(fù)面影響。另一方面，部分外派財(cái)務(wù)總監(jiān)知難而退、主動和諧人際關(guān)系，甚至融入經(jīng)營層謀取個人利益，影響外派財(cái)務(wù)總監(jiān)職能的發(fā)揮，損害國有企業(yè)的利益。

二、加強(qiáng)混合所有制企業(yè)財(cái)務(wù)管理對策和建議

（一）基于共同價(jià)值，達(dá)成合作基礎(chǔ)

宜混則混，宜獨(dú)則獨(dú)，“混”是手段，“改”才是關(guān)鍵，轉(zhuǎn)機(jī)制增活力才是最終目的。2021年混改進(jìn)入全面深化階段后，國有企業(yè)在推進(jìn)混合所有制改革中應(yīng)更加謹(jǐn)慎選擇混改合作伙伴，在混改前要進(jìn)行深入研究分析，充分調(diào)研對方的技術(shù)水平、市場影響力、存在的困難等，以優(yōu)化和調(diào)整混改企業(yè)利益相關(guān)者的責(zé)權(quán)利關(guān)系為目標(biāo)，尋求價(jià)值觀一致的合作伙伴，規(guī)劃短、中、長期戰(zhàn)略目標(biāo)。

共同價(jià)值觀是長期合作的基礎(chǔ)和保障，思想統(tǒng)一、目標(biāo)一致的企業(yè)氛圍將激發(fā)廣大員工干事創(chuàng)業(yè)的積極性，形成統(tǒng)一的企業(yè)價(jià)值觀和職工認(rèn)同感，為企業(yè)日常管理，尤其是財(cái)務(wù)管理奠定基礎(chǔ)。

（二）完善法人治理，規(guī)范公司運(yùn)營

完善治理結(jié)構(gòu)是混合所有制企業(yè)管理的關(guān)鍵，現(xiàn)代企業(yè)制度的現(xiàn)代性在于法人治理，建立具有定位清晰、權(quán)責(zé)對等的股東（大）會、董事會、經(jīng)理層、黨組織和監(jiān)事會等，機(jī)構(gòu)間要能夠協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、高效制衡，在執(zhí)行決定政策時(shí)要按章行權(quán)，做到有法可依、有據(jù)可循。將自主經(jīng)營權(quán)下放到董事會和經(jīng)理層，使其擁有更多的企業(yè)內(nèi)部話語權(quán)，將董事會提到核心地位，理順董事會和經(jīng)理層之間的關(guān)系，聘用職業(yè)經(jīng)理人對企業(yè)進(jìn)行管理，賦予企業(yè)更強(qiáng)生命力和活力，提高企業(yè)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力。

完善的公司法人治理是規(guī)范公司運(yùn)營、提高運(yùn)營效率、降低風(fēng)險(xiǎn)的重要基礎(chǔ)，是有效解決財(cái)務(wù)管理問題的重要抓手。公司治理結(jié)構(gòu)的完善關(guān)鍵在以下四個方面：一是國有企業(yè)設(shè)立專門部門和管理流程，審查所屬混合制企業(yè)提交股東（大）會的議題議案，對照企業(yè)設(shè)立時(shí)的戰(zhàn)略規(guī)劃，重點(diǎn)審查董事會實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃年度或階段性計(jì)劃、監(jiān)事會年度報(bào)告中披露的問題等；二是保障監(jiān)事會的獨(dú)立性，為監(jiān)事正常開展工作提供條件和保障，同時(shí)，股東大會高度重視監(jiān)事會的意見，將監(jiān)事會檢查發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)納入對董事會和經(jīng)理層的考核內(nèi)容；三是選派專業(yè)強(qiáng)、素養(yǎng)高的人員擔(dān)任董事，充分發(fā)揮董事會的戰(zhàn)略決策作用，擺脫“流程化重大事項(xiàng)審查”定位，董事會應(yīng)根據(jù)公司設(shè)立時(shí)確定的戰(zhàn)略規(guī)劃，研究制定年度業(yè)務(wù)計(jì)劃，對每年度預(yù)算偏差研究糾正措施，重點(diǎn)審查經(jīng)理層年度報(bào)告，加強(qiáng)對經(jīng)理層的年度考核；四是經(jīng)營管理層在公司章程規(guī)定和董事會的授權(quán)范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)，組織落實(shí)董事會決策的業(yè)務(wù)計(jì)劃，董事會應(yīng)充分尊重和信任經(jīng)理層。

一個健全的企業(yè)財(cái)務(wù)管理體系，實(shí)際上是完善法人治理結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)，同樣，財(cái)務(wù)管理的創(chuàng)新和深化也將促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和公司治理結(jié)構(gòu)的完善。財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)是企業(yè)財(cái)務(wù)價(jià)值最大化，財(cái)務(wù)管理過程必然是圍繞著企業(yè)戰(zhàn)略的制定、實(shí)施、控制，與公司法人治理的良好運(yùn)轉(zhuǎn)息息相關(guān)。

（三）建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高財(cái)務(wù)管理水平

黨的二十大報(bào)告中指出，“完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，弘揚(yáng)企業(yè)家精神，加快建設(shè)世界一流企業(yè)”，為我國企業(yè)改革發(fā)展指明了方向和目標(biāo)。完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度是加快建設(shè)世界一流企業(yè)的重要制度基礎(chǔ)，而混合所有制企業(yè)運(yùn)行效率的本質(zhì)在于制度的建設(shè)。

混合制企業(yè)有別于國有全資公司，其制度建設(shè)應(yīng)在滿足國有資本管控要求的基礎(chǔ)上，平衡各股東方的要求，建立融合各股東方元素的財(cái)務(wù)管理制度體系。1.各股東方及企業(yè)管理人員，尤其是非國有企業(yè)委派管理人員要轉(zhuǎn)變自身財(cái)務(wù)管理觀念，從思想層面認(rèn)識到財(cái)務(wù)管理工作的重要性和嚴(yán)肅性，要有對國有資本負(fù)責(zé)的責(zé)任和使命；2.在混合制企業(yè)投資協(xié)議、公司章程等重要文件中要明確財(cái)務(wù)管理分工，成立伊始即建立和完善財(cái)務(wù)組織架構(gòu)、財(cái)務(wù)基礎(chǔ)制度，對各崗位的財(cái)務(wù)工作人員職責(zé)進(jìn)行明確；3.制定完善財(cái)務(wù)工作流程，確保財(cái)務(wù)管理工作的規(guī)范性，嚴(yán)格落實(shí)財(cái)務(wù)不相容職務(wù)分離制度；4.建立企業(yè)財(cái)務(wù)內(nèi)控和內(nèi)部審計(jì)制度，將財(cái)務(wù)內(nèi)控融入業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，將風(fēng)險(xiǎn)管控貫穿到日常業(yè)務(wù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，提高風(fēng)險(xiǎn)防控的前瞻性。

（四）全員預(yù)算管理，嚴(yán)肅業(yè)績考核

董事會和管理層重視預(yù)算管理對財(cái)務(wù)管理有重要意義，能使全員都能夠參與到預(yù)算管理工作中，管理層基于市場研判和業(yè)務(wù)實(shí)際，制定預(yù)算管理工作機(jī)制和總體預(yù)算目標(biāo)。預(yù)算工作人員深入到企業(yè)各部門對實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)查分析，掌握企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀，編制高質(zhì)量的預(yù)算管理計(jì)劃，并嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算編制的審批，保證預(yù)算管理的符合性、嚴(yán)肅性和可操作性，年度預(yù)算一旦下達(dá)，就成為經(jīng)營管理層年度考核的重要指標(biāo)，不得隨意更改。

混合所有制企業(yè)應(yīng)建立職業(yè)經(jīng)理人競選和市場化選人聘任機(jī)制，各方股東委派人員在董事會層面做戰(zhàn)略方向的把控，經(jīng)營管理層由市場化人員組成，剛性推動預(yù)算業(yè)績考核和財(cái)務(wù)管理工作，實(shí)現(xiàn)業(yè)績指標(biāo)的有效達(dá)成。避免形成“國資控股、民營運(yùn)營”情況，國有企業(yè)實(shí)質(zhì)上只取得了報(bào)表的合并權(quán)，對混合制企業(yè)實(shí)際運(yùn)營無法掌控。部分國有企業(yè)委派專職財(cái)務(wù)總監(jiān)負(fù)責(zé)混合制企業(yè)的財(cái)務(wù)管理，日常經(jīng)營業(yè)務(wù)交由民營企業(yè)方管理運(yùn)營，財(cái)務(wù)管理僅僅停留在日常核算、資金支付和審批，無法真正落實(shí)業(yè)務(wù)前端的風(fēng)險(xiǎn)防控。

（五）加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，完善內(nèi)部控制

最新公司法修訂草案明確，有限責(zé)任公司可以按照公司章程規(guī)定在董事會中設(shè)置審計(jì)委員會，行使監(jiān)事會的職權(quán)，不設(shè)監(jiān)事會或者監(jiān)事。公司法修訂草案將內(nèi)部審計(jì)提到了更高的高度，國有企業(yè)在擬設(shè)立混合制企業(yè)時(shí)，應(yīng)建立董事會下設(shè)審計(jì)委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置，合資協(xié)議和公司章程中明確內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)權(quán)限。國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)應(yīng)通過發(fā)揮從監(jiān)督到服務(wù)、咨詢、建議的職能，不僅僅關(guān)注財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)，還應(yīng)關(guān)注董事會機(jī)制的建立與完善情況、董事會對經(jīng)理層成員選聘和業(yè)績考核職權(quán)落實(shí)情況、經(jīng)理層對董事會決策的執(zhí)行情況、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制措施落實(shí)情況、“四會一層”職責(zé)和授權(quán)清單及執(zhí)行情況等，為企業(yè)黨組織、股東會（監(jiān)事會）、董事會、經(jīng)營層權(quán)責(zé)關(guān)系的規(guī)范化建設(shè)提出意見建議。

內(nèi)部審計(jì)只是管理手段，關(guān)鍵在于對審計(jì)問題的整改落實(shí)，以改善企業(yè)管理、提高內(nèi)部控制水平。針對混合所有制企業(yè)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題和整改意見，應(yīng)督促企業(yè)成立專門整改小組，構(gòu)建整改完善長效機(jī)制，每年審計(jì)整改報(bào)告報(bào)董事會審議，作為對經(jīng)營管理層的參考指標(biāo)。

綜上所述，在國有企業(yè)混合制改革不斷深化發(fā)展的背景下，混合所有制企業(yè)的發(fā)展也出現(xiàn)了兩極分化。混合所有制企業(yè)設(shè)立初衷在于整合國有資本和非國有資本的各自優(yōu)勢，以促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)整體向好發(fā)展，混合所有制企業(yè)是否充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，關(guān)鍵在于日常經(jīng)營管理。國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理嚴(yán)格謹(jǐn)慎但效率偏低，非國有資本靈活多變但缺乏規(guī)范操作、存在失控風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際和發(fā)展階段，建立符合混合所有制企業(yè)特點(diǎn)的管控模式。尤其是在公司設(shè)立初期即建立完善的法人治理機(jī)構(gòu)和現(xiàn)代企業(yè)制度，完善既滿足國有資產(chǎn)管理規(guī)定，又能激勵非國有資本靈活發(fā)展的體制機(jī)制，嚴(yán)肅考核激勵，吸引優(yōu)秀人員參與企業(yè)運(yùn)營管理。同時(shí)，加強(qiáng)對企業(yè)的日常監(jiān)督管理，提高內(nèi)部審計(jì)管理的獨(dú)立性，建立審計(jì)整改長效機(jī)制。

（作者單位：云南省能源投資集團(tuán)有限公司）