我國地方政府公共服務(wù)支出“回彈效應(yīng)”：機制與檢驗

龐偉 岳樹民 孫玉棟

摘要：從2003年中央政府明確提出“建立預(yù)算績效評價體系”，到2018年強調(diào)加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，中國的財政資金使用效益得到了顯著的提升。由于預(yù)算績效管理提質(zhì)增效與健全國家公共服務(wù)制度體系緊密相關(guān)，因此財政支出效率的變化會影響地方政府的公共服務(wù)投入意愿。首先，借鑒能源回彈效應(yīng)，從收入效應(yīng)與替代效應(yīng)兩方面闡釋財政支出效率影響公共服務(wù)投入規(guī)模的理論機制。其次，利用2007—2019年中國31個省份相關(guān)數(shù)據(jù)建立實證模型，分析得到地方政府公共服務(wù)支出效率和支出比重之間存在著顯著的倒U型關(guān)系，即地方政府公共服務(wù)支出效率在達(dá)到一定的臨界值前，支出效率提高會促進(jìn)當(dāng)?shù)毓卜?wù)支出比重的增加，表現(xiàn)為“直接回彈效應(yīng)”；而在地方政府公共服務(wù)支出效率超過這一臨界點后，公共服務(wù)支出比重則會不增反減。另外，某地的經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)越高，效率改善帶來的“替代效應(yīng)”會越快地超過“收入效應(yīng)”，導(dǎo)致在一個較低的支出效率值下，支出比重隨之下降，因此地方政府經(jīng)濟增長目標(biāo)約束會對支出效率和支出比重的倒U型關(guān)系產(chǎn)生調(diào)節(jié)效應(yīng)，說明中國公共服務(wù)支出效率的提升也并不一定會促進(jìn)地方政府增加相應(yīng)的財政投入，導(dǎo)致這種變化的原因是地方政府較強的經(jīng)濟競爭壓力和較低的財政自主度水平。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；地方政府；預(yù)算管理；回彈效應(yīng)；支出效率

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1002-2848-2023（02）-0044-14

為平衡經(jīng)濟社會發(fā)展需求與解決能源短缺、環(huán)境污染等問題，通常認(rèn)為提高能源效率是最有效的途徑。但是，大量的事實和研究表明，雖然能源效率不斷提高，但是實際節(jié)能量少于預(yù)期。這種能源效率得到明顯改善，能源消耗量并沒有顯著減少甚至不降反增的現(xiàn)象被稱為“回彈效應(yīng)”［1］。近年來，中國經(jīng)濟增速放緩，財政收支壓力日益加重，進(jìn)一步加重了地方政府的生產(chǎn)性支出偏向，不利于基本公共服務(wù)供給水平的提高。為此，在“十四五”和今后一段較長的時期，深化預(yù)算管理制度改革將成為建立現(xiàn)代財政制度的重點領(lǐng)域，因為推動財政支出標(biāo)準(zhǔn)化、促進(jìn)預(yù)算績效管理提質(zhì)增效與健全國家公共服務(wù)制度體系緊密相關(guān)。

從2003年中央政府明確提出“建立預(yù)算績效評價體系”，到2018年強調(diào)加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系①，中國預(yù)算績效管理制度不斷完善，財政支出效率顯著提高［2］。結(jié)合能源“回彈效應(yīng)”，地方政府是否會因為公共服務(wù)支出效率的改善而增加公共服務(wù)財政投入呢？從2006年開始，中國將約束性增長目標(biāo)調(diào)整為預(yù)期性目標(biāo)后，省以下經(jīng)濟增長任務(wù)卻“層層加碼”，進(jìn)一步加重了地方政府偏好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、輕視基本公共服務(wù)供給［3］，這也可能影響公共服務(wù)支出的“回彈效應(yīng)”。

本文的邊際貢獻(xiàn)主要包括兩點：第一，借鑒能源回彈效應(yīng)的影響機理，從收入效應(yīng)與替代效應(yīng)兩方面闡釋并檢驗了公共服務(wù)支出效率如何影響公共服務(wù)財政投入；第二，從公共服務(wù)支出“回彈效應(yīng)”的角度，解釋了地方政府經(jīng)濟增長目標(biāo)管理對公共服務(wù)供給的影響路徑，豐富了相關(guān)的理論研究。

一、文獻(xiàn)綜述與理論機制

（一）財政支出效率對公共服務(wù)財政投入的影響機制

第二代財政聯(lián)邦主義認(rèn)為財政分權(quán)可以激勵地方政府進(jìn)行制度和技術(shù)創(chuàng)新，促使其將注意力從轉(zhuǎn)移支付和中央政府的需求轉(zhuǎn)移到本轄區(qū)居民的需求與偏好上［4］。國內(nèi)部分研究也表明，財政分權(quán)水平與地方政府福利性財政支出效率呈現(xiàn)正向因果關(guān)系［5］。但由于晉升職位有限，中國的晉升錦標(biāo)賽具有“贏家通吃”和“零和博弈”的特征，使得地方官員在注重本地區(qū)的經(jīng)濟增長的同時，會盡量避免本地區(qū)的經(jīng)濟增長給其他參與競爭的官員所在地區(qū)帶來正的外部性，這就使得在區(qū)域競爭的過程中會損失掉部分的經(jīng)濟效率［6］。

由此可以看出，財政分權(quán)和官員晉升激勵會同時影響地方財政支出結(jié)構(gòu)與支出效率。在此前提下，假設(shè)公共支出效率可以改變政府的財政投入規(guī)模，就可以構(gòu)成一個完整的中介效應(yīng)的分析框架，即財政分權(quán)、晉升激勵通過公共支出效率影響地方政府的財政資源配置。進(jìn)一步整理發(fā)現(xiàn)，關(guān)于財政支出效率對財政支出規(guī)模影響的研究并不多，且未對公共支出效率提高導(dǎo)致地方政府財政支出比重非線性變化的機制進(jìn)行解釋［7-8］。中國地方政府具有生產(chǎn)性支出偏向，即更愿意增加生產(chǎn)性支出，減少民生性支出。而作為一種有限的財政資源，節(jié)能減排的預(yù)期目標(biāo)與地方政府較低的公共服務(wù)支出傾向是類似的。由此，本文將根據(jù)“能源回彈效應(yīng)”的影響機制對公共服務(wù)支出效率如何影響財政投入進(jìn)行解釋。

能源“回彈效應(yīng)”最早的研究證明了英國煤炭使用效率的提高不但不能減少對煤炭的使用，反而使煤炭的使用量增加［9］，而之后的研究對此提出了四種能源回彈效應(yīng)的作用機制，分別為直接回彈效應(yīng)、間接回彈效應(yīng)、經(jīng)濟系統(tǒng)層面回彈效應(yīng)和轉(zhuǎn)換效應(yīng)。其中，直接回彈效應(yīng)是指能源使用效率提高導(dǎo)致能源產(chǎn)品和服務(wù)的價格降低，進(jìn)而使得能源的消費需求增加，即收入效應(yīng)；間接回彈效應(yīng)則強調(diào)價格降低所節(jié)約的成本，會被用于其他商品和服務(wù)，這也會導(dǎo)致能源需求的增加，這種影響為替代效應(yīng)［10］。

隨著民生性支出效率的提高，在“價格效應(yīng)”的影響下，公共服務(wù)支出的增加會使得醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)價格下降［11-12］。因此，消費者會增加相關(guān)公共服務(wù)的消費需求，進(jìn)一步促使地方政府增加改善民生的財政投入，表現(xiàn)出與“直接回彈效應(yīng)”相同的變化。

由于居民效用函數(shù)嚴(yán)格擬凹，居民消費符合邊際效用遞減規(guī)律。已有文獻(xiàn)指出，居民邊際效用遞減是導(dǎo)致消費者厭膩感的因素之一［13］。所謂的厭膩感，是指消費者重復(fù)消費的效用感、享樂感或滿意度顯著下降，負(fù)面感知逐步抑制正面感知的主觀情緒體驗［14］，中國互聯(lián)網(wǎng)普及與應(yīng)用對居民幸福感的影響就符合邊際效用遞減規(guī)律［15］。這表明，雖然公共物品供給增加會提高居民效用，但是由于邊際效用遞減，在超過最優(yōu)供給規(guī)模的臨界點后，地方政府進(jìn)一步增加公共服務(wù)支出，居民公共服務(wù)的滿意度甚至?xí)辉龇礈p。為此，地方官員會盡可能地根據(jù)公共服務(wù)支出效率，將相應(yīng)的民生財政投入規(guī)模維持在居民滿意度最高的水平。若公共服務(wù)支出效率繼續(xù)改善，為了保持居民效用不超過臨界點，地方政府甚至還會減少民生性支出規(guī)模，相應(yīng)所節(jié)約得到的財政資源就會用于政府投資和經(jīng)濟建設(shè)。實際上，中國地方政府在積極帶動空間城鎮(zhèn)化促進(jìn)經(jīng)濟增長的同時，卻消極應(yīng)對人口城鎮(zhèn)化［16］。為了落實以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

《國務(wù)院關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》（國發(fā)〔2016〕44號）強調(diào)，強化地方政府尤其是人口流入地政府的主體責(zé)任，建立健全支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政政策體系，將持有居住證人口納入基本公共服務(wù)保障范圍，創(chuàng)造條件加快實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！笆奈濉币?guī)劃也強調(diào)，要“按照常住人口規(guī)模和服務(wù)半徑統(tǒng)籌基本公共服務(wù)設(shè)施布局和共建共享，促進(jìn)基本公共服務(wù)資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠(yuǎn)地區(qū)和生活困難群眾傾斜”。，

近年來中國中央政府要求地方政府健全支持非戶籍人口市民化的財政政策體系，促進(jìn)非戶籍常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，使其與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利，但這勢必需要地方政府大幅增加公共服務(wù)財政支出［17］。這種變化與“間接回彈效應(yīng)”相似，即為“替代效應(yīng)”。

（二）經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)的調(diào)節(jié)作用

為了保持經(jīng)濟增長朝著預(yù)設(shè)的方向發(fā)展，包括中國在內(nèi)的許多國家都會對本國經(jīng)濟增長進(jìn)行預(yù)期管理。已有研究表明，中國地方經(jīng)濟增長目標(biāo)雖然可以正向影響本地實際經(jīng)濟增長走勢，但“層層加碼”加上組織資源稀缺，導(dǎo)致地方政府傾向于采取短期經(jīng)濟行為，例如扭曲財政支出結(jié)構(gòu)、過度增加基礎(chǔ)設(shè)施投資等［18］，

這進(jìn)一步強化了公共服務(wù)支出效率的“替代效應(yīng)”。不過，當(dāng)公共政策造成一些群體所享受的公共服務(wù)水平和社會福利供給水平下降時，

往往會誘發(fā)社會不穩(wěn)定事件［19］，不符合中央政府的預(yù)期目標(biāo)。為此，近年來中國地方官員考核體系也提出要糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向

2013年12月6日，中共中央組織部頒布《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，其中明確提到“不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價政績的主要指標(biāo)，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名”。。如圖1所示，即使地方政府制定了“層層加碼”的經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)，也會為了滿足居民基本公共服務(wù)需求、維持社會穩(wěn)定的目的，保持一定規(guī)模增長的民生改善財政投入。

圖1公共服務(wù)支出“回彈效應(yīng)”作用機制及經(jīng)濟增長目標(biāo)的調(diào)節(jié)作用

二、理論模型和研究假設(shè)

（一）基本模型

本部分主要基于Rosen-Roback空間均衡模型［8］，分析公共服務(wù)支出效率、經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)對民生性財政支出的影響?；灸Ｐ桶a(chǎn)、住房和地方政府三個部門。

maxYθititU1-θitit（1）

其中，假定地方政府目標(biāo)函數(shù)分為經(jīng)濟增長（Yit）和居民福利水平（Uit）兩部分，i和t分別表示地區(qū)和年份，其中θit表示地方政府經(jīng)濟發(fā)展偏向，其值越大，說明地方政府目標(biāo)函數(shù)中GDP所占的權(quán)重越大。

Yit=AitK1-α-βit（δNit）αLβitγG1-γpit?（2）

其中，生產(chǎn)函數(shù)的生產(chǎn)要素除了勞動力（δNit）、土地（Lit）和資本（Kit）之外，還包括政府生產(chǎn)性支出（Gpit），這四類生產(chǎn)要素的產(chǎn)出彈性分別為α、β、1－α－β和1－γ。另外，δ為勞動力人口比重。

Uit=AitCit/ττH1-τit?（3）

其中，Uit包括地區(qū)公共服務(wù)水平（Ait）、居民一般消費品消費（Cit）和住宅消費（Hit）三部分。Hit可以表示為單位人口居民用地面積，τ表示居民消費中一般消費品比重。

Ait=ρGsit/［α-ατ+βδNit］gsit?（4）

其中，地區(qū)公共服務(wù)水平由居住地區(qū)外生條件（ρ）、總?cè)丝冢∟it）、地方政府公共服務(wù)支出規(guī)模（Gsit）和支出效率（gsit）等決定。

Gsit=φitGit=φitrpitλitLit+rsit（1-λit）Lit?（5）

其中，φit表示公共服務(wù)支出占財政總支出（Git）的比重，生產(chǎn)性支出比重則為1－φit。假定地方政府財政支出依賴財政收入規(guī)模，而財政收入主要來源于土地租金收入，rpit、rsit分別表示單位投入生產(chǎn)用地和居住用地的土地租金，λit表示生產(chǎn)用地占全部建設(shè)土地的比重。

假設(shè)地方政府在提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的同時，需要兼顧公共服務(wù)供給的改善。通過最大化地方政府的目標(biāo)函數(shù)，可以計算得到地方政府公共服務(wù)支出比重，即

φit=γα+β1-θit/

{γα+β1-θit+（1-γ）θit+（gsit+τ）1-θit/gsit}（6）

按照已有研究的參數(shù)賦值［8］，由式（6）可以對公共服務(wù)支出效率與支出比重關(guān)系進(jìn)行數(shù)值模擬，得到φit/gsit>0，這說明隨著地方政府公共服務(wù)支出效率的改善，當(dāng)?shù)鼐用窆卜?wù)滿意度會相應(yīng)提高，用于促進(jìn)民生的財政支出比重會相應(yīng)增加，表現(xiàn)為收入效應(yīng)。

（二）居民效用函數(shù)的修正

在式（1）中，地方政府目標(biāo)函數(shù)中的生產(chǎn)函數(shù)和居民效應(yīng)函數(shù)都假定與地方政府的財政支出呈正向作用關(guān)系，即Yit/Gpit>0，Uit/Gsit>0，因而地方政府需要在經(jīng)濟發(fā)展和居民福利之間進(jìn)行平衡。但如前文所述，在居民效用函數(shù)達(dá)到一定水平后，進(jìn)一步增加公共服務(wù)財政投入規(guī)模，居民效用會不增反減，式（3）不再適用。此時，地方政府公共服務(wù)支出規(guī)模和效率與居民效用呈反向關(guān)系，即Uit/gsit<0，Uit/sit<0。這說明，即使保持公共服務(wù)支出規(guī)模不變，支出效率的提高也會使得居民效用下降。此時，地方政府減少民生性支出規(guī)模不僅可以保持居民效用不超過臨界點，而且還可以利用所節(jié)約得到的財政資源進(jìn)行經(jīng)濟建設(shè)，提高經(jīng)濟增長水平。由此，本文提出以下研究假設(shè)：

H1a：隨著中國公共服務(wù)支出效率的提高，地方政府民生性支出的比重先增加后減少，呈倒U型變化。

H1b：隨著中國公共服務(wù)支出效率的提高，地方政府民生性支出的比重不會呈倒U型變化。

（三）經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)的引入

由式（6）可以得出φit/θsit<0，即地方政府越偏重于GDP，就會使得當(dāng)?shù)毓卜?wù)支出比重越低。θit既可以表示在t期內(nèi)地方政府的經(jīng)濟發(fā)展偏向，也可以作為t+1期期初制定當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)時對未來收益的評價，其值越大，表明官員能夠通過經(jīng)濟績效獲得政治晉升的可能性越大。根據(jù)已有研究［20］，本文假定在第t期期初地方政府公布的預(yù)期經(jīng)濟增長目標(biāo)為Xit，其所能為官員在政治晉升中帶來預(yù)期收益為

Yit=AXit（7）

其中，A>0，且為常數(shù)，這一收益可以看作縱向委托—代理關(guān)系中的經(jīng)濟績效基本標(biāo)準(zhǔn)，是上級政府下達(dá)的政治任務(wù)。但地方官員的任免和提拔并不局限于當(dāng)?shù)谿DP的增長情況，還會較之鄰近省份或者經(jīng)濟相當(dāng)省份的經(jīng)濟發(fā)展情況。本文假設(shè)Dit為t期其他地區(qū)經(jīng)濟預(yù)期目標(biāo)平均值與本地區(qū)的差異，其值越大，表明當(dāng)?shù)氐念A(yù)期經(jīng)濟增長目標(biāo)相對于其他地區(qū)的差異越大。當(dāng)預(yù)期目標(biāo)較低時，地方政府會承擔(dān)獲得政治晉升的機會成本，而當(dāng)預(yù)期目標(biāo)較高時，當(dāng)?shù)匾残枰ㄟ^加大稅收優(yōu)惠等稅收支出的方式吸引資本。本文將其計作C（Dit），且C′（·）>0，C″（·）>0。到了t+1期期初，假定地方政府會根據(jù)t期的經(jīng)濟績效差距調(diào)整預(yù)期經(jīng)濟增長目標(biāo)，即

Xit+1=Xit+Dit（8）

此時，官員在經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)中所獲得的價值為V（Xit）：

V（Xit）=maxDitAXit-C（Dit）+θitV（Xit+1）（9）

由以上模型可知，經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)就使得地方官員要在預(yù)算約束方程式（7）下，通過選擇Dit，最大化式（9）。本文假定t期三個地區(qū)地方官員對經(jīng)濟增長的偏好和激勵程度依次增加，分別為

θ1>θ2>θ3。當(dāng)經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)差距的邊際成本等于邊際效益時，式（9）可以整理成歐拉方程：

C′（Dit）=θitC′（Dit+1）+A?（10）

通過變量代換，式（10）的穩(wěn)態(tài)水平為

C′D1=Aθ11+θ2+θ2θ3/（1－θ1θ2θ3）（11）

C′D2=Aθ21+θ3+θ1θ3/（1－θ1θ2θ3）（12）

C′D3=Aθ31+θ1+θ1θ2/（1－θ1θ2θ3）（13）

由于C″（·）>0，θ1>θ2>θ3，可以證明D1>D2>D3。這說明，某地區(qū)與其他地區(qū)存在的預(yù)期經(jīng)濟績效差距越大，該地區(qū)地方政府越會提高經(jīng)濟發(fā)展在目標(biāo)函數(shù)中的權(quán)重。由式（6）可知，地方政府公共服務(wù)支出比重與經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)重成反比。一方面，當(dāng)本地區(qū)受到近年來官員績效考核指標(biāo)調(diào)整的影響，制定的經(jīng)濟增長目標(biāo)與其他地區(qū)差距較小時，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的權(quán)重較低，增加民生財政投入傾向相對增強，這就正向促進(jìn)了公共服務(wù)支出效率的收入效應(yīng)。另一方面，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長目標(biāo)超過其他地區(qū)過多，說明經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)重很高，相應(yīng)地會降低當(dāng)?shù)赜糜诠卜?wù)的投入，即為替代效應(yīng)。由此，本文提出以下研究假設(shè)：

H2a：地方政府經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)會加強公共服務(wù)支出效率的收入效應(yīng)。

H2b：地方政府經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)會加強公共服務(wù)支出效率的替代效應(yīng)。

三、模型選擇與變量說明

（一）模型選擇

為了驗證公共服務(wù)財政投入的倒U型變化，本文引入地方政府公共服務(wù)支出效率及其平方項作為核心解釋變量，建立雙向固定效應(yīng)模型，具體如下：

rsit=α1lteit+α2lte2it+α3Zit+μi+μt+εit?（14）

其中，被解釋變量rsit為地區(qū)i在t年的公共服務(wù)支出占一般公共預(yù)算支出的比重。為了避免內(nèi)生性的影響，核心解釋變量lte和lte2為滯后一期公共服務(wù)支出效率值及其平方項，Zit是模型的控制變量，ui和ut為個體和時間異質(zhì)性的截距項，εit為隨機擾動項。另外，為了分析地方政府經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)的調(diào)節(jié)作用，本文首先設(shè)定了調(diào)節(jié)變量經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)變量ggijt，并在基準(zhǔn)模型的基礎(chǔ)上納入滯后一期經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)變量lgijt，與lte和lte2形成交互項。具體的模型如下：

rsit=α1lteit+α2lte2it+α3lgijt+α4lteit×lgijt+α5lte2it×lgijt+α6Zit+μi+μt+εit（15）

（二）變量說明

1.被解釋變量

本文采用地方政府中民生性支出占全部財政支出的比重rs作為被解釋變量，而民生性支出所涉及的公共服務(wù)范圍則參考“十四五”規(guī)劃

“十四五”規(guī)劃提出，要“聚焦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、撫幼、就業(yè)、文體、助殘等重點領(lǐng)域，推動數(shù)字化服務(wù)普惠應(yīng)用，持續(xù)提升群眾獲得感”。，界定為地方政府一般公共預(yù)算支出中的教育、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等六項財政支出。

2.核心解釋變量

參考國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者的研究，本文采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（data?envelopment?analysis，DEA）方法，以被解釋變量所涉及的六項財政支出的人均值作為投入指標(biāo)，將當(dāng)年地區(qū)公共服務(wù)供給水平ser作為產(chǎn)出指標(biāo)，建立了以產(chǎn)出為導(dǎo)向的多階段DEA模型，計算地方政府的公共服務(wù)支出效率值te。其中，本文采用主成分分析法并通過KMO與Bartlett檢驗、坐標(biāo)平移消除負(fù)數(shù)影響等方式［21-22］，測量了地方政府的公共服務(wù)供給水平。選取對應(yīng)的基本公共服務(wù)指標(biāo)如表1所示

《國務(wù)院關(guān)于財政農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金分配和使用情況的報告》中提到，2016—2019年全國財政一般公共預(yù)算累計安排農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)支出6.07萬億元。但相對地，2016—2019年全國財政累計支出85.06萬億元，占比僅7.1%左右。考慮到這一點，本文在測算公共服務(wù)供給水平的指標(biāo)體系中盡可能地選取集中在城鎮(zhèn)地區(qū)的基本公共服務(wù)項目。。

另外，本文按照地方政府基本公共服務(wù)支出責(zé)任的分擔(dān)比例，將全國31個省份（不包括中國香港、澳門和臺灣）分為Ⅰ類、Ⅱ類和Ⅲ類地區(qū)，財政壓力依次增加

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕6號），Ⅰ類地區(qū)包括北京、上海、天津、江蘇、浙江和廣東6個省份，Ⅱ類地區(qū)包括河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南、遼寧、福建、山東13個省份，Ⅲ類地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省份。。如圖2所示，

2007—2019年Ⅰ類地區(qū)公共服務(wù)供給水平平均值為6.29，Ⅱ類、Ⅲ類地區(qū)依次為3.87和3.67，全國平均水平為4.26。但從人均財政

投入的支出效率來看，Ⅱ類地區(qū)和Ⅰ類地區(qū)的綜合效率值要顯著高于Ⅲ類地區(qū)。這說明，公共服務(wù)供給水平越高的地區(qū)，并不總是綜合效率值越高。綜合效率（te）=純技術(shù)效率（pt）×規(guī)模效率（se），其中純技術(shù)效率是決策單元由于管理和技術(shù)等因素影響的生產(chǎn)效率，規(guī)模效率是由于決策單元投入規(guī)模等因素影響的生產(chǎn)效率。從圖2中的純技術(shù)效率值可以看出，在2012年以后Ⅰ類地區(qū)各省份平均值大于Ⅱ類地區(qū)，而規(guī)模效率值Ⅰ類地區(qū)顯著低于Ⅱ類、Ⅲ類地區(qū)，表明Ⅰ類地區(qū)的公共服務(wù)財政投入規(guī)模效益遞減更加嚴(yán)重。

3.調(diào)節(jié)變量

本文設(shè)定當(dāng)期地方政府經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)變量ggijt，用以衡量地方政府的“相對績效”。

ggijt=（agit-aagjt）/agit（16）

其中，agit表示t年年初地方政府i在政府工作報告中公布經(jīng)濟預(yù)期增長率，aagjt分別為Ⅰ類、Ⅱ類和Ⅲ類地區(qū)中所有省份經(jīng)濟預(yù)期增長率的平均值，j表示三類地區(qū)。

4.控制變量

本文的控制變量主要分為兩類，一類為政治因素變量，另一類為經(jīng)濟因素變量。政治因素變量中，晉升激勵（gre）是一個以GDP增長率、財政盈余與失業(yè)率為基礎(chǔ)的官員晉升激勵指數(shù)［23］。當(dāng)某省前一年的GDP增長率或財政盈余小于其所在地區(qū)的加權(quán)平均值時，賦值1，反之賦值0；當(dāng)某省區(qū)的失業(yè)率大于其所在地區(qū)的加權(quán)平均值時，賦值1，反之賦值0。該指標(biāo)的取值范圍在0～3之間，分值越高代表晉升激勵程度越大，地方政府相互之間競爭的傾向越強。此外，本文也將黨委書記的任期（sec）和中央補助收入占地方一般公共預(yù)算收入的比重（tra）作為政治因素的控制變量。在經(jīng)濟因素中，由于中國實行“量入為出”的預(yù)算編制原則

《中華人民共和國預(yù)算法》第三十五條規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制”。，并且考慮到居民消費對財政收入、人口城鎮(zhèn)化對基本公共服務(wù)供給的影響，本文還選取了稅收收入增長率tax、地區(qū)社會消費品零售總額增長率（con）和城鎮(zhèn)人口占地區(qū)常住人口的比例（ur）這三個控制變量。

（三）樣本選擇和數(shù)據(jù)說明

2007年中國實施政府收支科目分類改革，且2020年受到新冠病毒感染疫情影響，地方政府財政支出波動較大，因此本文的回歸中僅采用2007—2019年中國31個省份的面板數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)主要來源于中山大學(xué)嶺南學(xué)院產(chǎn)業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟研究中心數(shù)據(jù)庫、各省份歷年政府工作報告及歷任黨委書記履歷、《中國財政年鑒》、國家統(tǒng)計局和中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫等。變量描述性統(tǒng)計結(jié)果見表2。

四、實證結(jié)果分析

（一）基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果

本文在基準(zhǔn)模型中對公共服務(wù)支出的“回彈效應(yīng)”進(jìn)行了檢驗，如表3第（1）（2）列的結(jié)果所示。在5%的顯著性水平下，滯后一期的地方政府公共服務(wù)支出效率對公共服務(wù)支出比重表現(xiàn)出顯著的正向影響，而其平方項則對被解釋變量產(chǎn)生顯著的負(fù)向影響，這說明隨著地方政府公共服務(wù)支出效率的提高，“收入效應(yīng)”逐漸減弱，“替代效應(yīng)”逐漸增強，當(dāng)?shù)赜糜诠卜?wù)的財政支出比重會先增加后減少，因而公共服務(wù)支出效率和支出比重之間存在著顯著的倒U型關(guān)系，這印證了假設(shè)H1a，相對地假設(shè)H1b則不成立。

為了檢驗地方政府經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)對公共服務(wù)支出“回彈效應(yīng)”的調(diào)節(jié)作用，本文在基準(zhǔn)模型中引

入變量lg，并與核心解釋變量形成交互項，結(jié)果如表3第（3）

（4）列所示。首先，本文先分析了核心解釋變

量lte和調(diào)節(jié)變量lg的方差膨脹因子，結(jié)果均小于1，通過了多重共線性檢驗。其次，在5%顯著性水平下，經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)難以對被解釋變量rs產(chǎn)生顯著的影響。而理想的調(diào)節(jié)變量應(yīng)與自變量和因變量

的相關(guān)性都不大［24］，說明lg能夠成為有效的調(diào)節(jié)變量。從交互項的影響系數(shù)來看，lg×lte

同樣與lte

一樣，表現(xiàn)出對地方政府公共服務(wù)支出比重顯著的正向促進(jìn)作用，而lg×lte2也與lte2相

同，為顯著的負(fù)向影響。參考已有研究對曲線回歸調(diào)節(jié)作用的解釋［25］，由于核心解釋變量lte的影響系數(shù)顯著為正，lg×lte2的影響系數(shù)為負(fù)，可以認(rèn)為在lg處于某一較高水平時，lte會對rs產(chǎn)生負(fù)向作用。另外，本文對表3第（3）列的公共服務(wù)支出效率臨界點M0=f（lg）進(jìn)行求導(dǎo)和作圖發(fā)現(xiàn)，dM0/dlg<0，這說明隨著lg值的增加，臨界點M0會左移減小，進(jìn)而導(dǎo)致在一個較低的lte值下，“替代效應(yīng)”會超過“收入效應(yīng)”，這驗證了研究假設(shè)H2b，相對地假設(shè)H2a則不成立。相反地，當(dāng)lg值逐漸減小時，臨界點X0會相應(yīng)增加右移，從而使得當(dāng)?shù)卣嗫赡艿靥幱诘筓型曲線的左側(cè)，呈現(xiàn)出直接“回彈效應(yīng)”。通過以上的分析可以認(rèn)為，lg對因變量與自變量的關(guān)系表現(xiàn)出顯著的調(diào)節(jié)作用。

（二）穩(wěn)健性檢驗

1.變換核心解釋變量

前文提到核心解釋變量公共服務(wù)支出綜合效率值由純技術(shù)效率值和規(guī)模效率值決定，當(dāng)pt=1或者se=1時，分別表示分析單位的技術(shù)效率有效或者規(guī)模效率有效。而在表3的基準(zhǔn)模型中，te=1、pt=1和se=1的樣本占總樣本的3.22%、13.15%和3.72%。表4第（1）（2）列結(jié)果顯示，滯后一期的純技術(shù)效率值lpt及其二次項難以對rs產(chǎn)生顯著的影響，但是規(guī)模效率lse與基準(zhǔn)模型回歸的結(jié)果保持一致。而剔除pt=1或者se=1這些“離群值”后，表4第（3）～（5）列結(jié)果與基準(zhǔn)模型結(jié)果保持一致。這說明，在地方政府處于純技術(shù)效率有效階段后，會繼續(xù)通過規(guī)模效率對相應(yīng)財政投入規(guī)模的影響呈現(xiàn)先正向后負(fù)向。特別地，當(dāng)規(guī)模效率處于倒U型曲線的右側(cè)時，其下降反而使得地方增加公共服務(wù)財政支出，這又會進(jìn)一步加重投入冗余問題。

2.變換調(diào)節(jié)變量

考慮到地方政府也有可能依據(jù)t－1年其他地區(qū)的情況制定本地區(qū)的經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)，本文設(shè)定ogijt=agijt-aagijt-1，并將滯后一期的og變量log作為調(diào)節(jié)變量納入回歸分析，如表4第（6）列所示。由于dX0/dlog<0，說明log變量對公共服務(wù)支出效率臨界點的變化也會產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)作用。

3.門限效應(yīng)回歸

本文還使用了門限效應(yīng)回歸進(jìn)一步檢驗了公共服務(wù)財政投入、公共服務(wù)支出效率與經(jīng)濟增長目標(biāo)約束之間的關(guān)系，其中表5第（1）列將經(jīng)濟增長目標(biāo)變量lg作為門限變量納入回歸中。通過Bootstrap方法，本文計算得到的單一門限F統(tǒng)計量P值<0.01，而雙門限F統(tǒng)計量為0.150，說明在1%顯著性水平下僅存在單一門限效應(yīng)，且門限值γ為0.261。當(dāng)經(jīng)濟增長目標(biāo)變量lg小于0.261時，地方政府公共服務(wù)支出效率3.lrs、lpt、lse和log分別表示?rs、pt、se和og的滯后一期。

與相應(yīng)的財政投入之間仍然存在明顯的倒U型關(guān)系；在經(jīng)濟增長目標(biāo)lg大于0.261之后，支出效率提高

對公共服務(wù)財政投入僅表現(xiàn)出顯著的負(fù)向影響。另外，本文還用log變量進(jìn)行了門限效應(yīng)回歸，如表5第（2）列所示，結(jié)果與第（1）列基本一致。

已有研究發(fā)現(xiàn)，在晉升制度的約束下，黨委書記的年齡與地方財政支出、制定的經(jīng)濟增長目標(biāo)存在一定的因果關(guān)系［26-27］，?但本文設(shè)置了官員年齡60歲虛擬變量納入基準(zhǔn)模型后并未發(fā)現(xiàn)年齡與財政支出的

關(guān)系。為此，本文將省委書記年齡作為門限變量納入門限效應(yīng)回歸中，結(jié)果如表5第（3）列所示。由于第

（3）列模型的單一門限、雙重門限F統(tǒng)計量P值分別小于0.01和0.3，因此只存在單一門限效應(yīng)，

且門限值為56歲，即在5%顯著性水平下，當(dāng)省委書記年齡小于56歲時，lte變量對公共服務(wù)支出比重表現(xiàn)出顯著的正向關(guān)系，但是lte2卻沒有顯著影響。而在省委書記超過56歲之后，lte和lte2都表現(xiàn)出顯著影響，且呈倒U型關(guān)系。

（三）內(nèi)生性檢驗

為了解決反向因果關(guān)系導(dǎo)致的內(nèi)生性問題，本文參照已有研究采用面板工具變量和GMM模型進(jìn)行分析［28］。由于已有研究中工具變量大多包括滯后期工具變量和外部工具變量兩類，而本文的核心解釋變量是滯后一期的公共服務(wù)支出效率值，為此，在進(jìn)行內(nèi)生性檢驗時，主要采用外部工具變量的設(shè)定方法，即以滯后一期同類地區(qū)其他省份一般公共預(yù)算收入增長率、轉(zhuǎn)移支付收入

增長率、公共服務(wù)支出比重和公共服務(wù)支出效率等變量的均值作為外部工具變量。表6第（1）（2）列都通過了Stock-Yogo檢驗和Hansen檢驗，這說明模型中所選取的工具變量滿足了工具變量的有效性要求。

對比表3基準(zhǔn)模型的結(jié)果后發(fā)現(xiàn)，核心解釋變量對各類財政支出的影響系數(shù)雖然有不同程度的低估，但是公共服務(wù)支出效率與相應(yīng)的財政投入之間的倒U型關(guān)系仍然成立。另外，由于固定效應(yīng)模型難以解決由于滯后因變量作為自變量所引發(fā)的內(nèi)生性問題［28］，本文在通過擾動項自相關(guān)性檢驗后，還利用動態(tài)面板系統(tǒng)GMM模型對各個變量的關(guān)系進(jìn)行了估計，結(jié)果也與基準(zhǔn)模型基本相同。

（四）異質(zhì)性分析

本文在理論分析中指出，地方政府生產(chǎn)性支出偏向會加重公共服務(wù)支出效率的“替代效應(yīng)”。由于在不同財政分權(quán)水平下生產(chǎn)性支出偏向存在門限效應(yīng)［29］，替代效應(yīng)也會隨之不同。為了驗證這種異質(zhì)性，本文進(jìn)一步分析了三類地區(qū)公共服務(wù)支出效率對當(dāng)?shù)孛裆载斦С霰戎氐挠绊?，結(jié)果如表7所示。可以看出，在5%的顯著性水平下，Ⅰ類地區(qū)各省份的公共服務(wù)支出效率并沒有對被解釋變量rs產(chǎn)生顯著的影響。相對地，Ⅲ類地區(qū)的純技術(shù)效率與規(guī)模效率都表現(xiàn)出對公共服務(wù)財政投入的倒U型影響，而Ⅱ類地區(qū)僅有規(guī)模效率一項可以產(chǎn)生顯著影響。在財政壓力較大地區(qū)的公共服務(wù)供給水平隨著效率提高而有所改善后，當(dāng)?shù)馗訌娏业纳a(chǎn)性支出偏向會使得“替代效應(yīng)”愈發(fā)顯著，效率改善對公共服務(wù)財政投入的影響也會隨之由正向轉(zhuǎn)為負(fù)向。但在財政壓力較小、可支配財政資源相對充足的地區(qū)，生產(chǎn)性支出偏向的強度相對較弱，效率改善所產(chǎn)生的“收入效應(yīng)”與“替代效應(yīng)”比較平衡，不會表現(xiàn)出顯著的正向或者負(fù)向影響。

除此之外，表7結(jié)果還表明，在Ⅱ類地區(qū)，lg會通過lpt和lse對被解釋變量rs產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用，Ⅲ類地區(qū)經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)變量的調(diào)節(jié)效應(yīng)則只表現(xiàn)在規(guī)模效率上，而在Ⅰ類地區(qū)，lg難以表現(xiàn)出顯著影響。經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)變量調(diào)節(jié)效應(yīng)的異質(zhì)性可能是因為地區(qū)間政府競爭強度的差異。參考已有研究［30］，本文根據(jù)外商直接投資額與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值計算了三類地區(qū)地方政府競爭能力變異系數(shù)，用以衡量區(qū)域內(nèi)競爭強度，如圖3所示。

可以看出，2007—2019年Ⅱ類地區(qū)區(qū)域內(nèi)各省份政府競爭強度最大，Ⅰ類和Ⅲ類地區(qū)相對次之。由于橫向政府競爭會導(dǎo)致地方政府經(jīng)濟增長目標(biāo)的“層層加碼”，進(jìn)而使地方政府愿意投入盡可能多的財政資源進(jìn)行經(jīng)濟建設(shè)，而Ⅱ類地區(qū)政府競爭強度最大，因此經(jīng)濟增長目標(biāo)會更加明顯地加重生產(chǎn)性支出偏向。相對地，Ⅰ類和Ⅲ類地區(qū)內(nèi)部由于政府競爭強度較小，lg調(diào)節(jié)作用相對較弱。

五、結(jié)論與啟示

本文利用2007—2019年中國31個省份的相關(guān)數(shù)據(jù)建立實證模型，驗證了公共服務(wù)支出效率和支出比重之間存在著顯著的倒U型關(guān)系，即地方政府公共服務(wù)支出效率在達(dá)到一定的臨界點前，財政支出效率的改善會促進(jìn)當(dāng)?shù)卣岣吖卜?wù)支出比重，這種“收入效應(yīng)”的變化與能源“直接回彈效應(yīng)”一致。在地方政府公共服務(wù)支出效率超過這一臨界點后，公共服務(wù)支出比重會不增反減，更多地表現(xiàn)出“替代效應(yīng)”。此外，本文還分析了地方政府經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)變量對這一倒U型關(guān)系的調(diào)節(jié)作用。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地方政府公共服務(wù)支出效率的臨界點與經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)呈反向關(guān)系，即某地經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)提高，會使得公共服務(wù)支出效率與支出比重的倒U型曲線左移，導(dǎo)致在一個較低的支出效率值下，“替代效應(yīng)”會超過“收入效應(yīng)”，支出比重會隨之下降。

進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，相較于純技術(shù)效率，中國地方政府公共服務(wù)支出規(guī)模效率問題更為嚴(yán)重。因此，需要擺脫“基數(shù)法”預(yù)算編制方式的影響，逐步探索并實行零基預(yù)算，科學(xué)預(yù)測并確定公共服務(wù)預(yù)算支出，避免財政投入冗余導(dǎo)致的規(guī)模效率下降問題。此外，較低的財政自主度水平與較強的政府競爭都會加重地方政府生產(chǎn)性支出偏向，進(jìn)而使得效率改善產(chǎn)生“替代效應(yīng)”超過“收入效應(yīng)”。為此，需要完善中國地方官員績效考核體系和理順縱向政府間財政關(guān)系。

首先，由于中國基本國情并沒有發(fā)生改變，因此在今后一段較長時間里仍然要以經(jīng)濟建設(shè)為中心，這意味著官員績效考核中完全不考慮經(jīng)濟增長因素并不現(xiàn)實。不過，中央政府可以逐步提高社會評價在地方官員考核中的權(quán)重。一方面，中央政府應(yīng)當(dāng)適時調(diào)整并提高國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)各個地方政府穩(wěn)定提升基本公共服務(wù)供給水平。另一方面，中央政府需要積極鼓勵居民參與到當(dāng)?shù)卣卜?wù)績效評價中，并將社會評價調(diào)查結(jié)果賦予一定權(quán)重，納入對地方官員的政治晉升體系中，以此約束和引導(dǎo)地方政府行為。

其次，降低地方政府生產(chǎn)性支出偏向可以改善公共服務(wù)供給水平，這就需要理順縱向政府間財政關(guān)系，保障地方政府獲得穩(wěn)定的可支配財政資源。在收入劃分方面，可以借鑒德國、加拿大等國橫向轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)驗，由中央對增值稅收入進(jìn)行區(qū)域分配。同時，加快推進(jìn)消費稅征收環(huán)節(jié)改革，并將部分收入劃歸地方。而根據(jù)2016年頒布的政策文件時間安排，中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的進(jìn)度有所滯后，目前需要從三個方面加快：一是在已取得進(jìn)展的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展在公共安全、社會保障等領(lǐng)域的劃分改革；二是加快推進(jìn)省以下財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革；三是按照全面依法治國的要求，積極推動制定政府間財政關(guān)系法的進(jìn)程，確保財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分和調(diào)整有法可依。

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編輯：李再揚，高原