社會(huì)治理視域下公務(wù)員行政責(zé)任倫理價(jià)值意涵、困境及建設(shè)路徑

摘要：博弈制衡共存、信息開(kāi)放共享和合作共贏等不斷成為一種新型的政府與社會(huì)關(guān)系。在這種新型關(guān)系下，政府職能也從社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變。在社會(huì)治理中由多元主體共商抉擇，政府和公務(wù)員皆是國(guó)家服務(wù)的主體，與多元主體是平等的角色。然而，在社會(huì)治理視野下，公務(wù)員行政責(zé)任倫理建立面臨著角色沖突、權(quán)力沖突及利益沖突等一系列問(wèn)題，使得公務(wù)員在行政工作中難以完成職業(yè)要求。此外，諸多且復(fù)雜的因素同樣影響著公務(wù)員行政責(zé)任倫理建構(gòu)，為對(duì)抗諸多負(fù)面影響，還需從內(nèi)外兩方面入手，從內(nèi)轉(zhuǎn)變和培育公務(wù)員自身的責(zé)任倫理意識(shí)，從外完善和健全公務(wù)員行政責(zé)任倫理制度。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；行政責(zé)任倫理；公務(wù)員

一、理論概述及文獻(xiàn)綜述

在社會(huì)治理視閾下，分析目前我國(guó)公務(wù)員在行政工作中面臨的責(zé)任倫理問(wèn)題，并通過(guò)對(duì)社會(huì)治理與行政責(zé)任倫理的相關(guān)概念進(jìn)行闡釋，以及對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行大致梳理，從而尋找到相應(yīng)的解決辦法。

（一）社會(huì)治理的意涵

為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代的轉(zhuǎn)變，黨在第十八屆三中全會(huì)上首次提出并使用了社會(huì)治理概念。社會(huì)治理是社會(huì)發(fā)展到一定程度時(shí)為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展中存在的必要張力而產(chǎn)生的必然結(jié)果。從治理主體上看，社會(huì)治理是國(guó)家治理中的一部分，其強(qiáng)調(diào)的是多元主體共同協(xié)商來(lái)處理社會(huì)事務(wù)，但政府在多元的社會(huì)治理主體中，需要扮演的是一個(gè)協(xié)調(diào)各方、宏觀調(diào)控社會(huì)的“大家長(zhǎng)” 的角色；從治理方式上看，社會(huì)治理更多是運(yùn)用現(xiàn)代化的治理方式，引導(dǎo)各方主體溝通解決問(wèn)題，尊重各方利益，形成多元共治的格局。由于責(zé)任的承擔(dān)主體不同，社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)責(zé)任分散各方，在一定程度上提高了各方解決問(wèn)題的積極性和增加了多元主體的社會(huì)責(zé)任感。由于上述改變，形成了一種多元社會(huì)治理主體之間相互依賴、彼此交融的關(guān)系。

（二）行政責(zé)任倫理的意涵

行政責(zé)任倫理，不僅是順應(yīng)民主政治而產(chǎn)生的，也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展而產(chǎn)生的。正是在這種發(fā)展趨勢(shì)下，全體社會(huì)公民不再僅僅只扮演某一種社會(huì)角色，而是需要扮演兩種或更多的社會(huì)角色，且這種多樣社會(huì)角色的承擔(dān)有時(shí)是相互沖突和矛盾的，這也就造成了價(jià)值觀的多元化甚至沖突化，特別是在行政領(lǐng)域內(nèi)尤為顯著。也正是基于這種社會(huì)發(fā)展必然產(chǎn)生的情況，庫(kù)珀為了解決上述問(wèn)題，率先提出了行政責(zé)任倫理的概念一方面包括以法律、組織機(jī)構(gòu)及社會(huì)等為主的外部主體對(duì)公務(wù)員的期待為代表的客觀責(zé)任；另一方面還包括根植于公務(wù)員自己對(duì)內(nèi)心的忠誠(chéng)、良心的認(rèn)同和信仰的崇敬為代表的主觀責(zé)任。

（三）文獻(xiàn)綜述

劉雪華在《行政倫理困境中的行政行為選擇》中指出，行政人員責(zé)任沖突是產(chǎn)生行政倫理困境的原因，走出倫理困境的根源在于構(gòu)建負(fù)責(zé)任的行政行為。行政人員的行為選擇涉及多方面利益和價(jià)值的復(fù)雜糾纏，并不是簡(jiǎn)單的是非曲直的選擇，因此要強(qiáng)化倫理分析，構(gòu)建行政倫理的價(jià)值次序；劉志堅(jiān)、宋曉玲在《論政府公務(wù)員行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不良及其防控》中提出，我國(guó)公務(wù)員行政責(zé)任存在一些較為突出的問(wèn)題，包括實(shí)現(xiàn)不能、實(shí)現(xiàn)錯(cuò)誤、實(shí)現(xiàn)瑕疵等。有效實(shí)現(xiàn)公務(wù)員的行政責(zé)任從根本上講依賴于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)也要重點(diǎn)培育現(xiàn)代行政倫理、健全一體問(wèn)責(zé)機(jī)制和完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度；張康之在《公共行政道德化的雙重向度》中指出，將“道德化” 作為行政改革和構(gòu)建新型公共行政模式的一個(gè)重要突破口，要求行政人員扮演道德代理人的角色，行政行為從道德的原則出發(fā)，始終貫徹道德服務(wù)的精神和堅(jiān)持道德價(jià)值取向，并且公平處理好各種復(fù)雜關(guān)系；廖煉忠在《制度倫理視角下的當(dāng)代中國(guó)行政倫理失范》中指出，行政倫理在政府建設(shè)和社會(huì)治理能力提升中具有價(jià)值基礎(chǔ)性和實(shí)踐功能性作用，主張通過(guò)完善制度機(jī)制來(lái)強(qiáng)化公務(wù)員的責(zé)任和倫理規(guī)范。[1]

二、公務(wù)員面臨的行政責(zé)任倫理困境

（一）角色方面存在的沖突

行政人員身份角色的多重性是影響行政人員責(zé)任履行的一個(gè)重要因素。行政人員的工作身份雖然與私人身份沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)性和聯(lián)系性，但是行政人員的私人身份會(huì)或多或少干擾公共身份。第一，角色的多元性導(dǎo)致職責(zé)沖突，即公共角色和社會(huì)角色沖突。在現(xiàn)實(shí)生活中，行政人員一方面是為人民服務(wù)的政府公職人員；另一方面又是公民、配偶、孩子的父母等，每一個(gè)角色都有自己的職責(zé)，同時(shí)每個(gè)角色身份都要求主體完成好相應(yīng)的職責(zé)。理想情況下，這些職責(zé)應(yīng)該是互不干擾的，但是現(xiàn)實(shí)情況卻導(dǎo)致了各種角色職責(zé)的沖突和相互干擾，從而產(chǎn)生了責(zé)任困境；第二，私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域角色的混合造成了責(zé)任沖突。行政人員的公共身份應(yīng)該是限定在特定的時(shí)間和空間內(nèi)，即上班的時(shí)間和地點(diǎn)，下班即恢復(fù)公民身份，這種區(qū)分是便于區(qū)別行政工作人員身份與私人身份的交融，進(jìn)而有助于形成公共領(lǐng)域的倫理關(guān)系；第三，管理者和服務(wù)者身份的角色沖突。隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，要求政府改變以往強(qiáng)制型政府的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。因?yàn)檫@種變化，也要求行政人員在社會(huì)治理中進(jìn)行身份角色定位的轉(zhuǎn)變：從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。但是傳統(tǒng)文化中的糟粕成分仍然影響著部分行政人員的思想，也影響著行政人員主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任及責(zé)任的履行。[2]

（二）利益方面存在的沖突

在利益沖突中，最為典型的便是私人利益與公眾利益沖突。當(dāng)私人利益與公眾利益相矛盾時(shí)，從理論層面來(lái)說(shuō)，一方面，應(yīng)該優(yōu)先傾向社會(huì)公共利益。然而在實(shí)際中，由于政府公務(wù)員身份角色的非單一性，導(dǎo)致公務(wù)員在行政工作中產(chǎn)生了利益沖突，陷入了責(zé)任困境，進(jìn)而產(chǎn)生了責(zé)任倫理問(wèn)題，這種沖突其實(shí)質(zhì)是公務(wù)員扮演不同身份角色所帶有的不同價(jià)值觀所產(chǎn)生的；另一方面，政府由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，也體現(xiàn)著單一的社會(huì)主體向多元互動(dòng)的社會(huì)治理主體的轉(zhuǎn)變。又由于政府公務(wù)員其“去政府” 關(guān)系的特殊性及職務(wù)所賦予其的權(quán)力，意味著政府公務(wù)員不同于其他社會(huì)治理主體。這就要求政府公務(wù)員在這種多元主體的治理格局下，能起到很好的協(xié)調(diào)各方的作用。當(dāng)各治理主體擁有共同的公共利益時(shí)，此時(shí)便可以通過(guò)協(xié)商、合作等途徑來(lái)引導(dǎo)各治理主體積極肩負(fù)起其應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)治理責(zé)任，為人民提供切實(shí)的福利，為社會(huì)發(fā)展提供正向的動(dòng)力。

（三）權(quán)責(zé)方面存在的沖突

權(quán)力和責(zé)任作為一種對(duì)應(yīng)關(guān)系，有權(quán)便有責(zé)，但是權(quán)力來(lái)源的多樣性導(dǎo)致行政人員在行政責(zé)任履行過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生沖突。行政人員的身份角色并不是一成不變的，而是一種動(dòng)態(tài)的存在。也正是因?yàn)檫@種動(dòng)態(tài)存在，導(dǎo)致了行政責(zé)任履行困難。理想和既定構(gòu)想的權(quán)責(zé)情況是：上級(jí)要求你做的，以及不同上級(jí)要求你完成的任務(wù)、賦予的權(quán)力和要履行的責(zé)任是可以相互融合的，并且都是符合憲法和法律的，此時(shí)便不會(huì)產(chǎn)生因上級(jí)不同而導(dǎo)致的權(quán)力困境和履責(zé)困境沖突，也不會(huì)產(chǎn)生和法律相抵觸的權(quán)責(zé)沖突。但是實(shí)際卻存在三種情況：第一，法律規(guī)定的職責(zé)與領(lǐng)導(dǎo)的要求相矛盾；第二，領(lǐng)導(dǎo)的要求與社會(huì)公眾的要求相矛盾；第三，領(lǐng)導(dǎo)的要求與領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)的要求相矛盾，這些都會(huì)造成政府中公務(wù)員的權(quán)責(zé)困境，也正是這種權(quán)力困境的出現(xiàn)從而產(chǎn)生了責(zé)任困境。在權(quán)力困境中，不管你接受哪一種權(quán)力賦予你的責(zé)任，都會(huì)使你放棄其他權(quán)力及對(duì)應(yīng)的責(zé)任，從而產(chǎn)生權(quán)力沖突。面對(duì)權(quán)力沖突帶來(lái)的困境，需要行政人員重新澄清自己的主觀責(zé)任，并在價(jià)值排序前提下進(jìn)行行為選擇。

三、社會(huì)治理視野下的公務(wù)員行政責(zé)任倫理救治路徑

（一）培養(yǎng)公務(wù)員的行政主體責(zé)任倫理意識(shí)

變革公務(wù)員行政責(zé)任倫理觀念。第一，思想影響行動(dòng)。面對(duì)新經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，要認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)社會(huì)治理和服務(wù)型政府建設(shè)的重要性，特別是社會(huì)由管理到治理的轉(zhuǎn)變，意味著要轉(zhuǎn)變以往的命令式的工作方式，促使工作人員提高服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變不合時(shí)宜的工作觀念，適應(yīng)時(shí)代以準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)到自身的角色定位；第二，要形成以解決問(wèn)題為導(dǎo)向的工作作風(fēng)，做到知民情、解民憂、使民樂(lè)。公務(wù)員應(yīng)當(dāng)明確自己的角色定位，特別是涉及公私利益矛盾和沖突時(shí)，要有群眾事情無(wú)小事的意識(shí)，把事關(guān)人民群眾的事放在心上，多為人民群眾辦實(shí)事、辦好事，做一個(gè)有“溫度”、有責(zé)任、有道德的公務(wù)員。對(duì)于在新的社會(huì)環(huán)境中所形成的多元社會(huì)治理格局，政府機(jī)關(guān)的公務(wù)員要切實(shí)且及時(shí)轉(zhuǎn)變與時(shí)代不符合的傳統(tǒng)管理觀念，樹(shù)立新時(shí)代服務(wù)者意識(shí)，并認(rèn)識(shí)到在現(xiàn)代社會(huì)治理格局中，治理主體之間合作共贏的關(guān)系。[3]

培育公務(wù)員的責(zé)任人格。單靠以法律制度為主的硬性的規(guī)范約束形式，在某種程度上會(huì)形成“上有政策，下有對(duì)策” 的局面，會(huì)激起公務(wù)員的某種不配合和反抗情緒。這時(shí)就需要公務(wù)員培養(yǎng)形成內(nèi)在的自我約束的道德律，即培育公務(wù)員的責(zé)任人格，保證公務(wù)員在發(fā)生權(quán)責(zé)沖突時(shí)能夠更好履行責(zé)任和行使權(quán)力，從而更好地推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。第一，要構(gòu)建一個(gè)具有利他性的社會(huì)，讓人們特別是公務(wù)員在這種幫助他人的社會(huì)氛圍中受到正能量的人格教育，從而培育出利他型的責(zé)任人格，即具有利他屬性的公務(wù)員，使整個(gè)社會(huì)形成以互幫互助為榮、以自私自利為恥的社會(huì)環(huán)境，但具有這種社會(huì)屬性的社會(huì)建設(shè)不是一蹴而就的；第二，對(duì)公務(wù)員應(yīng)定期或不定期進(jìn)行職業(yè)責(zé)任道德操守培訓(xùn)，但這種培訓(xùn)不該是灌輸式的、忽略公務(wù)員自身需求的。而是應(yīng)當(dāng)從公務(wù)員的本職工作出發(fā)，通過(guò)提高公務(wù)員的學(xué)習(xí)能力，來(lái)提高其服務(wù)本領(lǐng)，提高其履行責(zé)任的能力。這樣既能讓他們明白面臨各種沖突時(shí)該如何去解決，又能幫助他們形成符合行政責(zé)任倫理的思維方法。

加大公務(wù)員行政責(zé)任倫理宣傳教育力度。公務(wù)員的行政責(zé)任倫理是一種適應(yīng)民主社會(huì)發(fā)展而來(lái)的先進(jìn)的行政文化，但是目前，我國(guó)的行政文化還未得到全部的普及和理解，一部分公務(wù)員的意識(shí)、觀念思想仍故步自封，試圖繼續(xù)躲避行政責(zé)任。在社會(huì)治理背景下，公務(wù)員的工作面臨新的轉(zhuǎn)變，服務(wù)、責(zé)任、協(xié)調(diào)各方成為工作主旋律。因此，作為公務(wù)員行政責(zé)任倫理培育的基礎(chǔ)性工作即責(zé)任倫理的宣傳教育，是公務(wù)員適應(yīng)新的轉(zhuǎn)變的必要途徑。[4]

（二）健全公務(wù)員行政責(zé)任倫理制度

深化體制機(jī)制改革。第一，持續(xù)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)是關(guān)鍵。這既是政府和公務(wù)員在適應(yīng)社會(huì)治理新環(huán)境下的應(yīng)有之義，也是多元治理主體對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)中職能轉(zhuǎn)換提出的題中之義。服務(wù)型政府的建設(shè)即服務(wù)型政府職能的轉(zhuǎn)換程度，代表著政府改善與民眾、社會(huì)和市場(chǎng)關(guān)系的決心和態(tài)度，最主要的便是政府切切實(shí)實(shí)急百姓所急、想百姓所想，滿足人民對(duì)美好生活的向往；第二，簡(jiǎn)政放權(quán)。在多元主體共治的社會(huì)治理格局下，政府應(yīng)切實(shí)做到權(quán)力下放，這一方面能增加其他主體參與社會(huì)治理的活力，從而更好解決社會(huì)問(wèn)題；另一方面還能大大減輕政府負(fù)擔(dān)，使政府可以更好把控社會(huì)發(fā)展大方向，更好通過(guò)公共服務(wù)滿足人民需求；第三，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持和完善法制化建設(shè)。這不僅意味著治理運(yùn)作的程序化、規(guī)范化，能更好保障不同個(gè)人和群體的權(quán)利和需求，還能在某個(gè)層面上使各個(gè)治理主體看到政府職能轉(zhuǎn)變的態(tài)度和決心，進(jìn)而重拾對(duì)政府公信力的信任。

建立完善全過(guò)程的監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度。權(quán)力只有真正被關(guān)進(jìn)制度的籠子里，才能發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值和力量。由于缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致公務(wù)員在工作過(guò)程中存在權(quán)力沖突，進(jìn)而導(dǎo)致了利益沖突和角色沖突，對(duì)新的社會(huì)治理格局造成了不好的影響。因此，在監(jiān)督機(jī)制建設(shè)中，首先，要真正發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、檢察監(jiān)督等其他監(jiān)督部門的作用；其次，要發(fā)揮其他社會(huì)治理主體對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督作用，同時(shí)利用現(xiàn)代化手段完善監(jiān)督方式和拓寬監(jiān)督渠道，如對(duì)網(wǎng)上問(wèn)政、輿論監(jiān)督等全過(guò)程的監(jiān)督。在問(wèn)責(zé)機(jī)制完善過(guò)程中，不僅要發(fā)揮黨內(nèi)問(wèn)責(zé)，更要重視黨外問(wèn)責(zé)的作用，這是由黨的初心和使命決定的。同時(shí)，不應(yīng)該只注重事后問(wèn)責(zé)，還應(yīng)該完善事前、事中問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而完善全過(guò)程問(wèn)責(zé)，這也是責(zé)任倫理作為一種應(yīng)用倫理，在倫理建設(shè)過(guò)程中的題中之義；最后，對(duì)于違反法律法規(guī)的應(yīng)給予相應(yīng)處罰，不能因身份地位等因素而有所偏頗，杜絕包庇現(xiàn)象，一旦發(fā)現(xiàn)將處以同等處罰。

四、總結(jié)

以法治化的方式保障和促進(jìn)行政責(zé)任倫理制度。倫理道德的建設(shè)是一種內(nèi)心的道德律，應(yīng)該去引導(dǎo)和鼓勵(lì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，如果采用法制的強(qiáng)制力來(lái)促進(jìn)社會(huì)中某一種道德，非長(zhǎng)久之計(jì)，會(huì)損害社會(huì)的自由。但是由于政府及其公務(wù)人員在社會(huì)治理過(guò)程中的特殊性，一方面，必須采取法律形式對(duì)其加以限制；另一方面，責(zé)任倫理法治化也可以輔助公務(wù)員行政責(zé)任人格培育，不論是從公務(wù)員內(nèi)在還是公務(wù)員外在，都做到法無(wú)授權(quán)不可為，真正將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠。不僅破解了公務(wù)員面臨的角色、利益身份等方面的沖突，也推動(dòng)了社會(huì)治理格局的形成和發(fā)展，是適應(yīng)民主政治發(fā)展起來(lái)的責(zé)任制度規(guī)則的表現(xiàn)，也是責(zé)任倫理精神的表現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 張康之.公共行政道德化的雙重向度[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)， 2001，（2）：1-5.

作者簡(jiǎn)介： 曾令林，男，漢族，河北唐山人，碩士研究生在讀，研究方向：行政倫理。