上海：引領(lǐng)郊野單元空間治理精細(xì)化

顧守柏

近年來(lái)，上海市積極響應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃改革的要求，立足自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)落實(shí)，以郊野單元規(guī)劃為藍(lán)本，融合控制性詳細(xì)規(guī)劃的技術(shù)邏輯，逐步形成了以行動(dòng)為導(dǎo)向的郊野單元村莊規(guī)劃編制和實(shí)施體系。

搭建鄉(xiāng)村空間治理平臺(tái)

上海的郊野單元村莊規(guī)劃經(jīng)歷了從1.0到4.0版的演進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了由專項(xiàng)規(guī)劃向綜合性詳細(xì)規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。其中3.0版郊野單元規(guī)劃誕生于《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》批復(fù)階段，與鎮(zhèn)總規(guī)同步編制，采取“鎮(zhèn)域單元+多村莊”整體編制的方式，基本確定了全市鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃布局，解決了剛性傳導(dǎo)與全覆蓋的問(wèn)題，落實(shí)了近期建設(shè)項(xiàng)目空間和用途管制要求，構(gòu)建了鄉(xiāng)村詳細(xì)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)“一張圖”，為鄉(xiāng)村發(fā)展和精細(xì)化治理提供了支撐。

在建立全域全要素國(guó)土空間管控體系的新背景下，上海構(gòu)建了總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)層次的國(guó)土空間規(guī)劃體系，在鄉(xiāng)村地區(qū)確立了“郊區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃（總體規(guī)劃層次）—新市鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃（單元規(guī)劃層次，含村莊布局規(guī)劃）—郊野單元村莊規(guī)劃（詳細(xì)規(guī)劃層次，含村莊設(shè)計(jì)）—村莊設(shè)計(jì)”的區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)四類(lèi)規(guī)劃體系。

4.0版郊野單元村莊規(guī)劃作為城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外面向?qū)嵤┑脑敿?xì)規(guī)劃，對(duì)上承接上位國(guó)土空間規(guī)劃約束性指標(biāo)和剛性管控要求，對(duì)下統(tǒng)籌各類(lèi)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，充分銜接各類(lèi)專項(xiàng)規(guī)劃，是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各類(lèi)建設(shè)的法定依據(jù)。

分類(lèi)施策以適應(yīng)鄉(xiāng)村特點(diǎn)

當(dāng)前，上海郊野單元村莊規(guī)劃用地分類(lèi)形成了3大類(lèi)、21中類(lèi)、69小類(lèi)的地類(lèi)管控體系，并精準(zhǔn)契合管、批、編的空間治理邏輯，配合12類(lèi)國(guó)土空間用途管制行為規(guī)則。用地分類(lèi)同時(shí)明確圖則管理深度，以鄉(xiāng)村單元為單位形成“一村一則”，明確單元內(nèi)核心指標(biāo)要求。

在整體編制程序之外，上海郊野單元村莊規(guī)劃設(shè)立了專項(xiàng)規(guī)劃編制和實(shí)施深化（圖則更新）程序，以適應(yīng)鄉(xiāng)村特點(diǎn)分類(lèi)施策。各類(lèi)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)可按需開(kāi)展專項(xiàng)規(guī)劃編制，具備前期技術(shù)支撐的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目等鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，可進(jìn)行圖則更新簡(jiǎn)易程序，進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)劃編制流程要求。

作為上海鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃的有機(jī)組成部分和過(guò)程行動(dòng)，全域土地綜合整治從“規(guī)劃—項(xiàng)目—資金—時(shí)序”四個(gè)層面有機(jī)整合各類(lèi)國(guó)土空間要素，加強(qiáng)全域全要素過(guò)程管控和動(dòng)態(tài)管理，從而逐步實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田集中連片、“三生空間”布局合理、建設(shè)用地騰挪集約的國(guó)土空間新格局，增強(qiáng)了郊野單元村莊規(guī)劃可實(shí)施性。

為促進(jìn)規(guī)劃落地，上海在相關(guān)技術(shù)規(guī)范基礎(chǔ)上，開(kāi)展了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、使用權(quán)作價(jià)入股等方面的配套政策研究和試點(diǎn)實(shí)踐，綜合利用各類(lèi)政策工具實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)空間優(yōu)化、資源整合和價(jià)值提升，實(shí)現(xiàn)空間、政策和行動(dòng)的融合。

“三位一體”的郊野空間治理實(shí)踐

松江區(qū)泖港鎮(zhèn)充分利用上海市全域土地綜合整治試點(diǎn)的契機(jī)，針對(duì)工業(yè)用地低效、農(nóng)村宅基地布局分散、耕地斑塊零碎、各線性工程項(xiàng)目時(shí)空統(tǒng)籌性系統(tǒng)性不強(qiáng)等問(wèn)題，通過(guò)郊野單元村莊規(guī)劃、村莊設(shè)計(jì)、全域土地綜合整治實(shí)施方案“三位一體”，推動(dòng)規(guī)劃精準(zhǔn)落地，促進(jìn)鄉(xiāng)村高品質(zhì)生活和高效能治理。

泖港鎮(zhèn)通過(guò)規(guī)劃編制，全面落實(shí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的目標(biāo)管理和指標(biāo)管控，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境、市政交通等各類(lèi)專項(xiàng)規(guī)劃，城市開(kāi)發(fā)邊界外區(qū)域耕地?cái)?shù)量增加261.4公頃，永久基本農(nóng)田布局更集中，全鎮(zhèn)規(guī)劃土地整備引導(dǎo)區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田面積占比增加5%。

在充分考慮村民意愿、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)和各種剛性管控要素的基礎(chǔ)上，泖港鎮(zhèn)優(yōu)化村莊平移歸并點(diǎn)選址，形成村莊布局和設(shè)計(jì)方案。為協(xié)調(diào)推進(jìn)建設(shè)用地減量化和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，泖港鎮(zhèn)在建設(shè)用地總量控制下，實(shí)施“減量”和“盤(pán)活”聯(lián)動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，聯(lián)合周邊村落參與入股，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)用地布局優(yōu)化、土地節(jié)約集約利用和村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。

上海郊野單元村莊規(guī)劃從技術(shù)邏輯走向制度邏輯，通過(guò)融入戰(zhàn)略思維、底線思維、系統(tǒng)思維和設(shè)計(jì)思維，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、配套政策和工作機(jī)制，建立了較完善的制度體系，輔以信息技術(shù)手段，初步構(gòu)建了用途管制、實(shí)施、監(jiān)督、執(zhí)法的全流程閉環(huán)規(guī)劃管理模式。（摘編自《中國(guó)自然資源報(bào)》2023年3月3日3版）