如何用好地方政府投融資平臺這把“雙刃劍”

李春曉

隨著市場經(jīng)濟不斷完善，我國財稅制度也在不斷調(diào)整優(yōu)化，分稅制的實施增加了地方政府在經(jīng)濟建設、社會發(fā)展、民生改善等方面的事權(quán)。為確保有足夠的財政資金支撐各項工作落實，地方政府開始利用投融資平臺進行資金籌措。投融資平臺滿足了地方政府對財政資金的需求，有效保障了經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。但在投融資平臺建設過程中，也存在諸多問題，部分地方政府有高額債務，很容易造成地方財政資金風險。地方政府具有的資金籌集權(quán)利是法律賦予的，這促使地方政府享有相應的舉債權(quán)。

經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，為確保實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，傳統(tǒng)投融資平臺憑借資產(chǎn)高速增長的方式，對借款利息進行彌補，這一過程受到諸多限制。再加上城鎮(zhèn)化建設要求以人為本，對公共服務、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等提出高標準、嚴要求，導致地方政府在基建方面存在很大的資金缺口。因此，地方政府應該對投融資平臺進行研究分析，制定出符合當前發(fā)展環(huán)境的轉(zhuǎn)型路徑，逐步降低財政風險，有效保障地方經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。

搭建投融資平臺能確保地方政府有效落實各項工作，投融資平臺形成后，基本滿足了地方政府對資金的需求，促使城市基礎設施建設更加完善，推動城鎮(zhèn)化建設有序開展。構(gòu)建新的投融資體系，在充分保障人民群眾合法權(quán)益的同時，也為國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展提供有效支持。雖然投融資平臺能產(chǎn)生很大的作用，但也存在很多問題。比如，信息不透明、風險管理水平不高等，這將直接導致政府背負巨額債務，面臨財政風險。我國對地方政府發(fā)行債券的范圍和額度都有明確規(guī)定，雖然有效保障了地方政府資金的籌措，但是也對地方投融資平臺造成巨大沖擊。地方投融資平臺要想發(fā)揮作用，就應當轉(zhuǎn)變發(fā)展路徑。

地方政府投融資平臺概述

地方政府投融資平臺是地方政府在法律規(guī)定下，使用財產(chǎn)性資金、土地資源或股權(quán)等資產(chǎn)設立的為地方政府項目工程進行融資的公司，如城建開發(fā)公司、城建投資公司等。雖然各個地方政府投融資平臺的名稱不同，但都與財政資金有密切關系。一般情況下，投融資平臺類型可以從兩方面進行劃分。從收益層面可以分為三種類型，即公益性、準公益性、經(jīng)營性。其中，公益性投融資平臺主要是提供公益性的公共產(chǎn)品，開展的項目工程主要是基礎設施建設項目，側(cè)重履行社會責任，本質(zhì)目的不是盈利。因此，公益性投融資平臺無法使用市場機制進行管理，也難以產(chǎn)生穩(wěn)定的效益。這類公司所需資金主要依靠財政撥款，沒有辦法獨立完成借款。準公益性投融資平臺和公益性投融資平臺存在一定差別，但也可以提供公益性的產(chǎn)品。因此，在整個項目經(jīng)營過程中，可以產(chǎn)生一定的現(xiàn)金流，但總體現(xiàn)金流不能覆蓋成本，這類公司所需資金主要依靠自身收入和財政補貼。經(jīng)營性投融資平臺主要以盈利為目的，投資的項目工程都是路政、能源供應等方面的，可以產(chǎn)生較高的經(jīng)濟效益，有非常穩(wěn)定的現(xiàn)金流。所有投資項目的收益都是既可以滿足債務償還需求，也可以實現(xiàn)部分盈利，只是需要自負盈虧。

新形勢下地方政府投融資平臺存在的問題

政企之間缺乏明確界限，政府難以發(fā)揮約束作用。地方政府投融資平臺中，幾乎全部都是依托政府搭建、借助政府資源成立的公司，其事權(quán)和股權(quán)也是由地方政府掌握。國資委會給予投融資平臺相應的行政級別，所以部分管理人員需要由政府對其進行人事任命，故而該平臺難以像普通企業(yè)一樣參與市場競爭。這類平臺在經(jīng)營管理中，往往體現(xiàn)出鮮明的行政色彩，企業(yè)戰(zhàn)略目標也需要按照地方政府的要求制定實施。投融資平臺失去了和政府之間的界限，是無法實行現(xiàn)代企業(yè)制度的，否則會產(chǎn)生諸多的管理問題。例如，有的企業(yè)存在行政化傾向，違反法律法規(guī)要求從事?lián)；顒?。如果出現(xiàn)行政化，平臺基本上就沒有什么自主權(quán)，很容易喪失償債能力。投融資平臺是政府成立的，目的是幫助自身開展經(jīng)濟建設活動籌集資金，所以地方政府需要承擔相應責任。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，政府機關及公益組織無法進行擔保。但在具體經(jīng)營管理中，大部分平臺不會使用抵押和質(zhì)押的方式獲得資金，因為有些物品本身就具有公益性。例如，政府辦公大樓、學校、景區(qū)等，這些東西在法律上無法作為擔保物或者抵押物。此外，有的平臺甚至對同一抵押物進行多次抵押，直接影響市場金融環(huán)境的穩(wěn)定性。

信息公開不透明，導致出現(xiàn)違規(guī)操作。大部分投融資平臺都存在信息公開不透明的缺點，沒有及時公開信息是因為部分管理者受形式主義影響，為追求預算平衡，采取舉債的方式對財政赤字進行美化。這類平臺并非上市企業(yè)，法律沒有強制要求其必須對外公布真實經(jīng)營情況。平臺不主動對外發(fā)布信息，外界則難以掌握投融資平臺真實的經(jīng)營情況。不僅僅是外界無法獲知有關情況，往往各級財政也都沒有辦法了解。這是因為各級財政之間只單純存在上下級關系，并沒有直接的管理權(quán)力，其相互間是非常獨立的。在這種情況下，外部主體對投融資平臺沒有什么監(jiān)管力度，為違規(guī)操作提供了空間。有一部分投融資平臺鉆了信息不公開、不透明的空子，頻繁利用相同資產(chǎn)向多個金融機構(gòu)借貸，而銀行往往又很愿意將資金借貸給此類機構(gòu)，對其真實情況不會嚴格審核，導致盲目釋放大量貸款，直接干擾正常的金融秩序，金融機構(gòu)也會因此產(chǎn)生經(jīng)濟損失。

一般情況下，在平臺借貸中，主要采取抵押貸款的方式，但是需要金融機構(gòu)對其進行綜合評估，資產(chǎn)價值高低直接決定了貸款額度。有的平臺為獲取更多資金，只能讓評估價值虛高，直接加大了融資杠桿。有些地方政府會對資金進行統(tǒng)一管理，平臺負責借貸，施工單位負責開展建設活動。而在現(xiàn)實生活中，平臺公司往往只負責借貸，不對其經(jīng)濟收益進行管理，而施工單位負責使用資金，需要對經(jīng)濟收益進行管理，這種情況就導致投融資過程缺乏管理主體。

信息沒有得到有效公開，就沒有辦法掌握資金的使用情況，也就無法很好地保障借款人的合法權(quán)益。有的單位甚至對平臺資金進行挪用，這些都是違法、違規(guī)的現(xiàn)象，都可以歸結(jié)到信息公開不透明身上，外界沒有辦法得知平臺的真實經(jīng)營管理情況，也難以開展有效的風險管理與監(jiān)督，很難保障合作各方的合法權(quán)益。

缺乏多元化融資方式，過度依靠銀行借貸。在現(xiàn)有融資方式中，平臺公司往往采取間接融資，但也要合理利用直接融資進行輔助。銀行等金融機構(gòu)是地方平臺公司借貸的主要對象，其債務渠道直接體現(xiàn)出平臺公司的融資渠道。平臺融資主要依靠銀行借貸，一旦平臺對銀行借貸過度依賴，其財務狀況惡化的可能性就會加大，會逐漸產(chǎn)生更多問題。

新形勢下地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型路徑分析

明確轉(zhuǎn)型原則，保障經(jīng)營穩(wěn)定。首先，要做到遵守分類原則。地方政府投融資平臺種類多樣，在轉(zhuǎn)型過程中，因地制宜實施轉(zhuǎn)型策略。轉(zhuǎn)型期間，需要嚴格按照分類原則，對不同種類的平臺進行綜合分析，掌握其特點和持有資源狀況，選擇科學合理的發(fā)展道路。首先，是公益性平臺公司，該類公司雖然是法人單位，但是有事業(yè)單位體制，本質(zhì)上還是屬于政府部門，應該采用政府部門的管理架構(gòu)。其次，是準公益性平臺公司，這類平臺和公益性平臺公司沒有太大差別，也承擔了部分政府職能，也需受到政府的監(jiān)督管理，但是可以體現(xiàn)出一定的市場特點，產(chǎn)生經(jīng)濟收益。最后是經(jīng)營性平臺公司，該類平臺公司分布范圍廣，涉及行業(yè)眾多，有較強的經(jīng)營管理能力，也可以很好地參與到市場競爭中，產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟收益。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，平臺公司需要采用市場經(jīng)營管理模式，有效發(fā)揮市場主導作用。因此，平臺公司需要在對當前的管理制度全面分析后，逐步開展市場化改革。在制度層面上，需要落實法人治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建現(xiàn)代化企業(yè)管理制度，逐步實現(xiàn)政企之間的完全分離。在經(jīng)營管理層面上，需要將盈利作為主要目標，積極引入社會資本參與，有效保障平臺公司穩(wěn)定發(fā)展。

選擇合理轉(zhuǎn)型模式，發(fā)揮平臺作用。地方政府投融資平臺在發(fā)展過程中形成了三種不同類型，只有在轉(zhuǎn)型過程中選擇合理模式，才能有效發(fā)揮平臺作用。針對經(jīng)營性平臺公司，政府需要引入社會資本，也可以采取退出機制，實施經(jīng)營體制改革，讓其成為普通企業(yè)，更好地參與到市場活動中。平臺公司轉(zhuǎn)型后，可以突破束縛，有效發(fā)揮企業(yè)的作用。不僅可以很好地參與到市場經(jīng)營活動中，有利于實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展，而且可以參與到利潤更高的建設項目中，有效保障收支平衡。準公益性平臺公司可以參與公益性項目活動，但是項目并非完全具有公益性，也會產(chǎn)生部分收益，但是無法覆蓋投入成本。在項目運作過程中，需要實施市場化管理，吸收相應的資本參與，以達到降本增效目的。

調(diào)整優(yōu)化渠道支持，確保資金充足。地方政府投融資平臺成立的主要目的是開展基礎建設項目，并獲取相應的建設資金。雖然現(xiàn)階段各類平臺公司都在轉(zhuǎn)型發(fā)展，但是其對于基建項目的作用依舊重大。以往平臺公司在資金獲取方面，主要依靠銀行借款、債券融資等，但銀行借款基本占所有籌資的70%，這說明籌資渠道單一。在平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展后，應該逐步降低銀行借貸的額度，逐步擴大債權(quán)、股權(quán)比例，實現(xiàn)融資渠道多元化，就能有效降低資金使用風險，保障平臺公司穩(wěn)定發(fā)展。

地方政府投融資平臺對我國經(jīng)濟發(fā)展有重要作用，只有加大改革力度，才能有效保障地方平臺的持續(xù)發(fā)展。從實際情況來看，往往管理層面、融資渠道等方面容易存在問題，這需要依托市場經(jīng)濟理論對其進行調(diào)整優(yōu)化。通過明確轉(zhuǎn)型原則，保障經(jīng)營穩(wěn)定；選擇合理轉(zhuǎn)型模式，發(fā)揮平臺作用；調(diào)整優(yōu)化支持渠道，確保資金充足。這些措施能保障地方投融資平臺實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展。