低碳城市試點政策對地方政府重污染行業(yè)土地出讓的影響

王展祥 葉宇平

關(guān)鍵詞 低碳城市；地方政府；土地出讓；雙重差分

自1994年分稅制改革以后，土地逐漸成為中國地方政府促進經(jīng)濟發(fā)展的重要工具，甚至形成了具有中國特色的“以地謀發(fā)展”模式［1］。地方政府通過土地出讓實現(xiàn)“土地財政”“土地引資”，緩解地方政府財政壓力，促進地方工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。在傳統(tǒng)粗放型經(jīng)濟增長方式背景下，疊加官員晉升錦標(biāo)賽和競爭沖動［2］，地方政府更多關(guān)注引資的規(guī)模而不是質(zhì)量［3］，存在將大量土地出讓給重污染企業(yè)的激勵。地方政府為了拉動經(jīng)濟增長，以協(xié)議出讓和掛牌出讓方式干預(yù)土地出讓［4］。已有土地出讓數(shù)據(jù)顯示，重污染行業(yè)土地出讓方式中，掛牌出讓的比重高達72. 27%，協(xié)議出讓比重為12. 53%。這說明重污染行業(yè)的土地出讓中存在明顯的政府干預(yù)行為。這種利于重污染行業(yè)用地的地方政府土地出讓行為雖然提高了地方GDP，客觀上卻造成了嚴重的碳排放等環(huán)境問題。中國先后制定了系列環(huán)保制度和政策，其中之一就是2010年開始執(zhí)行的低碳城市試點政策，共開展了三批次試點工作。該政策客觀上是否會對地方政府偏向重污染行業(yè)用地的土地出讓行為產(chǎn)生影響？其影響效果如何？受哪些因素制約？在當(dāng)前“雙碳”目標(biāo)下，對這些問題的研究無疑具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

1 文獻綜述

現(xiàn)有文獻多從以下方面分析影響地方政府土地出讓的主要因素。一是“土地財政”角度。分稅制改革削弱了地方政府的財政收支自主權(quán)和財政收入分配自主權(quán)，使得地方政府的“事權(quán)”和“財權(quán)”不對等，稅收壓力增大，所以地方政府實施“土地財政”［5-6］。陶然等［7］認為地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金，進而增加地方政府的財政收入。白彥鋒等［8］發(fā)現(xiàn)中央政府土地政策對地方政府土地出讓合約自由的管制是扭曲地方政府土地出讓行為的主要原因，進而引發(fā)“土地財政”現(xiàn)象。土地財政除了能帶來直接財政收入土地出讓金，還會帶來一系列相關(guān)的直接稅收和間接稅收［9］。二是“土地引資”角度。在地方政府官員晉升以GDP為主要考核指標(biāo)的激勵下，地方政府官員有土地引資的動機［10］。地方政府會將土地資源出讓作為吸引投資拉動經(jīng)濟的重要手段。楊其靜等［3］指出地方政府增加工業(yè)用地的出讓面積，可顯著拉動當(dāng)?shù)胤欠康禺a(chǎn)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值、GDP和財政收入。王媛等［4］認為地方政府存在低價出讓的情況。地方政府為經(jīng)濟增長利用掛牌出讓的方式來干預(yù)土地出讓。另外，有學(xué)者從政策角度來分析其對地方政府土地出讓行為的影響。楊繼東等［11］發(fā)現(xiàn)保增長壓力越大的城市更加積極地利用四萬億刺激計劃，該地方政府會更多地出讓工業(yè)土地。張莉等［12］以中央和省級的“十一五”“十二五”規(guī)劃中提及的重點產(chǎn)業(yè)為依據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)重點產(chǎn)業(yè)政策顯著提高了城市工業(yè)用地出讓的宗數(shù)和面積。

學(xué)界圍繞低碳城市試點政策效應(yīng)及影響研究主要包括以下兩方面。一是低碳城市試點政策的環(huán)境效應(yīng)。有學(xué)者通過構(gòu)建低碳城市評價指標(biāo)體系來分析其政策效應(yīng)［13-14］。宋弘等［15］發(fā)現(xiàn)低碳城市建設(shè)顯著降低了城市空氣污染。周迪等［16］研究得出低碳城市試點政策對城市碳排放強度的下降也具有顯著且持續(xù)的推動作用。二是低碳城市試點政策的經(jīng)濟效應(yīng)。在低碳城市試點政策下，地方政府更傾向于發(fā)展低消耗、低污染、高附加值、高科技含量的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)［17］，能顯著提高城市的綠色GDP［18-19］。逯進等［20］基于PSM?DID的實證分析表明低碳城市試點政策促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，且該政策具有正向的空間溢出效應(yīng)。除此之外，低碳城市試點政策在一定程度上能促進企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新［21］。

綜上可知，既有文獻在分析地方政府土地出讓行為時都忽視了低碳城市試點政策的影響，而研究低碳城市試點政策的各種效應(yīng)時又較少提及其對地方政府土地出讓行為的影響。既有研究普遍揭示，地方政府土地出讓行為受到政策影響，環(huán)保政策也會影響政府行為進而產(chǎn)生經(jīng)濟效應(yīng)，這無不隱含著低碳城市試點政策與地方政府重污染行業(yè)土地出讓行為之間存在某種聯(lián)系。該研究試圖以低碳城市試點政策為一個準(zhǔn)自然實驗，深入系統(tǒng)剖析該試點政策與地方政府重污染行業(yè)土地出讓之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)、影響機制以及異質(zhì)性政策效應(yīng)。

該研究旨在以低碳城市試點政策為切入點，利用多期雙重差分方法，從理論和實證兩方面分析該政策是否會影響地方政府對重污染行業(yè)的土地出讓，并解釋其背后的影響機制與政策效應(yīng)差異。其邊際貢獻在于：第一，為現(xiàn)有地方政府土地出讓行為研究提供一個新的環(huán)境保護政策視角，并在一定程度上豐富低碳城市試點政策經(jīng)濟效應(yīng)研究；第二，從環(huán)境規(guī)制強度和官員特征兩個視角分析和驗證低碳城市試點政策對地方政府重污染行業(yè)土地出讓的影響機制，明確試點政策發(fā)揮作用的方式，為進一步深入理解中國地方政府行為提供理論支持。

2 政策背景和研究假說

2. 1 政策背景

隨著中國工業(yè)化進程的持續(xù)推進，能源消耗量和以二氧化碳為主的溫室氣體的排放量不斷增加，對環(huán)境產(chǎn)生了破壞性影響。城市是人類經(jīng)濟活動的中心，城市能源消耗量逐年上升。以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)導(dǎo)致中國二氧化碳排放量位居世界前列。2009年國務(wù)院明確了中國控制溫室氣體排放的目標(biāo)，到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005 年下降40%～45%。國家發(fā)改委2010年7月發(fā)布了《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》，確定第一批試點工作在5 省8 市展開。2012年11月又發(fā)布了《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展第二批低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》，確定北京、上海等29個省市為第二批低碳試點地區(qū)。2017年1月發(fā)布《發(fā)展改革委關(guān)于開展第三批國家低碳城市試點工作的通知》，在前兩批次試點的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，確定在內(nèi)蒙古自治區(qū)烏海市等45個城市開展第三批低碳城市試點。通知要求各地市以實現(xiàn)綠色發(fā)展為目標(biāo)，健全低碳發(fā)展制度、推進能源優(yōu)化利用、設(shè)立低碳評估考核機制等，加快建立以低碳為特征的工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

2. 2 研究假說

過去在追求經(jīng)濟數(shù)量增長的環(huán)境下，由于地方官員之間的競爭，導(dǎo)致地方政府的土地出讓行為呈現(xiàn)出“底線競爭”的特點［3］。地方政府往往傾向犧牲環(huán)境質(zhì)量吸引高耗能高污染的企業(yè)以求短期推動經(jīng)濟增長。但環(huán)境治理責(zé)任一直以來并沒有納入地方官員的考核目標(biāo)，地方政府尤其是西部地區(qū)的城市對于中央的環(huán)境政策存在不完全執(zhí)行的情況［22］。隨著中國越來越重視生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，官員的績效評價體系也相應(yīng)發(fā)生了變化［23］。中國陸續(xù)出臺了一系列規(guī)定要求將環(huán)境目標(biāo)考核加入地方官員的考核體系中，這必然會影響到地方政府土地出讓行為。

低碳城市試點政策旨在以努力建設(shè)低碳排放特征的產(chǎn)業(yè)體系和城市發(fā)展模式。2010年印發(fā)的《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》中明確提出要將應(yīng)對氣候變化工作全面納入本地區(qū)“十二五”規(guī)劃，實行控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任制，制定各地區(qū)碳排放指標(biāo)分解和考核辦法，對各考核責(zé)任主體的減排任務(wù)完成情況開展跟蹤評估和考核。低碳試點政策對地方政府碳排放考核標(biāo)準(zhǔn)的提升，會強化地方政府的減碳理念和環(huán)境規(guī)制行為，提高對地方政府的環(huán)境目標(biāo)約束。低碳城市試點政策使得地方政府環(huán)境責(zé)任的內(nèi)容更加具體，進一步強化了地方政府生態(tài)環(huán)保職能。為了實現(xiàn)碳減排的目標(biāo)，地方政府會限制部分重污染行業(yè)企業(yè)進入，減少對重污染行業(yè)的土地出讓。地方政府一旦將土地出讓給重污染行業(yè)，后期監(jiān)督和約束成本將非常高。加入低碳試點的省市，為了成為全國綠色低碳發(fā)展的先行者，地方政府官員會嚴格執(zhí)行各項要求，以完成新的考核目標(biāo)。同時盡可能優(yōu)化土地資源配置，增加低碳綠色產(chǎn)業(yè)的土地出讓，促進低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此低碳試點城市出于碳減排環(huán)境指標(biāo)考核和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力，將傾向減少對重污染行業(yè)的土地出讓。鑒于此，該研究提出假說1。

假說1：低碳城市試點政策的實施會顯著減少地方政府對重污染行業(yè)的土地出讓。

各試點城市的經(jīng)濟發(fā)展水平、當(dāng)前的城市環(huán)境質(zhì)量等都存在差別，所面臨的環(huán)境保護壓力不同，所以地方政府環(huán)境規(guī)制強度會有所不同。一方面，對于進入低碳試點名單的城市，若本身環(huán)境污染程度較高，其地方政府環(huán)境規(guī)制強度越大，相關(guān)環(huán)境考核指標(biāo)越嚴格，完成低碳城市建設(shè)的壓力越大，那么該試點城市越有可能減少重污染行業(yè)的土地出讓以達到環(huán)保目標(biāo)。

另一方面，低碳城市試點政策的實施必然會采用各種不同類型的政策制度和工具。地方政府通過設(shè)立相關(guān)地方性法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，以達到低碳發(fā)展的考核指標(biāo)；抑或是通過收費或補貼的方式，對低能耗、低污染企業(yè)給予補貼，鼓勵企業(yè)加強技術(shù)研發(fā)或采用更先進的環(huán)保措施。由于存在結(jié)構(gòu)效應(yīng)，政府會通過財政支出轉(zhuǎn)型、對污染企業(yè)的創(chuàng)新和技術(shù)改造支持等產(chǎn)業(yè)政策推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級［24］，這都將增加地方政府的財政支出水平。無論是哪種政策工具，要發(fā)揮出足夠的政策效力，地方政府必然要花費更多的時間和財政支出去執(zhí)行它。因此地方政府環(huán)境規(guī)制強度越大，用于環(huán)保支出的部分越多，地方政府的財政壓力越大。從“土地財政”的角度，為了平衡財政收支，地方政府更有動力去高價出讓商服用地，同時將更多的土地指標(biāo)出讓給低能耗、低污染的工業(yè)企業(yè)。這樣既可以增加財政收入，又可以實現(xiàn)低碳政策的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。對于一些環(huán)境條件較好的城市，其地方政府環(huán)境規(guī)制強度相對較小，低碳發(fā)展實施壓力和財政壓力都較小，減少重污染行業(yè)的土地出讓激勵也較小。因此低碳城市試點政策的效果大小還會受到地方政府環(huán)境規(guī)制強度的影響。該研究提出假說2。

假說2：低碳城市試點政策的實施受到地方政府環(huán)境規(guī)制強度影響。地方政府環(huán)境規(guī)制強度越大會進一步減少地方政府對重污染行業(yè)的土地出讓。

在地方經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方官員參與各種規(guī)劃、政策的制定，其不同的個人特征對經(jīng)濟績效的影響程度顯著不同［25］。已有文獻從官員特征角度去分析地方政府土地出讓行為［26］。官員上任后其晉升激勵增強，進而會壓低工業(yè)用地價格［27］。楊其靜等［28］發(fā)現(xiàn)市領(lǐng)導(dǎo)潛在晉升機會的大小會影響地方政府出讓工業(yè)用地行為。那么在考慮環(huán)境政策影響因素后，地方政府的土地出讓行為是否也會因官員特征不同而有所不同呢？

不同的政府官員其個人稟賦特征是不同的。面對低碳城市試點政策，具有潛在晉升機會的地方官員在新的目標(biāo)考核體系下如果想獲得更好的晉升業(yè)績，會更有動機嚴格執(zhí)行各種環(huán)保政策，減少對重污染行業(yè)的土地出讓。但隨著任期增加，當(dāng)官員在關(guān)鍵晉升期沒有實現(xiàn)晉升，其實現(xiàn)晉升的機會變?。?9-30］。那么官員的任期越長，潛在的晉升機會越小，相應(yīng)的晉升激勵減弱。同時由于其長時間的任職對當(dāng)?shù)氐那闆r更為了解，地方官員的政企關(guān)系越復(fù)雜，存在官商勾結(jié)問題的可能性會加大。此時地方政府官員會繼續(xù)將土地出讓給重污染行業(yè)企業(yè)，獲取自身短期利益?？紤]到地方政府官員的職位變動大多在其上任之后第4～5年［11］，官員前三年的晉升業(yè)績對于其晉升機會影響很大。張軍等［29］研究發(fā)現(xiàn)，4～5年是官員的在任年數(shù)對經(jīng)濟增長的邊際效應(yīng)由正轉(zhuǎn)負的臨界值。我國地方官員的任期一般為5年，但官員的任期普遍小于五年，均值為4年左右［31］。如果任期超過均值后，地方官員預(yù)期其晉升的概率降低，對于完成各種考核指標(biāo)的積極性會相對下降。所以任期小于等于3年的官員其晉升激勵是最大的，會顯著減少對重污染行業(yè)的土地出讓。該研究提出假設(shè)3。

假說3：低碳城市試點政策的實施受到官員任期影響，若官員任期小于等于3年，會進一步減少地方政府對重污染行業(yè)的土地出讓。

3 模型設(shè)定與數(shù)據(jù)說明

3. 1 模型設(shè)定

為研究低碳城市試點政策對地方政府土地出讓行為的影響，作者采用多期雙重差分方法進行實證檢驗。因首批試點政策處于摸索階段，政策的發(fā)布在2010年7月，所以首批試點政策的實施時間定為2011年。之后國家發(fā)改委于2012年11月下發(fā)第二批試點城市通知，因此第二批低碳政策試點開始時間定于2013年。第三批試點開始時間為2017年。將三批納入低碳城市試點范圍的省市作為處理組，其余省市作為對照組以構(gòu)建多期雙重差分模型，具體模型如下：

其中：i、t 分別表示城市和年份；Yit 為地方政府對重污染行業(yè)的土地出讓面積或宗數(shù)；Didit=1表示城市i 在t 年屬于低碳試點城市，Didit=0表示城市i 在t 年不屬于低碳試點城市；Xit 為一系列控制變量，ηi 為城市固定效應(yīng)，γt為時間固定效應(yīng)，εit 為隨機誤差項。在該模型中，主要關(guān)注系數(shù)β1，若其顯著為負，則說明低碳城市試點政策能顯著減少地方政府對重污染行業(yè)的土地出讓面積或宗數(shù)。實證過程把標(biāo)準(zhǔn)誤聚類到城市層面。

3. 2 變量選取

3. 2. 1 被解釋變量

被解釋變量為重污染行業(yè)土地出讓面積或宗數(shù)。參考張琦等［32］的研究，根據(jù)原環(huán)保部公布的《上市公司環(huán)境信息披露指南》及《上市公司環(huán)保核查行業(yè)分類管理名錄》，將火電、鋼鐵、水泥、電解鋁、煤炭、冶金、化工、石化、建材、造紙、釀造、制藥、發(fā)酵、紡織、制革和采礦業(yè)這16類行業(yè)作為重污染行業(yè)。該研究將土地出讓數(shù)據(jù)中的行業(yè)分類指標(biāo)根據(jù)以上16個重污染行業(yè)進行篩選，得到各城市每年出讓給重污染行業(yè)的土地面積和宗數(shù)，并對其進行取對數(shù)處理。

3. 2. 2 控制變量

由于一個地區(qū)土地出讓情況還會受到諸多因素影響，參考已有研究［11］，加入控制變量：①人均GDP（L. ln gdpper），表示一個城市的經(jīng)濟發(fā)展水平。②城市人口規(guī)模，采用兩個指標(biāo)刻畫。一個是年末總?cè)丝诘淖匀粚?shù)（L. ln pop1），第二個是人口密度（L. ln pop2），用總?cè)丝诔酝恋孛娣e的值取對數(shù)來衡量。③產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（L. industry），以一個城市的三產(chǎn)占比來衡量。④投資規(guī)模（L. invprop），用固定資產(chǎn)投資占GDP比例來衡量。投資需求越旺盛，所需要用來建設(shè)固定資產(chǎn)的用地也會越多。⑤財政壓力（L. fiscal），利用兩個指標(biāo)衡量，分別為L. fiscal1=（預(yù)算內(nèi)財政支出-預(yù)算內(nèi)財政收入）/gdp，L. fiscal2=（預(yù)算內(nèi)財政支出-預(yù)算內(nèi)財政收入）/預(yù)算內(nèi)財政收入。根據(jù)土地財政的機制，一個城市財政壓力越大，往往會調(diào)整其土地出讓策略［7］。⑥基礎(chǔ)設(shè)施水平（L. roadper），以人均道路面積衡量。作為城市交通的主要方式，道路面積越多，企業(yè)經(jīng)營活動越方便，越容易吸引企業(yè)投資，影響土地出讓。⑦城市環(huán)境質(zhì)量，參考范子英等［33］的研究，選擇工業(yè)污水和工業(yè)二氧化硫排放量來衡量城市環(huán)境質(zhì)量，以總污染量（L. ln pollu）和人均污染量（L. ln polluper）兩個指標(biāo)分別取對數(shù)來刻畫。對各個指標(biāo)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理，采用熵值法確定指標(biāo)權(quán)重，并根據(jù)權(quán)重和標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)值計算指數(shù)，數(shù)值越大，說明污染越嚴重，環(huán)境質(zhì)量越差。⑧新增建成區(qū)面積（ln land），參考謝貞發(fā)等［34］的研究，該變量代表一個城市新增土地供給能力。⑨人力資本（L. ln edu），以高等學(xué)校在校生人數(shù)的對數(shù)衡量。由于地方政府土地出讓規(guī)劃往往都是提前做的，所以在模型中以上變量除了ln land之外全部都滯后一期。

3. 3 數(shù)據(jù)來源

該研究采用中國286個地級市2007—2019年的面板數(shù)據(jù)進行分析。由于數(shù)據(jù)可得性等原因，研究未涉及港澳臺地區(qū)。因部分數(shù)據(jù)缺失較多，剔除了西藏、海南、新疆地區(qū)數(shù)據(jù)以及畢節(jié)市、銅仁市、海東市和巢湖市的數(shù)據(jù)。其中，土地出讓數(shù)據(jù)源自中國土地市場網(wǎng)，通過爬蟲技術(shù)收集了2007—2019年間全國各地市的240多萬條土地出讓數(shù)據(jù)，其中包括行業(yè)分類、出讓面積、成交價格、出讓方式等信息。通過16個重污染行業(yè)的篩選，得到各城市重污染行業(yè)土地出讓面積和宗數(shù)。其他數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》以及CSMAR數(shù)據(jù)庫。官員任期和年齡數(shù)據(jù)來自人民網(wǎng)、新華網(wǎng)公布的領(lǐng)導(dǎo)簡歷。對于在本年7月份之前上任的官員，其任期從本年開始計算。對于在本年7月份（含）之后上任的官員，其任期從下一年開始計算。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出市委書記的平均在任時間為2. 737年，最短任職時間為1年，最長任職時間為10年。表1列出了主要變量的描述性統(tǒng)計。

4 實證結(jié)果分析

4. 1 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

通過多期雙重差分法檢驗低碳城市試點政策是否會影響地方政府對重污染行業(yè)的土地出讓行為，實證結(jié)果見表2。列（1）、列（2）的被解釋變量是重污染行業(yè)土地出讓面積，列（3）、列（4）是重污染行業(yè)土地出讓宗數(shù)。列（1）、列（3）僅控制了城市固定效應(yīng)和時間固定效應(yīng)，列（2）、列（4）還加入了控制變量。估計結(jié)果表明，低碳城市試點政策顯著地降低了試點城市的重污染行業(yè)土地出讓面積和宗數(shù)。列（1）的Did 系數(shù)在5%的水平上顯著為負，在加入控制變量之后，列（2）的估計系數(shù)為-0. 101，依然顯著。說明與非試點城市相比，低碳試點城市會減少10. 1%的重污染行業(yè)的土地出讓面積。對于重污染行業(yè)土地出讓宗數(shù)指標(biāo)，回歸結(jié)果始終保持在1%的水平上顯著，列（4）的估計系數(shù)為-0. 126，說明低碳試點城市會比非試點城市減少12. 6%的重污染行業(yè)土地出讓宗數(shù)。上述結(jié)果驗證了假說1。

4. 2 穩(wěn)健性檢驗

4. 2. 1 平行趨勢檢驗

運用雙重差分法的一個重要前提是處理組和對照組要滿足平行趨勢檢驗。試點城市和非試點城市在政策發(fā)生前在時間趨勢上應(yīng)該是一致的，在政策實施后，試點城市和非試點城市的趨勢發(fā)生明顯變化。參考Beck等［35］，采用事件分析法來進行平行趨勢檢驗，設(shè)定如下模型：

式中：Di，t0 + k 是一系列的虛擬變量；t0 表示政策實施的第一年，k 表示政策實施的第k 年（負值表示政策實施前k 年）。當(dāng)年份t = t0 + k，即年份t 恰好是城市i 對應(yīng)的試點時間之后k 年，則Di，t0 + k 為1，其余情況為0。該研究檢驗了試點政策實施前5年和后4年的趨勢變化。為避免多重共線性，將政策實施前1年作為基準(zhǔn)期并刪去。

圖1顯示，試點政策在政策實施前處理組和對照組不存在明顯的差異，但是當(dāng)?shù)吞汲鞘性圏c政策實施后，處理組和對照組的重污染土地出讓產(chǎn)生了明顯差異，樣本通過平行趨勢檢驗，滿足雙重差分假定。從圖1可以看出，低碳城市試點政策具有一定的滯后性。因為土地出讓規(guī)劃往往是提前進行的，而且招商和土地出讓過程都需要一定的時間，所以政策實施當(dāng)年的政策效果不是很明顯，隨著時間推移，處理組和對照組的差異愈明顯。

4. 2. 2 安慰劑檢驗

考慮是否存在其他非政策因素影響處理組和對照組。該研究從以下兩個方面進行安慰劑檢驗。首先，隨機生成處理組。如果在t 年有n 個城市成為了試點城市，從當(dāng)年及之前還沒有成為試點城市的范圍中隨機抽取n個城市作為新處理組，生成偽處理組虛擬變量。之后，對已生成的新處理組隨機生成政策時間，生成偽政策虛擬變量。最后將前兩者相乘生成偽Did 變量，據(jù)此構(gòu)造政策試點時間-城市兩個層面的隨機試驗。按照表2列（4）進行回歸，根據(jù)虛假實驗得到基準(zhǔn)回歸估計系數(shù)的概率來判斷結(jié)論的可靠性。同時，將上述過程重復(fù)500次，最后畫出偽Did 變量估計系數(shù)分布圖，如圖2 所示。表2 列（4）基礎(chǔ)回歸Did 的系數(shù)如圖2 中的左側(cè)豎線所示。由圖2可以看出，在隨機處理下估計系數(shù)以0為中心呈現(xiàn)正態(tài)分布，且這些估計系數(shù)的絕對值大部分都大于真實數(shù)據(jù)回歸的系數(shù)（-0. 126），說明該回歸結(jié)果不是隨機出現(xiàn)的，不會因為調(diào)整處理組和政策發(fā)生時間而出現(xiàn)相似的結(jié)果。以上說明基準(zhǔn)回歸中的影響效應(yīng)確實是政策實施帶來的結(jié)果。

4. 2. 3 樣本選擇偏誤

運用雙重差分法分析政策影響時，將該試點政策看成一種準(zhǔn)自然實驗，其最理想的狀態(tài)是試點城市和非試點城市的選擇是隨機的。實際中往往由于各種因素導(dǎo)致試點城市的選擇并非隨機，例如政府在確定試點名單時會考慮城市的地理位置、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素。由于這些城市的差異性導(dǎo)致在試點城市選擇上存在偏差。隨著時間的推移，這些基準(zhǔn)因素又會對政府土地出讓行為產(chǎn)生影響，使得估計值是有偏的。參考宋弘等［15］的方法，在基礎(chǔ)回歸中加入城市基礎(chǔ)特征變量和時間線性趨勢的交互項。選擇該城市是否是經(jīng)濟特區(qū)城市、是否是省會城市、是否是“兩控區(qū)”城市、城市地理稟賦作為先決變量的代理變量。城市的地理稟賦屬于城市的基礎(chǔ)特征，會影響到城市是否被選為試點城市。地理稟賦越好的城市往往區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟發(fā)展水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程度越好。參考王媛等［4］的方法，以城市到國內(nèi)前九大港口的最近距離（取對數(shù)）來衡量。具體地理稟賦距離的度量是利用經(jīng)緯度所計算的各城市到九大港口的最近地理距離。估計的方程為：

其中：Zi 是城市基礎(chǔ)特征變量，timet 是時間線性趨勢。交互項在一定程度上緩解了樣本選擇非隨機造成的估計偏誤。表3列出了加入特征變量之后的估計結(jié)果。列（1）、列（2）Did 的系數(shù)依然顯著為負，說明在考慮了城市各基礎(chǔ)特征后，估計結(jié)果依然穩(wěn)健。

4. 2. 4 只考慮前兩批試點城市

因為第三批試點政策的實施時間為2017年，相對時間較短，而試點政策對于土地出讓行為影響又存在滯后性。因此為進一步檢驗低碳城市試點政策對于重污染行業(yè)土地出讓的影響，現(xiàn)只考慮前兩批試點城市，若結(jié)果與之前基準(zhǔn)回歸相同，則說明該研究估計結(jié)果是穩(wěn)健的。表3列（3）、列（4）回歸結(jié)果顯示，只考慮前兩批試點城市的回歸系數(shù)依然顯著為負，試點城市相對非試點城市會顯著地減少重污染行業(yè)土地出讓面積和宗數(shù)。

4. 2. 5 其他政策影響

除了城市層面的環(huán)境政策，國家還出臺了全國層面的環(huán)保政策，例如2014年的環(huán)保約談制度和2015年實施的《新環(huán)保法》，對地方政府的環(huán)保責(zé)任作出了更嚴格的規(guī)定。這些政策都會增加地方政府的環(huán)境保護壓力，使得地方政府更加重視環(huán)境污染問題，進而影響地方政府對重污染行業(yè)的土地出讓。因此，為排除以上政策的影響，該研究在回歸方程中加入處理變量treat 與2014年、2015年的時間虛擬變量的交乘項qita 進行回歸，結(jié)果見表4。Did 的系數(shù)依然顯著為負，且其他政策與時間虛擬變量的交乘項qita 的系數(shù)均不顯著，表明其他的環(huán)境政策并未造成估計結(jié)果的偏誤。

5 進一步分析

5. 1 影響機制分析

5. 1. 1 環(huán)境規(guī)制強度的影響

如前文假說2分析，不同城市環(huán)境質(zhì)量、環(huán)保壓力各不相同，在面臨相同低碳試點政策時，地方政府環(huán)境規(guī)制強度也會有所不同。環(huán)境質(zhì)量好、環(huán)保壓力小的城市更偏向弱環(huán)境規(guī)制政策和工具，其對重污染行業(yè)土地出讓糾偏動力相對較??；環(huán)境質(zhì)量較差、環(huán)保壓力大的城市更傾向于強有力的環(huán)境規(guī)制政策和工具且執(zhí)行力度更大，其越有動力減少重污染行業(yè)土地出讓。在基礎(chǔ)回歸模型中加入地方政府環(huán)境規(guī)制強度變量（ER），構(gòu)建如下模型來驗證：

已有文獻對于環(huán)境規(guī)制強度有不少度量方法，從數(shù)據(jù)可得性的角度該研究選擇了兩個指標(biāo)。其一為污染治理投資額（ER1），污染治理投資越多，環(huán)境規(guī)制越強。但由于部分城市污染治理投資數(shù)據(jù)缺乏，參考胡亞男等［36］，以地方一般公共預(yù)算支出與省級預(yù)算支出的比值，將省級污染治理投資額換算為城市層面的污染治理投資額進行回歸分析。其二采用綜合指數(shù)法來測算環(huán)境規(guī)制水平（ER2）。參考沈坤榮等［37］，采用加權(quán)線性和法，基于二氧化硫去除率、工業(yè)煙塵去除率兩個單項指標(biāo)構(gòu)建環(huán)境規(guī)制綜合指數(shù)。首先對兩個單項指標(biāo)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理；其次，對各城市的兩個單項指標(biāo)分別計算調(diào)整系數(shù)即對每個城市的每個污染排放指標(biāo)賦予不同的權(quán)重；最后，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化值和調(diào)整系數(shù)計算得到環(huán)境規(guī)制綜合指數(shù)。回歸結(jié)果見表5。由表5 可知，無論選用哪一個代理變量，環(huán)境規(guī)制強度（ER）與Did 的交互項系數(shù)都顯著為負，說明低碳試點城市的重污染行業(yè)土地出讓面積或宗數(shù)會因為地方政府環(huán)境規(guī)制強度的提高而顯著減少。結(jié)果驗證了假設(shè)2。

5. 1. 2 官員特征的影響

地方政府官員在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中起著非常重要的作用。地方官員的個人特征不同，其面臨的晉升激勵也有所不同，這必然會影響其政策制定和行為計劃，其中就包括對于土地出讓的決策。由于在實踐中市委書記的實際權(quán)力往往要大于市長［38］，所以選擇市委書記的任期（tenure）和年齡（age）兩個特征進行分析。具體估計模型為：

首先檢驗官員任期對土地出讓的影響，結(jié)果見表6。列（1）、列（2）為加入官員任期與Did 的交互項的回歸。Did 系數(shù)顯著為負，交互項（Did×tenure）為正，說明相比于非低碳試點城市，低碳試點城市的市委書記任期增加會弱化地方政府減少重污染行業(yè)土地出讓面積和宗數(shù)的行為。市委書記的任期越長，地方政府重污染行業(yè)減少的面積和宗數(shù)越少。

由前文分析可知，市委書記上任前3年往往晉升激勵比較大，在此期間市委書記更加嚴格執(zhí)行相關(guān)政策要求，以獲得更好的升遷業(yè)績。因此，根據(jù)市委書記任期是否小于等于3年進行分組回歸。從表6中列（3）、列（5）可知，市委書記的任期如果小于等于3年，相對非試點城市，低碳試點城市的重污染行業(yè)土地出讓面積和宗數(shù)分別會顯著減少18. 9%和13. 9%。說明存在較強晉升激勵的低碳試點城市的官員會更好地執(zhí)行環(huán)保政策，減少重污染行業(yè)的招商和土地出讓。假說3得到了驗證。

官員的年齡也是影響官員晉升機會的一個重要因素。低碳城市試點政策下，試點城市的土地出讓行為是否會因為市委書記年齡不同而有所不同呢？大多數(shù)的官員晉升都在55歲以下［39］，57歲以上的市委書記幾乎喪失了晉升機會［28］。大部分地級市官員晉升的最大年齡出現(xiàn)在55歲，超過55歲后官員多調(diào)任人大或政協(xié)等部門任職，退居二線［30］。因此生成官員年齡的虛擬變量ageline，當(dāng)官員年齡小于等于56歲時，令ageline 為1。另外，該研究還以55歲為截點生成年齡虛擬變量ageline2。在回歸中加入年齡虛擬變量和Did 的交互項。結(jié)果見表7。從表7可知，除了列（2），其余回歸的年齡虛擬變量和Did的交互項并不顯著，說明低碳試點城市的官員年齡并不會顯著地影響地方政府重污染行業(yè)的土地出讓面積。因此影響地方政府重污染行業(yè)土地出讓的主要官員特征是任期而不是年齡。有可能是因為影響市委書記晉升更重要的是任期前3年的業(yè)績，市委書記的年齡并不是影響其決策土地出讓面積的主要因素。這也從另一方面印證了中國的地方政府土地出讓行為與地方官員周期更替存在某種內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性［30］。

5. 2 異質(zhì)性分析

5. 2. 1 城市資源要素

資源型城市是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采和加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市。大多數(shù)資源型城市高度依賴礦產(chǎn)資源的開采和加工［40］，且資源型產(chǎn)業(yè)又具有高耗能、高排放的特點，這些城市的工業(yè)用地大多出讓給重污染行業(yè)，那么低碳城市試點政策對于資源型城市和非資源型城市的影響效果是否會有差異？根據(jù)2013年國務(wù)院印發(fā)的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）的通知》中所列出的全國資源型城市名單對資源型城市進行劃分，其中資源型城市（地級行政區(qū)）116個，其余為非資源型城市，結(jié)果見表8。從列（1）、列（2）可知，非資源型的低碳試點城市，其重污染行業(yè)的土地出讓面積會顯著減少14. 1%，而資源型城市并不會顯著減少。從列（3）、列（4）同樣可知，非資源型的低碳試點城市的重污染土地出讓宗數(shù)也會減少，且在1%的水平上顯著。由此可知，低碳城市試點政策在非資源型城市的實施效果更好，非資源型城市地方政府會更明顯地減少向重污染行業(yè)出讓土地，以減少環(huán)境污染。因為非資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更具有彈性，更多依靠技術(shù)進步和創(chuàng)新實現(xiàn)經(jīng)濟增長。而資源型城市由于過去粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式而出現(xiàn)大量遺留問題，其發(fā)展模式轉(zhuǎn)換更困難，并未完全放開對于能源資源的依賴。這些城市的經(jīng)濟發(fā)展大部分仍需依托于這些行業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，因此不會顯著減少對重污染行業(yè)的土地出讓。

5. 2. 2 經(jīng)濟發(fā)展水平

中國不同城市之間經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，城市發(fā)展水平越高的城市往往產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更優(yōu)化，環(huán)保意識更強，經(jīng)濟基礎(chǔ)更好，因此其有更大的空間和能力嚴格地執(zhí)行環(huán)保政策，那么對于重污染行業(yè)的土地出讓也會更加謹慎。該研究利用人均GDP作為一個城市經(jīng)濟發(fā)展水平的代理變量，將滯后一期的人均GDP和低碳城市試點Did的交互項（Did × L. ln gdpper）加入回歸，結(jié)果見表8。列（5）、列（6）中交互項Did × L. ln gdpper 顯著為負，說明經(jīng)濟發(fā)展水平越高的低碳試點城市，它的重污染行業(yè)的土地出讓面積和宗數(shù)會更加顯著地減少。

5. 2. 3 城市規(guī)模

不同規(guī)模的城市在城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地供給上有所不同，其政策效果也會不同。根據(jù)2014年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，新標(biāo)準(zhǔn)以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，將城市劃分為五類七檔。若根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)劃分城市類別，部分類別中樣本數(shù)過少。因此文章參考該劃分標(biāo)準(zhǔn)和樣本數(shù)量，將城市規(guī)模劃分成3類。人口≤ 100萬的為小型城市，> 100萬～500萬的為中型城市，> 500萬以上的為大型城市?；貧w結(jié)果見表9。在大型城市的分組中，低碳試點政策的系數(shù)顯著為負，在小型城市的分組中系數(shù)不顯著。說明大型城市具有較強的經(jīng)濟實力及其他政策優(yōu)勢，基礎(chǔ)設(shè)施水平高，人口規(guī)模大，會更高效地推動低碳政策。而小型城市的經(jīng)濟發(fā)展模式相對單一，存在“路徑依賴”，其對重污染行業(yè)土地出讓模式更難改變。

6 結(jié)論和政策啟示

該研究從低碳城市試點政策的視角，利用2007—2019年城市面板數(shù)據(jù)和多期雙重差分模型分析該政策對地方政府重污染行業(yè)土地出讓行為的影響。研究發(fā)現(xiàn)，相對于非低碳試點城市，低碳試點城市顯著降低了重污染行業(yè)土地出讓面積和宗數(shù)。在考慮了一系列諸如平行趨勢檢驗、安慰劑檢驗、樣本選擇偏誤、同期其他政策影響的穩(wěn)健性檢驗之后，結(jié)論依然成立。不僅如此，該研究還發(fā)現(xiàn)低碳城市試點政策對重污染行業(yè)土地出讓的影響還會受到環(huán)境規(guī)制強度和官員任期的影響。地方政府環(huán)境規(guī)制強度越大的試點城市會進一步減少對重污染行業(yè)的土地出讓面積和宗數(shù)。當(dāng)?shù)吞荚圏c城市的市委書記任期小于等于3年時，該試點城市的重污染行業(yè)土地出讓面積和宗數(shù)會顯著減少。但是市委書記的年齡對地方政府重污染行業(yè)的土地出讓面積并沒有顯著的影響。異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，非資源型城市、經(jīng)濟發(fā)展水平較高的城市和大型城市，其重污染行業(yè)的土地出讓面積和宗數(shù)會更顯著地減少。

“雙碳”目標(biāo)的提出預(yù)示著中國經(jīng)濟進入以降碳為戰(zhàn)略方向的新發(fā)展階段，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的綠色轉(zhuǎn)型升級是當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)有效地利用低碳試點城市政策，引導(dǎo)地方政府低碳綠色發(fā)展導(dǎo)向的土地出讓行為，促進高污染行業(yè)轉(zhuǎn)型，構(gòu)建以低碳排放行業(yè)為核心的產(chǎn)業(yè)體系，助力中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，這也是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的應(yīng)有之義。研究結(jié)論有如下政策啟示：①進一步總結(jié)和推廣低碳城市試點政策。低碳試點城市應(yīng)積極發(fā)揮試點優(yōu)勢，制定合適的低碳方案，為全國全面實施低碳城市提煉和積累經(jīng)驗。可以適度提高環(huán)境規(guī)制強度，合理搭配使用各種環(huán)保政策工具，充分發(fā)揮低碳城市試點政策對重污染行業(yè)土地出讓的抑制作用。②把環(huán)境目標(biāo)納入官員考核體系，加大環(huán)境目標(biāo)約束。在設(shè)計制定地方官員績效考核體系時應(yīng)進一步明確環(huán)境考核指標(biāo)。通過影響地方官員的晉升考核，強化和落實官員的環(huán)境保護責(zé)任。對環(huán)境信息和考核結(jié)果進行全面披露，防止腐敗動機或晉升壓力引致的區(qū)域間惡性競爭扭曲地方官員在土地出讓上的行為。引導(dǎo)地方政府官員深入貫徹綠色發(fā)展理念，規(guī)范地方政府土地出讓，更多地將土地出讓給低碳綠色發(fā)展企業(yè)。③環(huán)境政策的制定和實施需因地制宜。中國幅員遼闊，不同城市其資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平和城市規(guī)模各不相同，因此政策實施時會存在差異性。所以應(yīng)根據(jù)城市的特點和發(fā)展程度來制定相關(guān)的目標(biāo)和方案。尤其是考慮到一些資源型城市，他們的資源依賴性比較強，一直以來的發(fā)展模式相對固定和單一，對環(huán)境的污染程度較大。在低碳減排的大背景下，政府應(yīng)考慮到其特點給予專項資金支持和產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，在目標(biāo)設(shè)定上設(shè)置一定的過渡和緩沖期。