菲律賓將向美國開放更多軍事基地？

劉琳

2022年11月21日，美國副總統(tǒng)哈里斯訪問菲律賓，同菲總統(tǒng)馬科斯會(huì)面。

近期，美國與菲律賓在推進(jìn)軍事合作方面采取了一系列舉措，雙方表示正就菲向美軍開放更多基地展開磋商，強(qiáng)化軍事同盟關(guān)系的態(tài)勢明顯。2022年11月22日，美國副總統(tǒng)哈里斯在訪菲期間到訪靠近南海的巴拉望島，強(qiáng)調(diào)美對菲安全承諾“堅(jiān)定不移”。

當(dāng)前美菲推進(jìn)軍事合作的重點(diǎn)是落實(shí)《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》（EDCA）。該協(xié)議于2014年簽署，允許美軍進(jìn)入雙方商定的“軍事地點(diǎn)”，并可在這些地點(diǎn)修建設(shè)施，進(jìn)行人員輪換部署，并預(yù)置武器裝備。美國對這些基地、設(shè)施沒有所有權(quán)，但能獲得立足點(diǎn)。2016年，菲首先向美開放了五處軍事基地，即馬尼拉北部的巴薩空軍基地、呂宋島中部的馬格賽賽堡、棉蘭老島的倫比亞空軍基地、巴拉望島的包蒂斯塔空軍基地和宿務(wù)的埃布恩空軍基地。杜特爾特政府任內(nèi)，美菲關(guān)系冷淡，EDCA落實(shí)受阻，迄今美軍只在巴薩基地建了一處新設(shè)施，據(jù)稱用于存放人道救援物資和裝備。

2022年6月小馬科斯就任菲總統(tǒng)后，美菲落實(shí)EDCA步伐有所加快。美軍試圖推進(jìn)在五個(gè)既定基地的設(shè)施修復(fù)和建設(shè)。菲國防部11月15日宣布，美國明年起將斥資6650萬美元，在菲律賓巴薩、馬格賽賽堡、倫比亞等三個(gè)軍事基地建設(shè)訓(xùn)練、倉儲(chǔ)和其他設(shè)施。另兩處基地可能也有類似計(jì)劃，但尚未公布。

2022年7月美國助理國防部長拉特納在美智庫戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）研討會(huì)上談到，美菲正在EDCA框架下探討開放更多軍事基地。9月5日，菲駐美大使羅穆爾德斯在接受采訪時(shí)也表示，菲美正在討論增加美軍能使用的菲基地?cái)?shù)量，至少包括一座海軍基地。9月底，菲國防部負(fù)責(zé)人、候任國防部長福斯蒂諾到訪美軍“印太”司令部，與美防長奧斯汀會(huì)面，雙方再次確認(rèn)將加快EDCA的落實(shí)，構(gòu)建“更可靠防御態(tài)勢”。按照菲方說法，美軍提出的新基地要求包括呂宋島北端卡加延省兩個(gè)地點(diǎn)，以及巴拉望省、呂宋島中部三描禮士省和呂宋島東北部伊莎貝拉省各一處地點(diǎn)。

美菲還將推進(jìn)其他一些強(qiáng)化軍事關(guān)系的行動(dòng)，如聯(lián)合演訓(xùn)。根據(jù)2022年9月美菲“共同防御委員會(huì)”和“安全接觸委員會(huì)”會(huì)晤達(dá)成的共識，雙方計(jì)劃在2023年舉行496場各類聯(lián)合軍事活動(dòng)，比2022年的461場有所增加，較2021年的353場大幅提升。美菲還商定加強(qiáng)海上安全合作，提升“互操作性”和情報(bào)共享能力，而且新建立了雙邊海事框架，可能在此框架下恢復(fù)南海聯(lián)合巡邏。

加快落實(shí)EDCA，推進(jìn)包括基地合作在內(nèi)的多項(xiàng)軍事合作，美國是主導(dǎo)一方。據(jù)菲媒報(bào)道，增加開放五處軍事基地的建議是由美方提出的。美國積極推動(dòng)落實(shí)EDCA，有幾個(gè)原因。

第一，美攜手“印太”盟友編織對華威懾網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略已然成型，拜登政府《印太戰(zhàn)略》《國家安全戰(zhàn)略》等報(bào)告都強(qiáng)調(diào)發(fā)揮盟友作用，與中國展開全方位競爭并“競而勝之”。在此背景下，美國勢必加大與盟友在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、軍事、安全等領(lǐng)域的合作力度，其在亞太的五大盟國日本、韓國、澳大利亞、菲律賓、泰國是軍事安全方面的主要支撐。其中，位于南海東部、緊鄰臺(tái)海的菲律賓地理位置十分重要，是美在“印太”地區(qū)特別是南海、臺(tái)海軍事布局不可或缺的支點(diǎn)。冷戰(zhàn)期間，美曾在菲設(shè)有多個(gè)軍事基地。1992年，美軍從菲基地完全撤出。經(jīng)歷1995年中菲“美濟(jì)礁事件”后，美菲軍事合作逐步恢復(fù)，美通過與菲簽署《訪問部隊(duì)協(xié)議》《后勤互助協(xié)議》等變相恢復(fù)在菲軍事存在，EDCA更是使得美獲得堂而皇之重返菲軍事基地的權(quán)利。

第二，2022年以來的國際安全局勢發(fā)展變化使美緊迫感上升，認(rèn)為有必要加快在“印太”的作戰(zhàn)準(zhǔn)備，杜特爾特任內(nèi)EDCA落實(shí)嚴(yán)重滯后，美希望加快推進(jìn)。

第三，加強(qiáng)對菲工作，拋出相關(guān)議程，塑造菲新政府對美態(tài)度。6月9日，小馬科斯尚在候任期間，美即派副國務(wù)卿舍曼訪菲，與他會(huì)見，承諾小馬科斯入境美國不會(huì)受到限制（馬科斯家族因既往財(cái)產(chǎn)糾紛在美仍有官司未決）。9月，美總統(tǒng)拜登與出席聯(lián)合國大會(huì)的小馬科斯會(huì)面。11月20日，哈里斯在出席完亞太經(jīng)合組織（APEC）領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議后訪菲。這些都顯示，美希望抓住小馬科斯上臺(tái)后對美態(tài)度轉(zhuǎn)圜的契機(jī)，推動(dòng)美菲同盟走出低迷，服務(wù)其大戰(zhàn)略。

菲方立場復(fù)雜微妙。菲官員表示，雖然美菲技術(shù)工作組進(jìn)行了討論，但EDCA落地事項(xiàng)仍需得到菲國防部和外交部批準(zhǔn)，也需要考慮部分憲法條款以及國內(nèi)法律的制約。對菲而言，其與美確實(shí)有著相似的“威脅”認(rèn)知。特別是在南海問題上，菲需要依賴美安全承諾及履行共同防御義務(wù)，來實(shí)現(xiàn)對中國的制衡。在推進(jìn)菲軍隊(duì)現(xiàn)代化、開展國內(nèi)反恐和人道救災(zāi)行動(dòng)等方面，菲離不開美支持。小馬科斯上任后多次表示希望重振菲美同盟關(guān)系，“無法想象沒有美國作為伙伴的菲律賓”。

但另一方面，面對菲所處地緣安全環(huán)境的重要變化，小馬科斯延續(xù)杜特爾特的獨(dú)立外交政策，提出“與所有國家做朋友，不與任何國家為敵”。他上任后立即與中國訪菲高官和中國駐菲大使會(huì)面，在出席APEC、東亞領(lǐng)導(dǎo)人系列峰會(huì)期間與中國領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤，表達(dá)了繼續(xù)推進(jìn)中菲友好合作的誠意。菲希望在美中之間做出平衡，兩方面的努力彼此存在張力，如何拿捏對菲是越來越突出的問題。

美菲強(qiáng)化軍事合作，將對地區(qū)形勢帶來不利影響。美若獲得更多菲軍事基地的使用權(quán)，將實(shí)現(xiàn)更多人員輪換部署，預(yù)置大量武器裝備，從而快速、有效地對中國實(shí)施牽制。隨著美不斷重申美菲《共同防御條約》適用于南海，不排除未來雙方修約，在法律層面使美對菲承諾更加清晰化。若美從菲基地出發(fā)對中國進(jìn)行抵近偵察，或與菲在南海開展聯(lián)合巡邏等行動(dòng)，將加強(qiáng)美菲海上態(tài)勢感知能力，戰(zhàn)時(shí)美可向菲提供情報(bào)支援。

對臺(tái)海局勢的影響不容忽視。美可利用菲軍事基地與臺(tái)灣的地理臨近性，進(jìn)行軍事預(yù)置。未來一旦臺(tái)海爆發(fā)沖突，美可快速調(diào)動(dòng)軍力。即便僅在菲基地預(yù)儲(chǔ)燃料和彈藥補(bǔ)給，為行動(dòng)部隊(duì)提供后勤支援，也能使美軍戰(zhàn)力得到提升。美國建議菲開放的五處新基地中，有兩處位于菲最北端的卡加延省，距我國臺(tái)灣省非常近，還有一處是海軍基地，體現(xiàn)了著眼臺(tái)海、南海聯(lián)動(dòng)的考慮。正因?yàn)榇?，菲國?nèi)對向美軍提供更多基地存在不同看法，有識之士擔(dān)心此舉將使菲卷入沖突，甚至成為被打擊目標(biāo)。菲一些學(xué)者認(rèn)為，菲應(yīng)“適應(yīng)一個(gè)多極化的世界，而不是一味迎合美國”。也有學(xué)者主張，重估美菲同盟關(guān)系恐怕是更為緊迫的事項(xiàng)。