地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：形勢(shì)、成因與應(yīng)對(duì)

【關(guān)鍵詞】地方債 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告 現(xiàn)代財(cái)政制度 高質(zhì)量發(fā)展

【中圖分類號(hào)】F812.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2022年12月15日，習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上就當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的幾個(gè)重大問(wèn)題發(fā)表重要講話，其中包括有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出了具體要求。這些要求對(duì)于我們理解地方債問(wèn)題有著重要的指導(dǎo)意義。

近年來(lái)，地方政府債務(wù)規(guī)模增速較快，再加上個(gè)別地方政府債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)，這一問(wèn)題得到關(guān)注是很正常的。關(guān)鍵的是，我們?nèi)绾握_看待地方債形勢(shì)，全面深入分析地方債風(fēng)險(xiǎn)的成因，理性看待地方債風(fēng)險(xiǎn)，并找到防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

經(jīng)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議審議批準(zhǔn)，2022年全國(guó)地方政府債務(wù)限額為376474.3億元，其中一般債務(wù)限額158289.22億元，專項(xiàng)債務(wù)限額218185.08億元。截至2022年12月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額350618億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。其中，一般債務(wù)143896億元，專項(xiàng)債務(wù)206722億元；政府債券348995億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)1623億元。地方政府一般債務(wù)余額和專項(xiàng)債務(wù)余額均控制在限額之內(nèi)，說(shuō)明地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控的說(shuō)法完全成立。過(guò)去五年，中國(guó)平均財(cái)政赤字率控制在3%以內(nèi)，債務(wù)率在50%左右，說(shuō)明中國(guó)政府財(cái)政總體是健康的。財(cái)政總體健康更進(jìn)一步印證了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控的判斷。

局部地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然需要引起重視。

近年來(lái)，少數(shù)基層政府財(cái)政運(yùn)行一度遇到麻煩。例如，2020年9月4日，中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于貴州省畢節(jié)市大方縣拖欠教師工資補(bǔ)貼擠占挪用教育經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題的督查情況通報(bào)》 就指出了當(dāng)?shù)赝锨方處煿べY和挪用教育經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題。拖欠和挪用的背后是當(dāng)?shù)刎?cái)政的收不抵支，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可見(jiàn)一斑。又如，個(gè)別地方基層“三?！保ū；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）也在經(jīng)受挑戰(zhàn)，但總體上看，財(cái)政為基層“三?！碧峁┝擞辛Φ呢?cái)力保障，促進(jìn)了基層政務(wù)的正常開展。根據(jù)現(xiàn)行體制，省級(jí)政府在防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)上負(fù)有主體責(zé)任。到現(xiàn)在為止，沒(méi)有一個(gè)省級(jí)政府財(cái)政出現(xiàn)無(wú)法正常運(yùn)行的情況。這也說(shuō)明縱然有少數(shù)地方政府債務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，但地方財(cái)政總體健康的判斷仍然是成立的。

在地方一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（顯性債）總體可控的同時(shí)，專項(xiàng)債券項(xiàng)目投資進(jìn)展問(wèn)題也得到了關(guān)注，這一問(wèn)題主要是由于項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不到位，前期準(zhǔn)備工作不充分，部分地方資金到位后出現(xiàn)閑置，出現(xiàn)了“錢等項(xiàng)目”的問(wèn)題，在一定程度上帶來(lái)了專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)。

隱性債問(wèn)題引發(fā)地方債風(fēng)險(xiǎn)爭(zhēng)議。

引起地方債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題爭(zhēng)議的主要是地方政府的各種隱性債。隱性債本來(lái)不容易統(tǒng)計(jì)，這直接導(dǎo)致基于不同口徑的隱性債統(tǒng)計(jì)結(jié)果有較大差異。有的甚至將地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)等同于地方隱性債，有的將地方融資平臺(tái)公司的債務(wù)視為地方隱性債，有的簡(jiǎn)單地將地方通過(guò)PPP方式建設(shè)的公共項(xiàng)目所形成的債務(wù)當(dāng)作地方隱性債……這些都是不能成立的。地方國(guó)有企業(yè)、地方融資平臺(tái)公司都是法人，法人本來(lái)就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的償債責(zé)任，將企業(yè)（公司）法人該承擔(dān)的償債責(zé)任推卸給地方政府，是無(wú)視企業(yè)、公司和地方政府責(zé)任界限的結(jié)果。按此方法計(jì)算的地方債嚴(yán)重夸大了地方債規(guī)模，人為提高了地方債風(fēng)險(xiǎn)。有些國(guó)際機(jī)構(gòu)或人士不了解中國(guó)國(guó)情，有些國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)或人士簡(jiǎn)單照搬所謂國(guó)際做法，都容易犯這種錯(cuò)誤。有的將上述各類債務(wù)與地方政府直接債務(wù)簡(jiǎn)單加總，就算出所謂地方債的“真實(shí)規(guī)?！?，顯然，這樣的判斷是錯(cuò)誤的。不同種類的地方債所代表的地方政府負(fù)債責(zé)任有很大差異，甚至可以視為性質(zhì)不同的債務(wù)，簡(jiǎn)單加總忽略了二者的差異，相應(yīng)地夸大了地方債風(fēng)險(xiǎn)。

包括地方隱性債在內(nèi)的地方債形成的原因很多，既有經(jīng)濟(jì)原因，又有財(cái)政原因，還有財(cái)政治理的原因。一些地方出現(xiàn)的財(cái)政緊平衡有經(jīng)濟(jì)增速放緩的原因，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政收入增長(zhǎng)也隨之相應(yīng)放緩，而財(cái)政支出強(qiáng)度保持，出現(xiàn)財(cái)政緊平衡是自然而然的事。為應(yīng)對(duì)全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)下行壓力，中國(guó)實(shí)行積極的財(cái)政政策，大規(guī)模減稅降費(fèi)是政策的重要組成部分，政策性減收也讓地方財(cái)政收入增速放緩，甚至個(gè)別出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。那么，一方面財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，一方面財(cái)政支出保持一定的強(qiáng)度，地方財(cái)政較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)處于緊平衡狀態(tài)。在這樣的背景下，地方政府就可能設(shè)法通過(guò)債務(wù)融資，以確保各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的正常運(yùn)行。

過(guò)去地方各級(jí)預(yù)算不列赤字容易產(chǎn)生隱性地方債。

一般來(lái)說(shuō)，沒(méi)有財(cái)政赤字，就不會(huì)有公債，公債用來(lái)彌補(bǔ)赤字。在2015年之前，我國(guó)實(shí)行了20年不允許地方各級(jí)預(yù)算列赤字的規(guī)定，因此，當(dāng)時(shí)地方政府債務(wù)是沒(méi)有年度赤字對(duì)應(yīng)的債務(wù)。既然不允許地方政府列赤字，那么這在預(yù)算上的表現(xiàn)就是，地方政府即使有赤字，也得不到反映。地方財(cái)政赤字不在預(yù)算中體現(xiàn)，而是直接融入社會(huì)中。這種狀況的出現(xiàn)，可以理解為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要資金，需要政府去做一些事，但由于政府直接可支配財(cái)力占比下降，只能通過(guò)經(jīng)常性收入之外的方式來(lái)融資。

地方債正式啟動(dòng)后隱性債仍不同程度存在的成因。

2014年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》修正后，地方財(cái)政赤字的安排不再是問(wèn)題，地方政府可以在債務(wù)限額范圍內(nèi)正式舉債，但是地方隱性債的問(wèn)題仍然不同程度存在。對(duì)這一現(xiàn)象，我們或可理解為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的資金通過(guò)正式發(fā)行的地方政府債券融資依然得不到完全滿足，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然有資金缺口。為彌補(bǔ)這種資金缺口就出現(xiàn)了包括后來(lái)被認(rèn)定為隱性債等在內(nèi)的多種融資途徑。那么，這種情況究竟是如何造成的呢？

地方政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有市場(chǎng)主體參與，市場(chǎng)主體墊支了本該由地方政府直接支付的資金，就可能形成地方隱性債。問(wèn)題是，市場(chǎng)主體為什么愿意或能夠墊付資金？資金的供給和需求以及相應(yīng)的體制機(jī)制，可以對(duì)此作出回答。市場(chǎng)主體有資金可以墊，特別是銀行體系墊支大量資金?，F(xiàn)實(shí)中，社會(huì)資金的主要配置者是金融體系，特別是以銀行為中心的金融體系。如果政府行為過(guò)度增加了對(duì)經(jīng)濟(jì)的扭曲，就會(huì)使資金不按照市場(chǎng)配置的要求流動(dòng)，而是更多流入了政府參與的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。然而，并不是資金流入政府參與的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就會(huì)形成地方隱性債，需要區(qū)分兩種情形：第一種是政府參與的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有回報(bào)且回報(bào)足以償還所欠資金的情形。這種情形最終不會(huì)形成地方隱性債。第二種是政府參與的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或無(wú)回報(bào)，或回報(bào)較低，不足以償還市場(chǎng)主體墊支資金，相應(yīng)的債務(wù)就可能形成地方隱性債。而且對(duì)于后者，也不是所有項(xiàng)目債務(wù)都會(huì)被界定為隱性債。現(xiàn)實(shí)中，只有非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目如一些公益性項(xiàng)目才可能被界定為隱性債。

但問(wèn)題也因此而生。只要有債務(wù)存在，就需要有相關(guān)的經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。并不是所有政府參與的項(xiàng)目債務(wù)一開始就注定成為地方隱性債。市場(chǎng)活動(dòng)有諸多不確定性，只有在特定條件下，不確定性才會(huì)轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)化為需要地方政府承擔(dān)責(zé)任的隱性債風(fēng)險(xiǎn)。從理論上說(shuō)，一個(gè)社會(huì)中，每個(gè)部門所占有的資金，與其所對(duì)應(yīng)的社會(huì)責(zé)任是相匹配的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，財(cái)政資金較多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需資金多來(lái)自財(cái)政。改革開放以來(lái)，金融體系占有了越來(lái)越多的資金，有承擔(dān)較多責(zé)任的能力。承擔(dān)責(zé)任有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)收益，這樣的責(zé)任承擔(dān)才有可持續(xù)性。關(guān)鍵的是風(fēng)險(xiǎn)與收益要匹配。如果二者在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中地位不對(duì)等，那么金融體系就可能承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。

地方發(fā)展需要資金，資金使用效率高低，會(huì)影響隱性債的形成。

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，公共項(xiàng)目資金不足，那么不發(fā)展就不會(huì)有債務(wù)問(wèn)題。但是，不發(fā)展是任何地方政府都難以接受的。地方政府作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府，相互之間形成了一定的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。發(fā)展型政府的地方官員主政一方，就不能不考慮當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。在發(fā)展的道路上，地方隱性債也不一定會(huì)形成。發(fā)展對(duì)資金的需求如不受約束，就會(huì)無(wú)限增長(zhǎng)，這樣，地方政府財(cái)力不足就會(huì)持續(xù)存在。即使是發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，也會(huì)遇到此類問(wèn)題。此外，地方政府所籌措的資金使用效率高低，也會(huì)影響隱性債的形成。資金使用效率高，可能不會(huì)形成債務(wù)。在資金使用監(jiān)督體制機(jī)制不夠完善的背景中，特別是在一段時(shí)期內(nèi)，一些地方政府資金使用的壓力不足，相關(guān)官員問(wèn)責(zé)不夠，再加上錯(cuò)誤的發(fā)展觀的作用，在一定程度上助長(zhǎng)了地方隱性債的形成。

但是，如今，傳遞給地方政府的資金使用壓力已經(jīng)很大，為什么仍有個(gè)別地方出現(xiàn)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？這與隱性債不容易被發(fā)現(xiàn)從而不容易被問(wèn)責(zé)的特點(diǎn)有關(guān)。地方隱性債與地方國(guó)有企業(yè)有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。理論上，只要地方有國(guó)有企業(yè)，地方隱性債務(wù)問(wèn)題就可能持續(xù)存在。如果政企關(guān)系不明確界定，企業(yè)管理層聽命于地方政府，執(zhí)行政府指令，包括為地方政府舉債或企業(yè)債務(wù)融資后執(zhí)行地方政府的某些職能，這些都會(huì)帶來(lái)地方隱性債問(wèn)題。

一些地方政府預(yù)算約束作用未能充分發(fā)揮。

政府收支均應(yīng)進(jìn)入預(yù)算，這是現(xiàn)代國(guó)家治理的應(yīng)有之義。地方隱性債務(wù)的形成在很大程度上是預(yù)算約束作用未能充分發(fā)揮的產(chǎn)物。

發(fā)展需要資金，需要地方政府的投入，但是由于財(cái)政體制改革相對(duì)滯后，導(dǎo)致地方政府可支配財(cái)力不夠充分。解決此問(wèn)題，或減少地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，或增加地方政府的財(cái)權(quán)和財(cái)力。但另一方面，預(yù)算約束作用如果不能充分發(fā)揮，即使給地方政府再多的財(cái)權(quán)和財(cái)力都是不夠用的。發(fā)展型政府有內(nèi)在的支出沖動(dòng)，會(huì)想方設(shè)法擴(kuò)大支出。在地方債正式啟動(dòng)之前，預(yù)算沒(méi)能約束住地方債；預(yù)算法修正后，地方隱性債問(wèn)題仍然不同程度存在，因此，要讓預(yù)算的約束作用真正有效發(fā)揮，需要考慮如何讓預(yù)算“長(zhǎng)牙”，讓不遵守預(yù)算的責(zé)任人受到應(yīng)有的處罰。地方隱性債問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是預(yù)算能不能得到真正執(zhí)行的問(wèn)題。政府支出即使有必要，也不一定要用隱性債形成的財(cái)力。尤其要警惕公益性項(xiàng)目招牌下的債務(wù)融資違規(guī)問(wèn)題，一般公共預(yù)算支出中的隱性債務(wù)（如墊資施工、延后付款）、PPP項(xiàng)目所涉的隱性債務(wù)等。

正確看待地方債在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用。

理性看待地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要充分肯定地方債在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我們?cè)?jīng)“無(wú)債一身輕”，將“既無(wú)外債又無(wú)內(nèi)債”作為優(yōu)勢(shì)。但這樣卻不能充分利用一切可以利用的資金來(lái)幫助我們發(fā)展。改革開放后，公債的作用得到重視，公債為經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌集了大量的資金，在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)中也發(fā)揮了重要作用。1998年為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，中國(guó)啟動(dòng)積極的財(cái)政政策，國(guó)債轉(zhuǎn)貸所形成的地方債，本身就是推行積極財(cái)政政策的重要措施之一。2008年新一輪積極財(cái)政政策的實(shí)施，同樣離不開地方債的作用，而且地方債的規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。如今，隨著地方債規(guī)模的擴(kuò)大，地方債對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用更是得到充分體現(xiàn)。

地方債運(yùn)行中的問(wèn)題已經(jīng)得到高度重視并正采取有效措施加以解決。

地方債運(yùn)行中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，已經(jīng)得到高度重視，有關(guān)部門已采取有效措施，以防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)最為突出的地方政府隱性債，是政府特別是財(cái)政部門直面的問(wèn)題。隱性債問(wèn)題不是某個(gè)地方或部門就能單獨(dú)解決的，因此，進(jìn)一步壓實(shí)地方和部門責(zé)任，推動(dòng)建立防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，就顯得尤其重要。在北京、上海、廣東等地區(qū)率先開展的全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)，已經(jīng)取得積極成效，為進(jìn)一步全面解決全國(guó)的地方隱性債問(wèn)題，探索了有效路徑。

此外，還應(yīng)通報(bào)隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例，讓各地更加重視地方隱性債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。地方債風(fēng)險(xiǎn)的防范化解，省級(jí)政府負(fù)有兜底責(zé)任。因此，創(chuàng)造條件，引導(dǎo)省級(jí)政府加強(qiáng)資源統(tǒng)籌，支持高風(fēng)險(xiǎn)市縣緩解還本付息壓力，在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解中發(fā)揮了重要作用。地方債問(wèn)題雖然主要表現(xiàn)在隱性債上，但無(wú)論是哪種債務(wù)，都一樣會(huì)構(gòu)成地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，都一樣會(huì)帶來(lái)地方債風(fēng)險(xiǎn)，因此，各級(jí)政府和財(cái)政部門既要用好地方債資金，又要有效防范地方債風(fēng)險(xiǎn)。積極探索專項(xiàng)債券資金的新用途就是用好地方債資金的重要途徑之一。在加強(qiáng)清產(chǎn)核資、追責(zé)問(wèn)責(zé)審核等基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥推進(jìn)專項(xiàng)債券補(bǔ)充中小銀行資本金。現(xiàn)實(shí)中，隨著地方政府債務(wù)管理體系的逐步完善，常態(tài)化跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的建立，地方債風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)已經(jīng)有了體制機(jī)制的保障，包括地方隱性債風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的地方債風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)做到緩釋可控。

直面地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題并樹立解決問(wèn)題的信心。

對(duì)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我們不能掉以輕心，同時(shí)我們要有解決問(wèn)題的信心。這種信心的確立，不是盲目的，而應(yīng)該是建立在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的充分把握上。對(duì)于地方債風(fēng)險(xiǎn)中最為突出的地方隱性債風(fēng)險(xiǎn)需要高度重視，但不需要談“隱性債”就色變。應(yīng)對(duì)地方隱性債風(fēng)險(xiǎn)，需要直面隱性債，摸清隱性債的底數(shù)。掌握各種與地方政府有關(guān)的或必須由地方政府承擔(dān)償債責(zé)任的債務(wù)規(guī)模，是解決問(wèn)題的基礎(chǔ)工作。地方國(guó)有企業(yè)如果運(yùn)營(yíng)得當(dāng)，那么企業(yè)的債務(wù)償還問(wèn)題完全可以得到解決，企業(yè)債就不會(huì)轉(zhuǎn)化為地方債。即使地方國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)不夠有效，所產(chǎn)生的收益或多或少也可以覆蓋部分成本，也就是說(shuō)，地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)可能不會(huì)轉(zhuǎn)化為地方債，或只有部分轉(zhuǎn)化為地方債。地方融資平臺(tái)公司同樣如此。有些市場(chǎng)人士將地方融資平臺(tái)的債務(wù)加總作為地方政府隱性債的規(guī)模，顯然也是錯(cuò)誤的。

PPP（政府和社會(huì)資本合作）所引發(fā)的地方政府隱性債務(wù)往往與PPP項(xiàng)目運(yùn)行中地方政府承諾的服務(wù)購(gòu)買有關(guān)。如某些地方政府承諾項(xiàng)目運(yùn)行后將會(huì)購(gòu)買項(xiàng)目所提供的公共服務(wù)，未來(lái)所需要的財(cái)政支出就形成地方隱性債，其規(guī)模與公共服務(wù)的數(shù)量和價(jià)格直接有關(guān)。相關(guān)承諾是地方政府為了PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)而作出的。有了這樣的承諾，社會(huì)投資方才有更強(qiáng)的動(dòng)力參與PPP投資，否則PPP項(xiàng)目很難推行。PPP項(xiàng)目未來(lái)收益可能來(lái)自地方政府事先承諾的服務(wù)購(gòu)買。購(gòu)買服務(wù)的資金，有相當(dāng)部分可能是未來(lái)預(yù)算安排的資金。事實(shí)上，未來(lái)的預(yù)算尚未經(jīng)人大表決通過(guò)，再加上未來(lái)預(yù)算能否擠出資金用于PPP項(xiàng)目的服務(wù)購(gòu)買，這些不確定性都可能造成地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。需要注意的是，這樣的作為特定歷史階段產(chǎn)物的PPP并不是規(guī)范意義上的PPP。規(guī)范意義上的PPP要求PPP參與各方以平等的身份參與，并以承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)獲取相應(yīng)的收益。因公益性項(xiàng)目實(shí)行PPP所帶來(lái)的地方政府隱性債，主要發(fā)生在PPP非規(guī)范進(jìn)行的時(shí)候。即使是這樣的隱性債，也要達(dá)到一定規(guī)模，才可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

樹立全面系統(tǒng)辯證的觀點(diǎn)來(lái)看待和解決債務(wù)問(wèn)題。

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題需要高度關(guān)注，但這不等于問(wèn)題無(wú)解。對(duì)于一些唱衰地方債風(fēng)險(xiǎn)的論調(diào)，要特別小心。地方債風(fēng)險(xiǎn)總體可控，同時(shí)局部地方債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，但局部不代表整體。防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)具有制度優(yōu)勢(shì)。中國(guó)擁有大量政府資產(chǎn)，公有制經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比高于一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。觀察負(fù)債不能只看債務(wù)，還要看資產(chǎn)。政府在舉債的同時(shí)還留下了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)。因此，對(duì)于解決地方債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，要有充分的信心。

市場(chǎng)上有人統(tǒng)計(jì)的所謂隱性債，有些根本夠不上隱性債的標(biāo)準(zhǔn)。有些債務(wù)形成分明是作為法人的企業(yè)作為，且不是為了公益性項(xiàng)目，怎么可能將這樣的企業(yè)債務(wù)算作地方隱性債呢？即使是國(guó)有企業(yè)也不能這么計(jì)算。地方隱性債的認(rèn)定，需要把握兩個(gè)原則：一是時(shí)間節(jié)點(diǎn)原則。2014年預(yù)算法修正并生效，地方債放行之后，理論上地方的債務(wù)融資訴求應(yīng)該通過(guò)正式的地方債發(fā)行，在此之后，未進(jìn)入地方預(yù)算管理的債務(wù)，再不能隨意定性為地方隱性債。二是債務(wù)資金的籌集和用途是否為政府指令，是否用于公益性項(xiàng)目。企業(yè)代地方政府舉債，企業(yè)債務(wù)融資用于政府職責(zé)履行，所形成的債務(wù)才可能算隱性債。

此外，地方債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并不只是單方面出現(xiàn)的問(wèn)題。還需要與房地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)。房地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，直接導(dǎo)致各地土地收入下滑，從而影響了一些地方政府的可支配財(cái)力。地方政府債務(wù)資金的來(lái)源，有不少來(lái)自金融機(jī)構(gòu)。地方債不能償還，會(huì)影響金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，進(jìn)而引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)；金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)暴露，反過(guò)來(lái)也會(huì)影響地方政府的債務(wù)融資。

第一，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，為防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供最有力的支持。

發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)?，F(xiàn)實(shí)中的許多問(wèn)題，需要通過(guò)發(fā)展來(lái)解決。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解，也不例外。要樹立正確的發(fā)展觀，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

用發(fā)展的眼光看問(wèn)題，好多問(wèn)題都可以迎刃而解。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，最終要靠發(fā)展來(lái)解決。發(fā)展可以讓債務(wù)融資的公益性項(xiàng)目正常運(yùn)行，這樣，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)就不會(huì)外溢。所有項(xiàng)目都可能有風(fēng)險(xiǎn)，這種狀況不是整個(gè)社會(huì)都無(wú)法承受的。但經(jīng)濟(jì)一旦停滯，沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目都可能有風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)規(guī)模，只要用發(fā)展的眼光審視，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，隨著時(shí)間的流逝，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，原先看上去很大的債務(wù)規(guī)模，也相應(yīng)縮小了。因此，除了發(fā)展，別無(wú)選擇。要讓項(xiàng)目可持續(xù)地進(jìn)行下去，讓項(xiàng)目盡可能通過(guò)自身的調(diào)整來(lái)消化項(xiàng)目遇到的風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展，還會(huì)帶來(lái)更多的經(jīng)濟(jì)增量，這些增量也為防范化解風(fēng)險(xiǎn)提供財(cái)力支持。

要直面發(fā)展型政府的固有特征，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，轉(zhuǎn)變地方政府觀念。隱性債的產(chǎn)生與地方政府的發(fā)展觀有著密切關(guān)系。謀發(fā)展，是地方政府應(yīng)有之義，但是，發(fā)展不是盲目的發(fā)展，發(fā)展更不是只為了經(jīng)濟(jì)總量。發(fā)展只能是高質(zhì)量的發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。地方政府的債務(wù)融資項(xiàng)目投入與產(chǎn)出不匹配，就容易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展型政府所推動(dòng)的發(fā)展必須是有限度的，是在財(cái)力約束下的發(fā)展，相應(yīng)地，地方政府投資也要有限度。

第二，守住地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線，為高質(zhì)量發(fā)展?fàn)幦「嗟臅r(shí)間和空間。

守住風(fēng)險(xiǎn)底線，就是守住安全，意義非同小可。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線守住，就意味著為問(wèn)題的全面解決爭(zhēng)取了時(shí)間和空間，為統(tǒng)籌發(fā)展和安全提供了強(qiáng)有力的支持。

要直面局部地區(qū)短期內(nèi)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，以迅雷不及掩耳之勢(shì)化解風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)體量較小的市縣政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，也不能輕視。風(fēng)險(xiǎn)具有傳染性，小風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)傳染，也可能變成大風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)體量小的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如果省級(jí)政府統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)得當(dāng)，完全有把握解決，而不會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。要用好政府財(cái)力統(tǒng)籌機(jī)制，通過(guò)有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，防范化解基層政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解，切忌用引發(fā)其他風(fēng)險(xiǎn)的方式來(lái)進(jìn)行。防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要與防范房地產(chǎn)行業(yè)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌進(jìn)行。土地、金融、財(cái)政關(guān)系密切。房地產(chǎn)市場(chǎng)出問(wèn)題，會(huì)引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)直接影響土地出讓金收入，進(jìn)而影響政府可支配財(cái)力。

要密切關(guān)注地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)變化。隱性債風(fēng)險(xiǎn)與公益性項(xiàng)目的推進(jìn)密切相關(guān)。市場(chǎng)在不斷發(fā)生變化，市場(chǎng)利率也在發(fā)生變化，項(xiàng)目的收益和成本費(fèi)用同樣在發(fā)生變化，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)發(fā)生變化。應(yīng)從減少不確定性入手，探索一條代價(jià)最小的路，讓公益性項(xiàng)目自身可持續(xù)。

第三，進(jìn)一步規(guī)范地方政府和地方國(guó)有企業(yè)的關(guān)系，從根本上切斷地方政府的企業(yè)債務(wù)融資通道。

地方政府和地方國(guó)有企業(yè)之間有著密切關(guān)系。隨著全面深化改革的不斷深入，地方政府行為將不斷得到規(guī)范，政府職能也必然按照高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求作相應(yīng)的調(diào)整。市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，是規(guī)范地方政府和地方國(guó)有企業(yè)關(guān)系的根本遵循。讓企業(yè)是企業(yè)，讓政府是政府，不要讓融資平臺(tái)公司或地方國(guó)有企業(yè)承擔(dān)地方政府融資的功能，也不要讓地方國(guó)有企業(yè)承擔(dān)地方政府的職責(zé)。地方國(guó)有企業(yè)，實(shí)行分類管理。市場(chǎng)化的國(guó)有企業(yè)，其行為遵循市場(chǎng)規(guī)則。只有承擔(dān)政府職責(zé)的國(guó)有企業(yè)，才能承擔(dān)政府延伸出來(lái)的職責(zé)。地方國(guó)有企業(yè)的債務(wù)融資，應(yīng)該視為企業(yè)債務(wù)融資，而不能視為地方政府融資，否則地方債限額就會(huì)失去意義。沒(méi)有政府職責(zé)的地方國(guó)有企業(yè)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中參與公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體，按照市場(chǎng)信號(hào)的指引，按照國(guó)有經(jīng)濟(jì)定位目標(biāo)行事。地方政府和地方國(guó)有企業(yè)各司其職，各盡所能，在合作中分工，在分工中合作，形成規(guī)范的政企關(guān)系。因此，切斷地方政府的企業(yè)債務(wù)融資通道是問(wèn)題的關(guān)鍵。進(jìn)一步完善政府信息公開機(jī)制，讓地方政府的行為得到更有效的監(jiān)督，將為這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力的支持。

第四，加快預(yù)算改革，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算的約束力和全口徑預(yù)算管理。

地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題與預(yù)算支出的控制機(jī)制不夠完善有關(guān)。為此，要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算的約束力，讓編制好的預(yù)算得到切切實(shí)實(shí)的執(zhí)行。預(yù)算當(dāng)有必要的權(quán)威，“無(wú)預(yù)算不支出”的法規(guī)要得到真正的落實(shí)。

地方政府隱性債，在很大程度上是地方政府收支行為沒(méi)有嚴(yán)格按照預(yù)算管理的產(chǎn)物。加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理，理想的做法是真正做到讓政府的全部收支行為都能在預(yù)算體系中得到全面充分的反映。中國(guó)已經(jīng)建立了包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的政府預(yù)算體系，全口徑預(yù)算的基本框架已經(jīng)形成。但目前看來(lái)，這一預(yù)算體系仍然需要進(jìn)一步完善。并不是所有的政府收支都能在預(yù)算體系中得到充分的反映。

從預(yù)算體系的完善來(lái)看，政府預(yù)算體系中的“四本預(yù)算”各有特點(diǎn)。其中，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入只反映國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的收益，而不是所有國(guó)有資本的收入。這與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的特點(diǎn)有關(guān)。全面反映國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入，涉及所有國(guó)有資本投入企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表合并問(wèn)題，這有一定技術(shù)難度，但是無(wú)論如何，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)該全面反映國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的全部財(cái)務(wù)信息，因此在預(yù)算報(bào)表披露財(cái)務(wù)信息技術(shù)有難度的背景下，需要進(jìn)一步增加國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的附注信息，以作為預(yù)算報(bào)表的補(bǔ)充。

一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算所反映的政府收支信息，只是年度政府收支信息，并不足以反映地方政府的財(cái)政健全情況，特別是在地方政府資產(chǎn)可以通過(guò)變現(xiàn)形成可支配收入的條件下就更是如此。為此，需要進(jìn)一步加快構(gòu)建和健全政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系，已經(jīng)在實(shí)施的政府資產(chǎn)負(fù)債表試編工作需要加快推進(jìn)，該表應(yīng)盡快投入使用并向社會(huì)發(fā)布。地方政府的預(yù)算收支信息與資產(chǎn)負(fù)債信息相互補(bǔ)充，地方政府財(cái)政的實(shí)際情況才能看得更加清楚。判斷失誤、夸大地方債風(fēng)險(xiǎn)等不能對(duì)地方政府債務(wù)的實(shí)際情況作準(zhǔn)確評(píng)估的狀況，需要改變。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系的構(gòu)建和健全可以為準(zhǔn)確評(píng)估地方財(cái)政實(shí)際情況提供技術(shù)支持。此外，還應(yīng)有能反映地方政府現(xiàn)金流量的報(bào)表，以準(zhǔn)確反映地方政府的現(xiàn)金流情況。地方債資產(chǎn)負(fù)債表所提供的資產(chǎn)信息，并不是實(shí)際可支配資金的信息。地方政府資產(chǎn)變現(xiàn)是有條件的，在不同的市場(chǎng)條件下，政府資產(chǎn)的變現(xiàn)值還會(huì)有差異，這就需要能夠反映地方政府現(xiàn)金流的財(cái)務(wù)報(bào)表。構(gòu)建和健全地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系，是應(yīng)對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)之所需，更是地方財(cái)政現(xiàn)代化的必要條件之一。從加強(qiáng)地方政府預(yù)算全口徑管理到建立健全地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系，把地方債置于政府預(yù)算收支表、政府資產(chǎn)負(fù)債表、政府現(xiàn)金表中，可以更全面地掌握地方債風(fēng)險(xiǎn)信息。有這樣的信息，政府才可能真正做到未雨綢繆，統(tǒng)籌財(cái)力才有更可靠的依據(jù)。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的幾個(gè)重大問(wèn)題》，《求是》，2023年第4期。

②呂冰洋：《央地關(guān)系：寓活力于秩序》，北京：商務(wù)印書館，2022年。

③毛捷、徐軍偉：《新時(shí)代地方財(cái)政治理：地方債實(shí)地調(diào)研和間接金融分權(quán)視角》，《財(cái)經(jīng)智庫(kù)》，2019年第6期。

④楊志勇、張斌主編：《中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表2017》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年。

⑤[美]阿倫·威爾達(dá)夫斯基（AaronWildavsky）：《預(yù)算：比較理論》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009年。

責(zé)編/谷漩 美編/宋揚(yáng)