改革開放以來四川省城鄉(xiāng)要素融合的歷史進(jìn)程及實(shí)現(xiàn)路徑研究

傅祥飛 羅浩軒

摘要 對改革開放以來四川省城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的歷史進(jìn)程進(jìn)行梳理，分析了當(dāng)前四川省城鄉(xiāng)要素融合的現(xiàn)存問題：城鄉(xiāng)人口流動(dòng)機(jī)制不健全、農(nóng)村土地資源利用不充分、城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差異巨大。提出四川省城鄉(xiāng)要素融合的實(shí)現(xiàn)路徑：健全城鄉(xiāng)要素融合機(jī)制，引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng)，完善公共服務(wù)供給，為四川省城鄉(xiāng)要素融合提供保障。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)要素；融合；實(shí)現(xiàn)路徑；四川省

中圖分類號 S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2023）09-0248-06

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.09.058

Abstract This paper combs the historical process of the development of urbanrural relationship in Sichuan Province since the reform and opening up， analyzes the existing problems of the integration of urban and rural elements in Sichuan Province： the urbanrural population mobility mechanism is not complete， the rural land resources are not fully used， and the supply of urban and rural public services is huge. It proposes that the path to achieve the integration of urban and rural elements in Sichuan Province is to improve the urbanrural element integration mechanism， guide the urbanrural elements to flow to agriculture and rural areas improve the supply of public services to ensure the integration of urban and rural elements in Sichuan Province.

Key words Urban and rural elements;Fusion;Implementation path;Sichuan Province

基金項(xiàng)目 四川省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目（SC19B015）；四川省社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地，四川縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心一般項(xiàng)目（xy2020022）。

作者簡介 傅祥飛（1995—），男，四川什邡人，碩士研究生，研究方向：馬克思主義中國化。*通信作者，教授，碩士生導(dǎo)師，博士，從事中國農(nóng)業(yè)發(fā)展道路、生態(tài)文明建設(shè)研究。

1978年以前，我國經(jīng)濟(jì)增長主要由重工業(yè)帶動(dòng)。政府制定了一系列支持重工業(yè)發(fā)展的政策措施，生產(chǎn)要素開始從農(nóng)村向城市單向流動(dòng)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸形成，嚴(yán)重阻礙了我國現(xiàn)代化進(jìn)程。1978年改革開放后到20世紀(jì)末，主要通過制度變革提高農(nóng)村生產(chǎn)力水平，各類束縛生產(chǎn)要素流動(dòng)的機(jī)制體制相繼被打破，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。雖然我國逐步推行市場經(jīng)濟(jì)體制改革，但是城鄉(xiāng)要素仍然以單向流動(dòng)為主，雖然對改革開放前扭曲的城鄉(xiāng)要素配置進(jìn)行了修復(fù)，但阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制尚未根本破除，生產(chǎn)要素從農(nóng)村向城市單向流動(dòng)的趨勢一時(shí)無法扭轉(zhuǎn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并沒有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解，反而有固化態(tài)勢［1］。

作為重要?jiǎng)趧?wù)輸出地和全國糧食主產(chǎn)區(qū)的四川省，存在區(qū)域發(fā)展不平衡、外出務(wù)工勞動(dòng)力體量巨大、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后、土地城鎮(zhèn)化傾向突出等問題，阻礙城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制壁壘仍然存在。當(dāng)前，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，在國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革一體化的大背景下，探索四川省城鄉(xiāng)要素融合的實(shí)現(xiàn)路徑，對于構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)四川省從經(jīng)濟(jì)大省向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省跨越，與全國同步基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 改革開放以來四川省城鄉(xiāng)要素融合的歷史進(jìn)程

1.1 城鄉(xiāng)要素單向流動(dòng)階段（1978—2001年）

在全國城鄉(xiāng)關(guān)系改革的背景下，1978—2001年，四川省總體處于城鄉(xiāng)要素由農(nóng)村向城市單向流動(dòng)階段。城鄉(xiāng)要素單向流動(dòng)階段的四川省城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展大致又以1992年為界分為1978—1992年、1993—2001年2個(gè)時(shí)期。

在第一個(gè)時(shí)期內(nèi)，四川省主要以變革農(nóng)村經(jīng)營制度為重點(diǎn)，創(chuàng)立并推行了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，20世紀(jì)80年代末，又在全省范圍內(nèi)廣泛開展克服“盆地意識”的大討論，進(jìn)一步解放思想。廣漢金魚公社推出聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，向陽公社在全國率先摘下“人民公社”牌子，重慶開展城市綜合改革試點(diǎn)等多領(lǐng)域改革均走在全國前列，四川省也贏得了“改革之鄉(xiāng)”的美譽(yù)。

1993—2001年，四川省主要以制度創(chuàng)新為突破口，在諸多領(lǐng)域改革成效顯著，如實(shí)施科技興省戰(zhàn)略，宜賓實(shí)施中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，綿陽“兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變”改革試點(diǎn)等多項(xiàng)創(chuàng)新舉措為全國提供了樣板。四川省還確立了“大開發(fā)促大發(fā)展”方針，把招商引資作為富民興川的重點(diǎn)工作，推行全方位、多層次、多形式對外開放戰(zhàn)略，逐漸建立對外開放的組織體系、政策體系和工作體系。1992年鄧小平南方談話、2000年國家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，四川省抓住機(jī)遇，一次又一次在全省開展解放思想、破除“盆地意識”活動(dòng)，確保本省改革開放持續(xù)推進(jìn)。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全省建立和推廣，農(nóng)民從人民公社體制中徹底解放出來，農(nóng)村勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素開始向城市流動(dòng)，農(nóng)民到城市務(wù)工成為較為普遍的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入增加，截至20世紀(jì)末，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額超過2 385億元（表1），隨著農(nóng)村勞動(dòng)力等要素向城市快速流動(dòng)，城市化、工業(yè)化有了一定發(fā)展，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)仍以典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸固化，城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾仍然突出。

1.2 城鄉(xiāng)要素雙向統(tǒng)籌階段（2002—2016年）

成都市的城鄉(xiāng)融合發(fā)展在四川省具有領(lǐng)頭示范作用。2007年，成都市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，制定《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》，方案著眼于解決“三農(nóng)”問題，以推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“三個(gè)集中”“四位一體”為戰(zhàn)略目標(biāo)，以全面提升城鄉(xiāng)一體化水平為基本思路，按照“全域成都”的理念統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，并在全市逐步推進(jìn)農(nóng)村市場化改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的管理體制。2013年，成都市委市政府印發(fā)《2013—2017年全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展工作方案》，明確指出要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作放在全面建成小康社會總體要求下進(jìn)行戰(zhàn)略部署。這一時(shí)期，成都市加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，擴(kuò)大糧食耕種面積，同時(shí)面向“三農(nóng)”組建專業(yè)化小額貸款公司，農(nóng)村各類權(quán)屬實(shí)現(xiàn)“應(yīng)確盡確”，全面建立戶籍、居住一元化管理的體制機(jī)制，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這些改革舉措成效顯著，推進(jìn)了成都市城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程，為全省城鄉(xiāng)融合發(fā)展起到了示范引領(lǐng)作用。

2014年，四川在全國率先開展土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點(diǎn)，成都、德陽、綿陽等9地先行先試，截至目前，全省15個(gè)市州已發(fā)放農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款近380筆、發(fā)放近8億元，用于收益保證抵押土地1萬hm2，有效支持了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展［1］。2015年，出臺《四川省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款暫行辦法》，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款政策推廣并覆蓋全省范圍，同時(shí)在全省30個(gè)縣市區(qū)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試點(diǎn)，貸款范圍由集體林權(quán)向農(nóng)村產(chǎn)權(quán)全面拓寬。當(dāng)年，銀行業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款金額達(dá)到177億元，同比猛增3倍。2016年，四川還制定了《四川省試點(diǎn)農(nóng)村資金互助合作組織監(jiān)督管理暫行辦法》，在20個(gè)農(nóng)民合作社開展資金互助組織試點(diǎn)，向社員發(fā)放借款總額1.02億元，撬動(dòng)投入資金1.6億元，滿足了社員融資需求［2］。樂山市井研縣于2016年探索出“收益評估+多方擔(dān)保+銀行放貸+風(fēng)險(xiǎn)共防”農(nóng)村信貸服務(wù)方式，累計(jì)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放經(jīng)營權(quán)抵押貸款和財(cái)金互動(dòng)農(nóng)業(yè)擔(dān)保貸款450筆、4.8億元，撬動(dòng)社會資本 5.2億元投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)［3］。邛崍市探索“土地專業(yè)合作社+農(nóng)業(yè)種植業(yè)合作社+流轉(zhuǎn)土地+農(nóng)民+農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)”的“土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)”模式，大大降低了土地流轉(zhuǎn)的失約風(fēng)險(xiǎn)。此外，農(nóng)村資金互助組織試點(diǎn)深入開展，達(dá)州市大竹縣在2016年通過落實(shí)建立信貸管理制度、建立貸款聯(lián)保制度、建立風(fēng)險(xiǎn)管理制度，創(chuàng)新保障機(jī)制等措施累計(jì)發(fā)放貸款99筆1 173萬元，其中支持家庭農(nóng)場12戶，專業(yè)合作社8家，種養(yǎng)大戶10家，個(gè)體農(nóng)戶69戶，極大促進(jìn)了農(nóng)民增收［4］。

2007年10月，黨的十七大提出建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，要以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村為主線，在加快農(nóng)村發(fā)展的實(shí)踐中探索新機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在此背景下，四川省推出一系列促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的改革舉措，勞動(dòng)力、土地、資本、信息等要素在城鄉(xiāng)之間加速流動(dòng)，有效實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向流動(dòng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，2002—2016年，四川省農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值增加了3.1倍，累計(jì)達(dá)到6 831.08億元（表2）；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)長足發(fā)展，耕地面積穩(wěn)中有增，其中機(jī)耕面積從95.40萬hm2擴(kuò)大到485.50萬hm2，耕地灌溉面積和農(nóng)作物總播種面積分別增加12.50%和4.11%（表3）。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員數(shù)明顯增加，三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員數(shù)分別占比37.6%、26.8%和35.6%（表4），農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口開始向城市聚集，“核心-邊緣”效應(yīng)凸顯，有些地市甚至出現(xiàn)“空心村”。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)到城市，城市戶籍人口增加，城鎮(zhèn)化率明顯提高，促進(jìn)了第二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。總體來看，這一時(shí)期，四川省城鄉(xiāng)關(guān)系趨于融合發(fā)展，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步縮小，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得顯著進(jìn)步，形成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展新格局。這一時(shí)期雖然農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了長足發(fā)展，但各類生產(chǎn)要素仍以從農(nóng)村到城市的單向流動(dòng)趨勢為主，城鄉(xiāng)之間各種矛盾交織，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并未根本破除，“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”長效機(jī)制有待進(jìn)一步完善，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分仍然是四川省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的主要矛盾。

1.3 城鄉(xiāng)要素趨于融合階段（2017年至今）

1.3.1 四川省在城鄉(xiāng)要素趨于融合階段的政策措施。

一是堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保如期完成全面建成小康社會硬任務(wù)。2020年11月17日，四川省人民政府批準(zhǔn)涼山州昭覺縣、普格縣、喜德縣、越西縣、布拖縣、金陽縣、美姑縣7縣退出貧困縣序列，至此，全省88個(gè)貧困縣全部清零。二是加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，確保四川糧食安全。優(yōu)先保障糧食綜合生產(chǎn)能力，加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目優(yōu)先向糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)安排。確保在2019和2020年每年建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田26.667萬hm2以上，到2020年累計(jì)建成295.333萬hm2［5］。三是以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)為抓手，擦亮農(nóng)業(yè)大省金字招牌。四是高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快推進(jìn)數(shù)字農(nóng)業(yè)發(fā)展。

此外，2014年四川省政府印發(fā)《四川省進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革實(shí)施方案》，方案要求有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，基本建立新型戶籍制度。一是進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策。全面放開大中小城市和建制鎮(zhèn)落戶限制；嚴(yán)格控制成都市人口規(guī)模，改進(jìn)成都市現(xiàn)行落戶政策，建立居住證積分入戶制度，制定統(tǒng)一的居住證積分入戶標(biāo)準(zhǔn)。二是創(chuàng)新人口管理。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口；建立居住證制度，健全人口信息管理，建立健全實(shí)際居住人口信息登記制度。三是切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益。完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。

1.3.2 城鄉(xiāng)要素融合的郫都區(qū)模式。

得益于成都市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)的先發(fā)優(yōu)勢，郫都區(qū)的農(nóng)村土地制度改革走在全國前列。從2004年成為四川省第一個(gè)實(shí)施土地“增減掛鉤”的縣，到2015年被列入全國33個(gè)農(nóng)村土地制度改革的試點(diǎn)縣之一，郫都區(qū)先行先試，突破創(chuàng)新，先后開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度和農(nóng)村土地征收制度3項(xiàng)改革試點(diǎn)，并在深化農(nóng)村“三塊地”改革的基礎(chǔ)上，結(jié)合城鄉(xiāng)融合和宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)登記試點(diǎn)，探索實(shí)踐“共享田園”新模式。

2018年5月，四川省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村體制改革專項(xiàng)小組確定郫都區(qū)作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展綜合改革試點(diǎn)單位。試點(diǎn)主要內(nèi)容包括：一是建立干部配備優(yōu)先滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村的制度體系，完善鄉(xiāng)村振興人才引進(jìn)、挖掘、培養(yǎng)、激勵(lì)機(jī)制，建強(qiáng)“三農(nóng)”人才隊(duì)伍。二是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)要素市場化配置，激活土地資源，加快金融改革，壯大新型集體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)“三農(nóng)”資源聚集。三是構(gòu)建財(cái)政投入與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)的財(cái)政投入機(jī)制和涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制。此外，郫都區(qū)還積極探索建立新型職業(yè)農(nóng)民選拔、培養(yǎng)、管理、服務(wù)制度，對新型職業(yè)農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營，將新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)成為產(chǎn)業(yè)帶頭人，充分激活農(nóng)民的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，為郫都區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供人才支持。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在全省的實(shí)施，勞動(dòng)力、資本、土地等要素在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)了快速流動(dòng)，四川省城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)一步推進(jìn)。

2 四川省城鄉(xiāng)要素融合的現(xiàn)存問題

2.1 城鄉(xiāng)人口流動(dòng)機(jī)制不健全

近年來四川省政府持續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革，通過改革打破農(nóng)村人口市民化的制度障礙，力求從戶籍制度上改變城鄉(xiāng)人口二元分化的局面。2014年四川省政府頒布《四川省進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革實(shí)施方案》中也強(qiáng)調(diào)要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，建立居住證制度及配套的公共服務(wù)政策體系。四川省戶籍制度改革取得了一定的成效，但還需進(jìn)一步解決好相關(guān)配套政策。雖然農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)的渠道正在不斷暢通，但依舊面臨層層阻礙，如農(nóng)村人口大量涌入城鎮(zhèn)引起的就業(yè)、城市環(huán)境、城市公共資源分配等問題依然存在。另外，城市勞動(dòng)力要素不愿流入農(nóng)村的問題依然突出。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由于長時(shí)間落后于城市及工業(yè)發(fā)展，在人才培養(yǎng)及福利待遇方面落后于城市。要吸納城市人才流入農(nóng)村就需要農(nóng)村自身獲得長效發(fā)展，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等各方面的振興，為人才流入提供多種就業(yè)機(jī)會和良好的就業(yè)環(huán)境，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定良好的基礎(chǔ)。當(dāng)前四川省以縣域經(jīng)濟(jì)為試點(diǎn)，通過培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，盤活農(nóng)村閑置低效資源，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。經(jīng)過改革試點(diǎn)探索，暢通城市人才資源向農(nóng)村流入的渠道取得了一定成效。但是當(dāng)前大部分農(nóng)村地區(qū)仍然存在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展效能低、對城市人才吸引力不足、人才落地的相關(guān)配套政策及福利制度缺失等問題。

2.2 農(nóng)村土地資源利用不充分

改革開放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村的實(shí)踐，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但是隨著社會的發(fā)展，以家庭為基本生產(chǎn)單位的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制則在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化。一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在生產(chǎn)方式上以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，具有效率低、規(guī)模小、集約化程度低等特點(diǎn)，難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)的需要；另一方面，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力要素向城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動(dòng)力要素的流失使得土地要素難以發(fā)揮其生產(chǎn)資料的作用，農(nóng)村土地利用率低下，土地集約化程度低等問題長期存在。甚至有些農(nóng)村大量土地要素被閑置，無人耕種，造成土地資源的極大浪費(fèi)。2016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，正式提出農(nóng)村土地實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革。對原有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制進(jìn)行調(diào)整，開啟新一輪土地制度改革。“三權(quán)分置”明確了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的歸屬，規(guī)定了不同權(quán)利所有人可依法獲得對土地處置的收益，不僅提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但是當(dāng)前土地改革還在攻堅(jiān)克難期，2019年，四川省委省政府印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地落實(shí)的意見》強(qiáng)調(diào)深化農(nóng)村土地制度改革，全面落實(shí)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，拓展宅基地制度改革試點(diǎn)。一系列土地制度改革目標(biāo)在于盤活農(nóng)村土地資源，使農(nóng)村土地要素得到充分利用。

2.3 城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給差異巨大

城市不但社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，國家財(cái)政補(bǔ)貼也相對充足，對基本公共服務(wù)的供給也更充分。相較于城市，農(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)政投入力度相對不足。由于地方政府財(cái)政資金缺乏，上級財(cái)政撥發(fā)金額有限，難以滿足農(nóng)村對于資金的需求。如在教育投入上，成都、綿陽等中大城市，對教育的重視度高，學(xué)校數(shù)量與師資力量等教學(xué)資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)。此外，存在一個(gè)明顯的現(xiàn)象是政府教育經(jīng)費(fèi)投入主要以城市為中心，農(nóng)村難以獲得充足的教育經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致邊遠(yuǎn)農(nóng)村教育水平偏低。另外，城鄉(xiāng)二元戶籍制度的阻礙直接造成教育、社保、就業(yè)方面的不公平，這一制度從根本上將城市和農(nóng)村分為兩條軌道去發(fā)展，將二者割裂開來，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，甚至?xí)?dǎo)致農(nóng)村越來越邊緣化。

3 四川省城鄉(xiāng)要素融合的實(shí)現(xiàn)路徑

3.1 健全城鄉(xiāng)勞動(dòng)力、資本、土地和技術(shù)要素自由流動(dòng)機(jī)制

3.1.1 暢通城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)機(jī)制。

（1）推動(dòng)戶口管理由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變。長期以來，我國的戶籍制度將人口限制在戶籍所在地，對人口的流動(dòng)性加以限制，導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)僵化，農(nóng)村戶口和城市戶口也存在顯著差別，擁有城市戶口的居民往往能享受到比農(nóng)村村民更多的社會福利。轉(zhuǎn)變戶口為動(dòng)態(tài)管理，淡化戶籍制度對人口流動(dòng)性的制約，能夠減少人口流動(dòng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展。

（2）實(shí)施區(qū)域差別化落戶政策［6］。我國地區(qū)之間差異較大，對于四川省而言，不同城市在規(guī)模、城鎮(zhèn)化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會基本公共服務(wù)等方面差距較大，成都、綿陽等城市發(fā)展較好，川西地區(qū)則相對落后，所以在制定落戶政策時(shí)不能一刀切，要因地制宜制定符合本地區(qū)的人口落戶政策。此外，要嚴(yán)格控制成都市人口規(guī)模，根據(jù)城市綜合承載力和成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，建立積分落戶制度，控制成都市人口增長，對于川西等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則要在全面放開落戶的同時(shí)，提高基本公共服務(wù)水平，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。

（3）依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立全省城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度和人口信息管理制度，逐漸取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)別，建立與新的戶口登記制度相適應(yīng)的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等制度，剝離城市戶籍之上的各種附加利益。建立健全全省人口信息登記制度，提升流動(dòng)人口服務(wù)管理水平，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域信息整合與共享，為四川省的人口服務(wù)和管理提供支撐。

3.1.2 激活農(nóng)村土地資源。

（1）推進(jìn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)同權(quán)化改革?！昂侠淼耐恋禺a(chǎn)權(quán)安排是優(yōu)化土地資源配置、公平分配土地收益的制度保障”［7］，要允許集體土地所有權(quán)人設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)［8］，在此基礎(chǔ)上賦予農(nóng)村住宅建設(shè)用地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，使農(nóng)民可以依法占有和使用國有、集體的自然資源并獲得收益，農(nóng)民也可以自由處置宅基地和房產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民房產(chǎn)資本化，拓寬農(nóng)民增加收入的渠道，縮小城鄉(xiāng)收入差距。

（2）盤活農(nóng)村土地資源。包括農(nóng)村建設(shè)性用地、宅基地、耕地、林地等各類土地資源，在全省深入推進(jìn)所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度改革，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，探索多方式發(fā)展農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營，發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。成都市郫都區(qū)的“共享田園”模式，通過深化“三塊地”改革，探索出城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的新模式，土地政策紅利得到釋放，鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展。

3.1.3 盤活農(nóng)村資產(chǎn)資源。

農(nóng)村資源資產(chǎn)抵押貸款難、工商資本下鄉(xiāng)途徑不暢通等問題依然阻礙農(nóng)村要素市場化改革進(jìn)程［9］，并且農(nóng)村普遍存在農(nóng)村信用社和村鎮(zhèn)銀行吸納農(nóng)民存款，但是農(nóng)民卻由于沒有抵押物難以貸款的現(xiàn)象。要建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款機(jī)制，讓農(nóng)民可以用房屋等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和活體動(dòng)物等生物資產(chǎn)抵押貸款，其次要完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，鼓勵(lì)銀行接受農(nóng)民生產(chǎn)設(shè)施和生物資產(chǎn)抵押，同時(shí)政府給予一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。在市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)下，通過多方式、多渠道盤活農(nóng)村資產(chǎn)資源，讓資本要素在城鄉(xiāng)融合中真正活起來。

3.2 引導(dǎo)勞動(dòng)力、資本、土地和技術(shù)要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng)

3.2.1 在勞動(dòng)力要素方面，首先要引導(dǎo)城市人才、勞動(dòng)力向農(nóng)村回流，反哺農(nóng)村。在吸引鄉(xiāng)村原生的勞動(dòng)力和人才回歸鄉(xiāng)村的同時(shí)，吸引“新村民”［10］也是一個(gè)重要的途徑。其次是農(nóng)村本土人才培育，通過政策支持引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)技術(shù)、用技術(shù)，培育新型職業(yè)農(nóng)民、技術(shù)型農(nóng)民，使之在新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中發(fā)揮相應(yīng)的作用，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.2.2 在資本要素方面，要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，建立政府和市場互利互信的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，營造良好的投資政策環(huán)境，使資本樂于下鄉(xiāng)。要加大對工商資本投資農(nóng)業(yè)的扶持力度，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制［11］，如通過減免稅收，提高信貸規(guī)模等方式助力工商資本下鄉(xiāng)，完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制為工商資本下鄉(xiāng)提供制度保障。同時(shí)要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投資回報(bào)率，打造生態(tài)農(nóng)業(yè)新模式，將農(nóng)業(yè)分散化經(jīng)營轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營，建立集生產(chǎn)、加工、銷售為一體的農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。

3.2.3 在土地要素方面，要完善土地相關(guān)的法律體系。以《四川省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款暫行辦法》《關(guān)于開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試點(diǎn)工作的意見》《四川省人民政府辦公廳關(guān)于全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》等政策為依托，使土地真正成為活的資源。在全省范圍內(nèi)逐步形成合理的用地結(jié)構(gòu)，一方面改變以往的農(nóng)村土地分散化利用為集約化利用，減少土地閑置浪費(fèi)情況，另一方面加強(qiáng)對土地開發(fā)利用的管理，調(diào)整商業(yè)用地規(guī)模，避免盲目開發(fā)土地造成土地資源浪費(fèi)。

3.2.4 在技術(shù)要素方面，探索發(fā)展鄉(xiāng)村“技術(shù)賦能”［12］。首先要推動(dòng)技術(shù)下鄉(xiāng)，讓新興技術(shù)從城市向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，利用“大數(shù)據(jù)”“互聯(lián)網(wǎng)+”“線上經(jīng)營”等技術(shù)和方式，助力鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平；其次要使技術(shù)與鄉(xiāng)村場域相契合，不能將適合城市的整套技術(shù)生搬硬套到具有地方特色的鄉(xiāng)村中，而要使之與鄉(xiāng)村的“地域性”“鄉(xiāng)土性”“情感特征”“價(jià)值取向”相匹配；最后從個(gè)人、組織、社區(qū)3個(gè)層面進(jìn)行“技術(shù)賦能”［13］，提高農(nóng)民的自我發(fā)展能力，構(gòu)建農(nóng)村多元共治結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村制度結(jié)構(gòu)體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理。

3.3 完善公共服務(wù)供給，為四川省城鄉(xiāng)要素融合提供保障

3.3.1 完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要加大財(cái)政投入力度，使水、電、氣、路等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間無障礙溝通；全面推進(jìn)“美麗四川 宜居鄉(xiāng)村”建設(shè)，在農(nóng)村大力開展“廁所革命”，提高農(nóng)村衛(wèi)生水平，落實(shí)《四川省城鄉(xiāng)垃圾處理設(shè)施建設(shè)三年推進(jìn)方案》《四川省農(nóng)村生活污水治理五年實(shí)施方案》和《四川省農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動(dòng)方案》，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境干凈整潔有序的目標(biāo)；加快實(shí)施信息進(jìn)村入戶工程，推進(jìn)“智慧鄉(xiāng)村”“寬帶鄉(xiāng)村”“無線四川”建設(shè)；健全農(nóng)村現(xiàn)代化流通網(wǎng)絡(luò)通道，完善鄉(xiāng)村物流網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)建立農(nóng)村服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)村村通快遞，讓農(nóng)民也能享受網(wǎng)購的便捷。

3.3.2 發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展。著力推動(dòng)三州地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展，通過教育阻斷貧困代際傳遞。要均衡城鄉(xiāng)教資源布局，加快構(gòu)建教育機(jī)會公平均等機(jī)制，引導(dǎo)教育資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜，解決好農(nóng)村因?yàn)槌凡W(xué)校以及學(xué)校規(guī)劃布局不合理造成的“上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)難、輟學(xué)”等問題［14］；構(gòu)建質(zhì)量水平共通機(jī)制，吸引優(yōu)質(zhì)師資力量進(jìn)入農(nóng)村任教，加大財(cái)政投入力度，改善農(nóng)村地區(qū)學(xué)校的辦學(xué)條件；發(fā)揮技術(shù)在農(nóng)村教育中的補(bǔ)短板作用，建立以信息技術(shù)為依托的網(wǎng)絡(luò)教育方式，引進(jìn)優(yōu)秀教學(xué)資源，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的教育模式，促進(jìn)全域優(yōu)質(zhì)教育資源共享。

3.3.3 完善農(nóng)村社會保障體系。建立健全社會保障相關(guān)法律法規(guī)，使農(nóng)民社會保障全部得到充分保障；增加財(cái)政對農(nóng)村地區(qū)的投入，尤其是加大對三區(qū)三州貧困地區(qū)和貧困人員的保障力度；完善農(nóng)村社會保障項(xiàng)目，包括工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等制度，完善教育、醫(yī)療、就業(yè)等項(xiàng)目；拓寬農(nóng)村社會保障的資金渠道，增強(qiáng)農(nóng)村社會保障資金的可持續(xù)性［15］，打造政府主導(dǎo)，多元主體共同參與的社會保障體系。

3.3.4 加大農(nóng)村社會管理服務(wù)投入。以推行“行政吸納服務(wù)”［16］為思路，推進(jìn)農(nóng)村社會管理規(guī)范化，以政府為主導(dǎo)，在整合農(nóng)村社會資源的基礎(chǔ)上，吸納各種社會力量為廣大農(nóng)民提供更優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)村走村民自治道路。通過有償方式激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)村社會管理的積極性和主動(dòng)性，提高村民參與農(nóng)村社會管理的有效性，提升農(nóng)民自我管理和自我服務(wù)水平，讓農(nóng)民“想?yún)⑴c、能參與、參與有效”，實(shí)現(xiàn)村民自治的目標(biāo)。

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