專(zhuān)訪(fǎng)CF40學(xué)術(shù)委員會(huì)主席蔡昉：老齡化可通過(guò)政策調(diào)整贏得改革紅利

謝瑋

人口狀況是一個(gè)國(guó)家最基本、最重要的國(guó)情。2023年1月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布人口數(shù)據(jù)顯示，2022年末我國(guó)人口141175萬(wàn)人，相較上年末減少85萬(wàn)人。

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵期，人口趨勢(shì)變化也深刻地影響著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的走勢(shì)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨哪些增長(zhǎng)的挑戰(zhàn)與機(jī)遇？

直面焦點(diǎn)問(wèn)題，CF40學(xué)術(shù)委員會(huì)主席、中國(guó)社科院國(guó)家高端智庫(kù)首席專(zhuān)家蔡昉接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者專(zhuān)訪(fǎng)表示，人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響既有挑戰(zhàn)和沖擊，也有贏得改革紅利的機(jī)遇。

他建議從大幅提升人力資本、加快戶(hù)籍制度改革、基本公共服務(wù)均等化等方面推進(jìn)改革，贏得改革紅利。

伴隨著人口趨勢(shì)變化，中國(guó)預(yù)計(jì)將于2035年前后從當(dāng)下中度老齡化社會(huì)步入重度老齡化社會(huì)。雙重趨勢(shì)的疊加之下，社會(huì)有必要對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)加以識(shí)別，以形成清晰的認(rèn)知和前瞻性的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

“新生兒太少了，從統(tǒng)計(jì)上看，很顯然高齡老年人占人口的比重高。”蔡昉向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示。

他直言，中國(guó)經(jīng)歷了兩個(gè)重要的人口轉(zhuǎn)折點(diǎn)。一是2011年，中國(guó)15～59歲的勞動(dòng)人口達(dá)到峰值，并從此開(kāi)始下降；二是2021年，我國(guó)65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎厥状纬^(guò)14%，正式跨入“深度老齡化”社會(huì)，2022年末這一比重達(dá)到14.9%。這兩個(gè)轉(zhuǎn)折的直接結(jié)果都是加快了老齡化。

不過(guò)，中國(guó)更深老齡化存在兩個(gè)特殊性：

第一個(gè)特殊性是“未富先老”。這可能比“人口多、底子薄”更加準(zhǔn)確刻畫(huà)反映出中國(guó)人口現(xiàn)狀。隨著國(guó)家變得越來(lái)越富裕，人口要經(jīng)歷“增長(zhǎng)—停滯—負(fù)增長(zhǎng)”的過(guò)程，老齡化程度不斷提高是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律。

與世界其他國(guó)家相比，中國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)更像橄欖形，而世界其他地區(qū)大體更像金字塔形。中國(guó)人均GDP在2021年、2022年均超過(guò)了12000美元，位于中等收入國(guó)家和高收入國(guó)家的臨界點(diǎn)。目前，世界人均GDP水平也大體為12000美元，我國(guó)與其他地區(qū)富裕程度相同，但老齡化程度高得多，呈現(xiàn)“未富先老”的特征。因此進(jìn)行政策討論時(shí)要牢記這個(gè)特殊性。

第二個(gè)特殊性是“不期而至”。蔡昉介紹，根據(jù)聯(lián)合國(guó)此前預(yù)測(cè)，中國(guó)人口將在2030年到達(dá)峰值，然后轉(zhuǎn)入負(fù)增長(zhǎng)。2020年我國(guó)發(fā)布的人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)生育率只有1.3，從1992年開(kāi)始我國(guó)生育率降到2.1的更替水平之下。在中國(guó)公布數(shù)據(jù)以后，聯(lián)合國(guó)根據(jù)新數(shù)據(jù)更新了預(yù)測(cè)。與最新預(yù)測(cè)相比，中國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示的實(shí)際人口峰值和負(fù)增長(zhǎng)均提前到來(lái)。不期而至減少了我國(guó)未雨綢繆的政策準(zhǔn)備時(shí)間。

“這無(wú)涉‘好’‘壞’判斷。沒(méi)必要選邊站隊(duì)，悲觀(guān)派、樂(lè)觀(guān)派都不重要。既然老齡化是必然過(guò)程，總體上也屬水到渠成，因此既不需要悲觀(guān)，也不能忽視它的含義?！辈虝P直言。

蔡昉分析指出，人口老齡化將從供給側(cè)和需求側(cè)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。具體而言，在供給側(cè)體現(xiàn)為勞動(dòng)力短缺、人力資本改善放緩、投資回報(bào)率和生產(chǎn)率增長(zhǎng)速度下降，最終降低經(jīng)濟(jì)潛在增速；在需求側(cè)體現(xiàn)為長(zhǎng)期對(duì)消費(fèi)產(chǎn)生常態(tài)性制約。在社會(huì)領(lǐng)域，會(huì)提高老年人口撫養(yǎng)比，或?qū)?dǎo)致現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)難以為繼，同時(shí)也會(huì)增加高齡老年人的數(shù)量。

對(duì)于人口老齡化帶來(lái)的種種問(wèn)題，蔡昉認(rèn)為，可以通過(guò)政策調(diào)整、制度建設(shè)來(lái)應(yīng)對(duì)，從而贏得改革紅利。

直面人口老齡化帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，解決我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化中存在的問(wèn)題短板，從頂層設(shè)計(jì)和工作部署上來(lái)看，關(guān)鍵著力點(diǎn)在哪些方面？

在蔡昉看來(lái)，改革和政策調(diào)整著力點(diǎn)可以放在三個(gè)方面：一是通過(guò)延長(zhǎng)義務(wù)教育年限來(lái)提高人力資本；二是通過(guò)戶(hù)籍制度改革，把滯留在農(nóng)業(yè)中的勞動(dòng)力順暢轉(zhuǎn)移出來(lái)；三是通過(guò)政府基本公共服務(wù)均等化，改善收入分配尤其是再分配。

其一，人口數(shù)量不足可以用質(zhì)量來(lái)補(bǔ)充，人力資本永遠(yuǎn)是最重要的，任何經(jīng)濟(jì)學(xué)家在做經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)核算的時(shí)候，都不會(huì)得出人力資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)為負(fù)或者不顯著的結(jié)果。因此，必須提高人力資本。經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常用受教育年限來(lái)衡量人力資本。

由于中國(guó)面臨“未富先老”這一獨(dú)特挑戰(zhàn)，人力資本不足也表現(xiàn)出一定的特殊性，目前在中國(guó)勞動(dòng)年齡人口中，年齡越大受教育水平越低。在美國(guó)和日本，20多歲人口的受教育年限與60多歲人口的受教育年限基本沒(méi)有什么差異，因?yàn)檫@些國(guó)家教育水平的提高有足夠長(zhǎng)的歷史，以至于每一個(gè)人口隊(duì)列和每一代人之間，都有大體相同的受教育程度。而中國(guó)從最高點(diǎn)開(kāi)始，年齡每提高一歲，人口的受教育程度都會(huì)相應(yīng)降低，到60多歲的時(shí)候，人力資本稟賦就非常低了。

“這也成為漸進(jìn)式延遲退休的實(shí)施難點(diǎn)所在，缺乏人力資本的支撐。并不是說(shuō)臨近退休年齡的勞動(dòng)者，不愿意面對(duì)新的就業(yè)挑戰(zhàn)，而是他們的受教育年限、對(duì)于勞動(dòng)力市場(chǎng)的適應(yīng)能力、職業(yè)再培訓(xùn)接受能力相對(duì)較弱，因此容易處于勞動(dòng)力市場(chǎng)比較脆弱的位置。”蔡昉直言，也因此，實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休，需要直面這些問(wèn)題，而不是硬性地調(diào)整法定退休年齡。

在他看來(lái)，下一步提高人力資本，應(yīng)該著眼于挖掘高齡勞動(dòng)者的潛力，同時(shí)著眼于創(chuàng)造一個(gè)更好的外部環(huán)境，以提高老年人口的勞動(dòng)參與率，發(fā)揮它的人力資源優(yōu)勢(shì)。

其二，中國(guó)還有大量勞動(dòng)力滯留在農(nóng)業(yè)中，通過(guò)戶(hù)籍制度改革等措施，能將這部分勞動(dòng)力更順暢地轉(zhuǎn)移出來(lái)，大幅度增加非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力供給。

“未富先老”也意味著潛在的機(jī)遇，蔡昉直言，“先老”趨勢(shì)可能難以改變，但重新配置資源的潛力還沒(méi)有用盡，通過(guò)深化改革還可以挖掘人口紅利。

蔡昉表示，當(dāng)我們談?wù)撊丝诹觿?shì)的時(shí)候，是從勞動(dòng)年齡人口看，我國(guó)勞動(dòng)力供給是負(fù)增長(zhǎng)，也無(wú)法像某些國(guó)家一樣通過(guò)移民解決問(wèn)題。但從結(jié)構(gòu)上來(lái)看，我們還有很大潛力。舉例而言，美國(guó)是富裕國(guó)家，各方面技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)符合發(fā)達(dá)國(guó)家的特征。其勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的一個(gè)典型特征是，農(nóng)業(yè)中的勞動(dòng)力占所有就業(yè)比重為1%，而我國(guó)這一數(shù)據(jù)為23%。如果從現(xiàn)在開(kāi)始轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力，這意味著我國(guó)的最大潛力可以轉(zhuǎn)移20個(gè)百分點(diǎn)的勞動(dòng)力。對(duì)人口龐大的中國(guó)來(lái)說(shuō)，1個(gè)百分點(diǎn)就是800多萬(wàn)，10個(gè)百分點(diǎn)的勞動(dòng)力數(shù)量甚至超過(guò)部分國(guó)家的全部勞動(dòng)力存量。

因此，蔡昉認(rèn)為，通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以穩(wěn)定地提供非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力，刺激勞動(dòng)力繼續(xù)流動(dòng)帶來(lái)資源重新配置，提高資源配置效率，這是供給側(cè)能增加的潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

其三，通過(guò)政府基本公共服務(wù)均等化，改善收入分配尤其是再分配也是應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的關(guān)鍵之舉。

“當(dāng)老齡化程度提高之后，財(cái)政的負(fù)擔(dān)會(huì)重一些，主要表現(xiàn)為支出的增加，這是發(fā)展階段的應(yīng)有之義?！辈虝P認(rèn)為，因此財(cái)政應(yīng)當(dāng)更多支持公共支出，特別從“七個(gè)有所”（幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶）入手，通過(guò)政府基本公共服務(wù)保障來(lái)實(shí)現(xiàn)再分配。

“這實(shí)際上是一個(gè)分好蛋糕的重要組成部分。分好蛋糕是繼續(xù)做大蛋糕的條件，如果不去分好蛋糕，做蛋糕的能力水平會(huì)下降?！辈虝P表示，要保持合理的增長(zhǎng)速度，保持財(cái)政的正常運(yùn)行。收入方面也可以進(jìn)行改革，稅制更多地用于直接稅。在支出方面，政府刺激投資效率并不高，還會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)把支出重點(diǎn)更多用于民生，隨著收入分配的調(diào)整，保障居民的消費(fèi)意愿和能力，以實(shí)現(xiàn)潛在增長(zhǎng)率。

在深度老齡化大趨勢(shì)下，當(dāng)下具有現(xiàn)收現(xiàn)付性質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)體系又將面臨怎樣的挑戰(zhàn)？個(gè)人又當(dāng)如何應(yīng)對(duì)？

“看上去‘未富先老’，橫向比較起來(lái)有時(shí)間差?！壤稀厔?shì)可能難改，但‘未富’可以變成‘已富’。”蔡昉說(shuō)道，關(guān)鍵是在世界水平中仍保持較快的增長(zhǎng)速度，以4%～5%的增長(zhǎng)速度先富起來(lái)，“我們也具備這個(gè)條件”。

他亦表示，當(dāng)然，在深度老齡化大趨勢(shì)下，比較直接的沖擊是會(huì)帶來(lái)如何養(yǎng)老的問(wèn)題，財(cái)務(wù)上養(yǎng)老由誰(shuí)支付的問(wèn)題，老年人在生活中由誰(shuí)照料、精神上如何慰藉等問(wèn)題。“比如，目前老年人口的撫養(yǎng)比在不斷提高，預(yù)計(jì)2022年到2035年是快速提高期，人口撫養(yǎng)比的變化會(huì)使得現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)都難以為繼?！?/p>

蔡昉向記者分析指出，針對(duì)養(yǎng)老保障體系建設(shè)，我國(guó)很早就確立了“三支柱”的原則。第一支柱是現(xiàn)收現(xiàn)付性質(zhì)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。過(guò)去基本養(yǎng)老保險(xiǎn)局限于行政事業(yè)單位和企業(yè)職工，后來(lái)納入了城鄉(xiāng)居民，雖然給付水平有差距，但解決了“有沒(méi)有”這一關(guān)鍵問(wèn)題。第二支柱是企業(yè)年金，但從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，企業(yè)年金具有累退性。這意味著，越是具有穩(wěn)定工資、高工資，正規(guī)就業(yè)甚至是具有壟斷性質(zhì)的企業(yè)，越可能享受這一福利。當(dāng)然應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民眾多渠道獲取養(yǎng)老金，但這并非公共政策的關(guān)鍵。第三支柱的個(gè)人養(yǎng)老金，從去年開(kāi)始實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，但是具有一定的累退性。

目前，發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)第二、三支柱的邏輯是隨著人口撫養(yǎng)比提高，現(xiàn)收現(xiàn)付性質(zhì)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口增大，因此需要另外兩支柱的支撐。不過(guò)，蔡昉表示：“從兜底、保障的意義上看，第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)具有定海神針的作用，優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)還是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，解決其可持續(xù)問(wèn)題。最好是能夠?qū)崿F(xiàn)低水平、全覆蓋，具有普惠性質(zhì)的社會(huì)保障。”

他直言，具體而言，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)過(guò)去十幾年都在增長(zhǎng)，年年都在提高。相比而言，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)平均水平較低，平均水平約為每月100多元，年額度約為2000多元，領(lǐng)這部分養(yǎng)老保險(xiǎn)金的是所謂的“大多數(shù)”，占比超過(guò)50%。他建議，可以將這兩部分考慮合并，建立形成類(lèi)似“國(guó)民年金”，提高基本保險(xiǎn)的普惠性和全覆蓋水平，保證人的基本需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策托底。

責(zé)編：郭霽瑤? guojiyao@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭