城市更新背景下老舊小區(qū)改造的最優(yōu)公私合作模式選擇研究

馬欣怡，孫國帥,2，馮 嬌，唐秀茹，張宛一，劉亞卓

城市更新背景下老舊小區(qū)改造的最優(yōu)公私合作模式選擇研究

馬欣怡1，孫國帥1,2，馮 嬌3，唐秀茹1，張宛一1，劉亞卓4

（1.遼寧工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，遼寧 錦州 121001；2.中大建設(shè)股份有限公司工程管理中心，廣東 廣州 510280；3.大連海事大學(xué) 航運經(jīng)濟與管理學(xué)院，遼寧 大連 116026；4.遼寧理工學(xué)院 管理工程學(xué)院，遼寧 錦州 121000）

作為城市更新的一個重要組成部分，老舊小區(qū)改造受到社會關(guān)注，引入社會資本是保障其穩(wěn)定推進的有效路徑。為增強老舊小區(qū)改造項目的科學(xué)性、客觀性和可持續(xù)性，在前期公私合作模式選擇的決策階段引入灰色系統(tǒng)理論和序數(shù)優(yōu)先法并確定了指標(biāo)體系，構(gòu)建適合于老舊小區(qū)改造項目公私合作(PPP)模式選擇的決策模型，再以實際案例驗證其有效性和適用性。結(jié)果表明：提出的決策模型能夠有效地解決老舊小區(qū)改造項目的公私合作(PPP)模式選擇問題，完善現(xiàn)有的研究成果并為相關(guān)項目的PPP模式選擇提供理論依據(jù)和決策參考。

城市更新；老舊小區(qū)；PPP；模式選擇；決策模型

隨著我國城鎮(zhèn)化進程從過去的“粗放式發(fā)展”邁入“精細化運營階段”，城市更新的需求逐漸顯現(xiàn)。在國內(nèi)、國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局背景下，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》明確提出實施城市更新行動。作為城市更新的一個重要組成部分，老舊小區(qū)改造是繼棚戶區(qū)改造工作進入收尾階段之后的又一重要舉措。2019年，老舊小區(qū)改造被納入財政專項資金支持計劃，鼓勵地方政府在輔以配套資金的基礎(chǔ)上，快速推進老舊小區(qū)改造工作。但是，前期的實踐表明，資金匹配不足仍是困擾地方政府推進老舊小區(qū)改造進程的的主要阻力之一，因此，各地相繼出臺了鼓勵社會資本參與的實施意見。通過引入社會資本，形成PPP(public-private partnership)模式，可以保障老舊小區(qū)改造工作高質(zhì)量的推進。目前，國內(nèi)外關(guān)于PPP模式的研究和實踐很多，探索出了多種具體合作模式，但是究竟哪一種更適合于老舊小區(qū)改造項目，應(yīng)該再進行深入的研究工作。

目前，國內(nèi)外關(guān)于老舊小區(qū)改造的研究主要集中在政策分析、改造內(nèi)容與方案、績效評價以及項目管理等方面，如冉奧博等[1]通過整理我國各級老舊小區(qū)改造的相關(guān)政策，構(gòu)建政策工具框架，分類分析；孫茵等[2]將海綿城市建設(shè)理論和景觀環(huán)境因素等融入老舊小區(qū)改造過程中，探索一種宜居、高質(zhì)的城市更新方向；倪紅[3]結(jié)合動態(tài)控制原理分析老舊小區(qū)改造項目的進度控制重點，并提出具體的保障措施；張威等[4]論證了新加坡公共住宅區(qū)更新改造的經(jīng)驗，總結(jié)了具體的政策和策略，為我國的老舊小區(qū)改造工作提供了借鑒與啟示；黃桂林等[5]針對寒冷地區(qū)老舊小區(qū)改造項目，構(gòu)建了宜居性評價指標(biāo)體系，并進行了績效評價研究；張勉等[6]在系統(tǒng)分析老舊小區(qū)環(huán)境綜合整治內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進行了老舊小區(qū)可持續(xù)性度量方法的研究，并給出了具體的治理效度提升措施；劉峰等[7]針對老舊小區(qū)老年人戶外步行活動的特征，提出最優(yōu)步行距離的概念并建立社區(qū)老年人戶外活動休息點的分布模型。Shen等[8]通過討論老舊小區(qū)改造面臨的各種困境，構(gòu)建了城市再生引擎模型的概念框架，促進了老舊小區(qū)改造的可持續(xù)性；Gu等[9]通過評估居住滿意度，并檢驗影響居住滿意度的主要因素的決定因素，為促進老舊小區(qū)改造的推進工作提供數(shù)據(jù)支持；Guo等[10]針對老舊小區(qū)電梯改造過程中，安全評估方法準(zhǔn)確性差、人為因素不足以及電梯安全管理復(fù)雜等問題，提出一種基于機器學(xué)習(xí)的電梯安全管理評估方法并給出具體的實施措施；Zhu等[11]探討老舊小區(qū)改造的可持續(xù)性的主要障礙，分析障礙之間的相互關(guān)系，并提出相應(yīng)的對策和建議；Ding et al[12]針對老舊小區(qū)改造過程中產(chǎn)生的建筑廢棄物問題，建立基于改造建筑廢棄物產(chǎn)生率的廢物管理概念框架，為老舊小區(qū)改造實施單位及各利益相關(guān)方提供建筑廢棄物管理方面的理論依據(jù)。

從現(xiàn)有的研究成果可以看出，雖然老舊小區(qū)改造已經(jīng)引起了研究人員的重視，但是關(guān)于老舊小區(qū)改造中的公私合作模式的優(yōu)選問題卻鮮有研究。本文在分析我國老舊小區(qū)改造實施背景的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了老舊小區(qū)改造中最優(yōu)政府-社會資本合作模式選擇的模型，并引入灰色序數(shù)優(yōu)先法，探討老舊小區(qū)改造中最優(yōu)政府-社會資本合作模式選擇的實現(xiàn)路徑。

1 老舊小區(qū)改造項目PPP模式分析

1.1 老舊小區(qū)改造PPP項目特征

目前我國老舊小區(qū)接近16萬個，建筑面積達40億m2，涉及的城鎮(zhèn)居民人數(shù)過億，這些老舊小區(qū)如采取PPP模式進行改造則具有鮮明的特征[1]，將直接影響改造的效果。

(1)公益性質(zhì)的項目。作為一項民生性投資項目，老舊小區(qū)改造的目的是為了提升小區(qū)居民的生活品質(zhì)，老舊小區(qū)的居民缺乏付費的認(rèn)知基礎(chǔ)，收益來源不明確、不穩(wěn)定，導(dǎo)致投資回收難，資本的收益不好體現(xiàn)。

(2)投資收益不確定。老舊小區(qū)的產(chǎn)權(quán)歸全體小區(qū)業(yè)主所有，在利用相關(guān)資源開展經(jīng)營性項目時，政府部門和社會資本都沒有直接裁定權(quán)，做任何事情都得與業(yè)主協(xié)商，這就造成了投資收益的不確定性。

(3)投資收益期較長。老舊小區(qū)改造的收益主要體現(xiàn)在后續(xù)服務(wù)上，投資收益短期無法很快顯現(xiàn)，而與業(yè)主協(xié)商的結(jié)果，因為利益分配問題，通常又會帶來諸多的不確定性，這將極大打擊社會資本介入的決心，制約老舊小區(qū)改造的進程。

因此，老舊小區(qū)改造的當(dāng)務(wù)之急是找到一種適合的政府與社會資本合作模式，既能減輕政府財政支出壓力，又能盤活社會資本，同時保證工程質(zhì)量和服務(wù)水準(zhǔn)，從而達到三方共贏局面，無疑將是利國利民之事。

1.2 常規(guī)的PPP模式

財政部確定PPP的中文譯文是“政府和社會資本合作”，PPP并不完全等價于“特許經(jīng)營”，因此，我國的PPP模式較為靈活，參考王灝[14]、楊衛(wèi)華[15]等的分類標(biāo)準(zhǔn)將我國PPP模式具體劃分如圖1所示，各模式特征如表1所示。

圖1 常規(guī)的PPP模式

表1 常規(guī)PPP模式的特征

模式產(chǎn)權(quán)歸屬投資方運維方風(fēng)險承擔(dān) O&M、MC政府政府私人政府 BLT政府私人政府私人 BOT、ROT等政府私人私人私人 BOO、TOO私人私人私人私人

2 灰色序數(shù)優(yōu)先法

對于老舊小區(qū)改造PPP項目，應(yīng)該在制定科學(xué)的指標(biāo)體系后，再利用管理決策領(lǐng)域的適當(dāng)方法找出最佳的社會資本合作模式。序數(shù)優(yōu)先法(OPA)在這一方面與層次分析法(AHP)和偏好排序技術(shù)(TOPSIS)等其他決策方法相比具有很多優(yōu)點，但是序數(shù)優(yōu)先法在決策過程中不能考慮多個維度，不確定性很強；而灰色系統(tǒng)理論(GST)雖然可以進行多維度分析并考慮不確定性，但系統(tǒng)行為數(shù)列往往是沒有規(guī)律的，是隨機變化的，對隨機變量、隨機過程，人們往往用概率統(tǒng)計的方法研究。而概率統(tǒng)計的方法要求數(shù)據(jù)量大，必須從大量數(shù)據(jù)中找統(tǒng)計規(guī)律。因此有學(xué)者提出了灰色序數(shù)優(yōu)先法(OPA-G)的概念[16-17]。灰色序數(shù)優(yōu)先法決策模型可以被廣泛應(yīng)用于解決各類決策目標(biāo)選擇問題?；疑驍?shù)優(yōu)先法不需要變量或基于兩兩比較的數(shù)據(jù)，而且可以考慮多個等級的標(biāo)準(zhǔn)和備選方案，有很高的便利性，不需要標(biāo)準(zhǔn)化和匯總專家意見，利用這個方法，可以使結(jié)果更加科學(xué)準(zhǔn)確，也可以在面對多個選擇時，能做出最優(yōu)的決策。

灰色序數(shù)優(yōu)先法就是將優(yōu)先序數(shù)法和灰色系統(tǒng)理論相結(jié)合起來，來對社會資本合作模式進行選擇決策，且無需大量樣本。具體步驟如下：

(1)確定指標(biāo)體系。根據(jù)擬分析對象的特征選擇適合的指標(biāo)體系。

(2)確定專家并排序。即對擬邀請的專家以權(quán)重大小的方式進行排序。首先利用公式(1)轉(zhuǎn)為灰色秩，再利用公式(2)進行排序。

(3)對指標(biāo)進行排序。包括一級指標(biāo)和二級指標(biāo)。首先利用公式(1)和(3)將清晰秩轉(zhuǎn)換為灰色秩，再利用公式(2)進行排序。

(4)根據(jù)OPA-G模型，確定各指標(biāo)權(quán)重，并對備選方案排序。首先形成線性模型如式(4)，再利用公式(5)、(6)、(7)分別計算專家的灰色權(quán)重、指標(biāo)的灰色權(quán)重和備選方案的灰色權(quán)重。

(5)根據(jù)專家、指標(biāo)、備選方案的權(quán)重，按式(8)計算灰色可能度，得到矩陣(9)：

式中：

矩陣P的水平分量之和有助于在OPA-G方法中對備選方案進行排序。值最高的行，便是最好的選擇。

3 老舊小區(qū)改造項目PPP模式優(yōu)選決策模型構(gòu)建

3.1 老舊小區(qū)改造項目PPP模式優(yōu)選決策模型構(gòu)建

對于老舊小區(qū)改造項目，各地區(qū)的環(huán)境不同，PPP合作主體、合作模式的選擇也存在差異。因此，在確定PPP模式時，需要充分考慮具體項目的特征。綜合現(xiàn)有關(guān)于PPP模式選擇方面的文獻資料[18-20]，邀請從事老舊小區(qū)改造相關(guān)理論研究和實踐工作的高?？蒲腥藛T、政府項目管理人員以及企業(yè)工程技術(shù)人員進行訪談。最后，綜合文獻分析與訪談結(jié)果，并結(jié)合老舊小區(qū)改造的基本特征，從項目特征與環(huán)境、項目風(fēng)險與收益以及公私部門匹配度等3個方面確定評價指標(biāo)，評價指標(biāo)體系見表2。

表2 老舊小區(qū)改造項目PPP模式選擇指標(biāo)體系

總目標(biāo)一級指標(biāo)二級指標(biāo) 老舊小區(qū)改造項目PPP模式選擇A項目特征與環(huán)境B1所在地經(jīng)濟發(fā)展程度C11 項目重要性C12 政策傾向C13 公眾意愿C14 項目風(fēng)險與收益B2宏觀經(jīng)濟風(fēng)險C21 財務(wù)杠桿風(fēng)險C22 法律變動風(fēng)險C23 利率變動風(fēng)險C24 物價變動風(fēng)險C25 投資建設(shè)效率C26 組織運營效率C27 資金運作效率C28 公私部門匹配度B3政府財政能力C31 政府監(jiān)管能力C32 VFM指標(biāo)C33 社會資本融資能力C34 社會資本運營能力C35 權(quán)屬關(guān)系C36

項目特征與環(huán)境指標(biāo)主要體現(xiàn)老舊小區(qū)改造項目所在地的經(jīng)濟、政策環(huán)境以及公眾對于實施改造項目的支持情況。因為老舊小區(qū)差異化非常大，不同的老舊小區(qū)不僅在建筑規(guī)模、建筑年代、居民需求和支持程度、盈利點設(shè)計方面均存在較大差異，而且不同地區(qū)的經(jīng)濟情況以及改造政策不盡相同。因此該指標(biāo)直接影響老舊小區(qū)改造項目能夠順利實施以及將采取的PPP模式。

項目風(fēng)險與收益指標(biāo)主要體現(xiàn)風(fēng)險發(fā)生時給項目造成的損失程度以及能夠獲得的回報。分析項目風(fēng)險與收益指標(biāo)，進行適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險轉(zhuǎn)移和合理的利益分配，可以減少城市老舊小區(qū)改造風(fēng)險帶來的消極影響，增加改造收益，從而吸引社會資本的參與。因此該指標(biāo)直接影響老舊小區(qū)改造順利與否以及社會資本參與老舊小區(qū)改造項目的積極性，進而影響可以采取的PPP模式。

公私部門匹配度指標(biāo)主要體現(xiàn)政府和社會資本在老舊小區(qū)改造PPP項目過程中的合作程度，包括政府的能力、社會資本的能力以及風(fēng)險收益分配等。社會資本的引入，需要進一步確認(rèn)公與私合作匹配程度，使得政府、社會資本各展優(yōu)勢、協(xié)同互補發(fā)揮出最大能力。因此該指標(biāo)從雙方合作及各自的能力的視角考慮應(yīng)采取的PPP模式。

3.2 PPP模式選擇的決策框架

目前，老舊小區(qū)改造項目受到國家和地方政府的政策支持并被鼓勵引入社會資本，導(dǎo)致大量的社會資本正計劃參加老舊小區(qū)改造項目，而選擇哪一種合作模式是政府和社會資本應(yīng)該考慮的問題。選擇適合的PPP模式在老舊小區(qū)改造項目的全壽命周期中起著重要的作用。本文建議根據(jù)某一具體老舊小區(qū)改造項目的特征，設(shè)定一定的約束性標(biāo)準(zhǔn)，剔除明顯不適合的模式，控制備選的PPP模式的數(shù)量，進而采用科學(xué)的決策手段進行篩選。具體流程如圖2中的PPP模式選擇模型所示。

圖2 老舊小區(qū)改造項目PPP模式選擇模型

圖2所示的老舊小區(qū)改造項目PPP模式選擇模型，利用灰色序數(shù)優(yōu)先法進行科學(xué)地建模，對備選模式進行優(yōu)選，能夠有效地避免人為決策帶來的主觀影響，使決策結(jié)果更加符合實際，有效解決老舊小區(qū)改造項目PPP模式選擇的問題。

4 實證分析

4.1 項目概況

某市在制定住房和城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的規(guī)劃時，計劃實施一批老舊小區(qū)改造項目。其中，紡織廠家屬住宅區(qū)，由6棟4層樓組成，建成于21世紀(jì)80年代，磚混結(jié)構(gòu)，無保溫、無物業(yè)。考慮該市的經(jīng)濟實際情況，擬引入社會資本參與改造項目，采用的融資模式為：政府前期支付一定的改造費用，其余的資金缺口擬引入社會資本。本次改造，分為3大基本內(nèi)容，如表3所示。

表3 項目主要改造內(nèi)容

類別內(nèi)容 基礎(chǔ)類樓房主體；管網(wǎng)設(shè)施；消防設(shè)施；小區(qū)道路；公共照明；環(huán)衛(wèi)設(shè)施。 完善類圍墻大門；安防設(shè)施；綠化美化；休閑文體設(shè)施 提升類建設(shè)小區(qū)活動室，物業(yè)服務(wù)用房等，達到布局合理，服務(wù)便捷。

通過約束性標(biāo)準(zhǔn)的篩選，剔除明顯不適合本項目的PPP模式，將建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓(BOT)、建設(shè)-擁有-運營(BOO)、建造-移交-運營(BTO)、設(shè)計-建設(shè)-運營-移交(DBOT)作為本項目的4種備選公私合作模式。將項目特征與環(huán)境、項目風(fēng)險與收益、公私部門匹配度作為本項目的3個一級評價指標(biāo)，然后聘請2名專家對指標(biāo)及備選公私合作模式進行打分，再利用OPA-G方法尋找最佳的合作模式。

4.2 專家打分

專家對3個指標(biāo)以及3個指標(biāo)下的4種公私合作模式打分，分別如表4和表5所示。其中，假設(shè)專家1和專家2的權(quán)重為同等級。

表4 專家對指標(biāo)的意見

指標(biāo)專家1專家2 灰色等級灰色等級 B1[0.5，2.5][1.5，2.5] B2[1.5，2.5][0.5，1.5] B3[2.5，3.5][2.5，3.5]

表5 專家對備選公私合作模式的意見

專家公私合作模式B1B2B3 專家1BOT[1.5, 2.5][0.5, 1.5][1.5, 2.5] BOO[2.5, 3.5][2.5, 3.5][2.5, 3.5] BTO[1.5, 3.5][1.5, 2.5][2.5, 3.5] DBOT[3.5, 4.5][2.5, 3.5][2.5, 4.5] 專家2BOT[0.5, 2.5][1.5, 2.5][0.5, 1.5] BOO[1.5, 2.5][1.5, 2.5][1.5, 2.5] BTO[2.5, 3.5][1.5, 2.5][2.5, 3.5] DBOT[3.5, 4.5][3.5, 4.5][2.5, 3.5]

4.3 結(jié)果分析

在對專家的權(quán)重進行了同等的評議的基礎(chǔ)上，根據(jù)表4、5的數(shù)據(jù)構(gòu)建模型并用LINGO軟件進行求解，得到社會資本合作模式的權(quán)重如表6所示。

表6 合作模式權(quán)重

合作模式下界上界 BOT0.29170.5050 BOO0.08170.2284 BTO0.34790.4246 DBOT0.07930.1413

從表6中可以看出，公私合作模式的權(quán)重是灰數(shù)區(qū)間。因此，利用灰色可能性度對備選公私合作模式進行排序。根據(jù)公式(8)，計算得到以下矩陣：

大于0.5的值改為“0”，等于和小于0.5的值改為“1”。最后得出以下矩陣：

矩陣P的水平分量之和可以幫助在OPA-G方法中對備選方案進行排序。值最高的行是最好的選擇。通過矩陣P可知，第1行水平分量之和為4，第2行水平分量之和為2，第3行水平分量之和為3，第4行水平分量之和為1。因此，社會資本合作模式的排名顯示如下：BOT>BTO>BOO>DBOT。所以，通過灰色序數(shù)優(yōu)先法，建議該項目選擇BOT合作模式。

5 結(jié)論與建議

老舊小區(qū)改造PPP項目的模式選擇是引入社會資本前的既關(guān)鍵又相對復(fù)雜的多目標(biāo)決策過程，其結(jié)果將直接影響后期項目的實施效果。為了提高老舊小區(qū)改造PPP項目模式選擇的客觀性，本文引入灰色序數(shù)優(yōu)先法，發(fā)揮灰色系統(tǒng)理論和序數(shù)優(yōu)先法的優(yōu)勢，構(gòu)建適合的指標(biāo)體系，增加老舊小區(qū)改造PPP項目模式選擇模型的科學(xué)性和客觀性，最后以具體工程實例驗證模型的有效性。研究結(jié)果表明：本文構(gòu)建的老舊小區(qū)改造項目PPP模式選擇模型的可操作性較強，實現(xiàn)了灰色系統(tǒng)理論和序數(shù)優(yōu)先法在老舊小區(qū)改造項目PPP模式選擇中的應(yīng)用，為政府在制定老舊小區(qū)改造項目PPP模式選擇決策時提供了可供參考的理論依據(jù)。

基于上述研究結(jié)論，本文提出以下建議：

(1)老舊小區(qū)改造項目可以通過適當(dāng)?shù)姆绞揭肷鐣Y本，紓解地方政府資金不足的困境，促進城市更新行動的高質(zhì)量推進。

(2)在確定老舊小區(qū)改造項目的公私合作(PPP)模式時，應(yīng)該從項目特征與環(huán)境、項目風(fēng)險與收益和公私部門匹配度等方面全面考慮。

(3)灰色序數(shù)優(yōu)先法融合了灰色系統(tǒng)理論和序數(shù)優(yōu)先法的優(yōu)勢，采用該模型可以提高PPP項目模式選擇的客觀性，使方案更符合實際。

如今，決策成為管理、工程和商業(yè)中最流行的技術(shù)之一。在大多數(shù)情況下，會面臨輸入數(shù)據(jù)不完整或未知的情況；因此，采用不確定方法在做出合適的決定方面起著至關(guān)重要的作用。灰色序數(shù)優(yōu)先法的提出，不僅能很好很便利的解決老舊小區(qū)改造中社會資本合作模式的選擇問題，在遇到其他決策問題，也可以得出最優(yōu)解。

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Selection of Optimal Public-Private Partnership Mode of Old Residential Area Renovation under the Background of Urban Renewal

MA Xin-yi1, SUN Guo-shuai1,2, FENG Jiao3, TANG Xiu-ru1, ZHANG Wan-yi1, LIU Ya-zhuo4

（1.College of Economics and Management, Liaoning University of Technology, Jinzhou 121001, China; 2. Engineering Management Center, Zhongda Construction Co.,Ltd.,Guangzhou 510280, China; 3. School of Maritime Economics and Management, Dalian Maritime University, Dalian 116026, China; 4.School of Management Engineering, Liaoning Institute of Science and Engineering, Jinzhou 121000, China）

As an important part of urban renewal, the reconstruction of old residential areas has attracted social attention and social capital is introduced as an effective way to ensure its stable advancement. In order to enhance the scientificity, objectivity, and sustainability of renovation projects in old residential areas, in the early decision-making phase of public-private cooperation mode selection, the grey system theory and ordinal priority method were introduced, and the index system was determined, then a suitable decision model for the old residential area renovation project PPP mode choice was established, then the effectiveness and applicability were verified by a case. The results show that the decision model proposed in this paper can effectively solve the problem of PPP mode selection of old residential area renovation projects, improve the existing research results and provide theoretical basis and decision reference for the PPP mode selection of related projects.

urban renewal; old residential area; PPP; mode selection; decision model

10.15916/j.issn1674-3261.2023.02.009

TU-9

A

1674-3261(2023)02-0118-06

2022-07-12

中國博士后科學(xué)基金(2019M662265)；遼寧省科學(xué)事業(yè)公益研究基金(2019JH4/10100026)；遼寧省教育廳科學(xué)研究經(jīng)費項目(JJW201915402，LGKY13217202013)

馬欣怡(1998-)，女(回族)，遼寧撫順人，碩士生。

孫國帥(1979-)，男，遼寧凌海人，副教授，博士。

責(zé)任編輯：劉亞兵