奈曼旗新一輪退耕還林存在的問題與對策

劉冬梅 肖穎 李剛

內(nèi)蒙古奈曼旗林業(yè)工作站

奈曼旗退耕還林工程一角

奈曼旗位于內(nèi)蒙古通遼市西南部，科爾沁沙地南緣，地形地貌特征為“南山中沙北河川，兩山六沙二平原”。南部為遼西山地北緣、海拔400 ～600米的淺山丘陵；中部以風(fēng)蝕堆積沙地為主；中北部平原屬西遼河、教來河沖積平原一部分，地勢平坦開闊，特殊的地理特征決定了奈曼旗生態(tài)環(huán)境的脆弱性。近幾十年來，由于氣候變化以及人類不合理的生產(chǎn)活動，當(dāng)?shù)刈匀粸?zāi)害頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞，草場退化、土地沙化、水土流失、風(fēng)沙災(zāi)害等生態(tài)問題嚴(yán)重影響了全旗人民的生產(chǎn)生活。

退耕還林是我國為治理水土流失、土地沙化、洪澇、干旱以及沙塵暴等自然災(zāi)害而實施的重大生態(tài)修復(fù)工程。退耕還林工程實施20 余年來，在改善生態(tài)環(huán)境、減少荒漠化和沙化面積、保持水土、助力脫貧攻堅、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等方面取得了顯著成效。為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，根據(jù)中央有關(guān)文件和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示要求，2014 年，國家發(fā)展改革委、財政部會同原國家林業(yè)局、原農(nóng)業(yè)部、原國土資源部，在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗、深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制訂了新一輪退耕還林還草總體方案。

奈曼旗作為新一輪退耕還林的重點地區(qū)，在退耕還林工作中取得了階段性成果，惠及廣大人民群眾。但在政策實施、經(jīng)濟效益提升、配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展、長效機制建設(shè)等方面還存在許多問題和不足，需要不斷探索和改進(jìn)，以期為奈曼旗新一輪退耕還林持續(xù)推進(jìn)提供新的發(fā)展思路。

一、進(jìn)展與成效

1.奈曼旗退耕還林工作進(jìn)展

奈曼旗總土地面積8137.6 平方公里。全旗第一輪退耕還林任務(wù)26.83 萬畝已全部完成。第二輪退耕還林任務(wù)3.35 萬畝，涉及7 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分4 個年度實施。其中，2015 年0.5 萬畝，2016 年0.5 萬畝，2017 年2 萬畝，2018 年0.35 萬畝?，F(xiàn)已實施1.22萬畝，其中生態(tài)林0.73 萬畝，經(jīng)濟林0.49 萬畝。

2.奈曼旗退耕還林工作成效

（1）生態(tài)效益

奈曼旗在實施退耕還林過程中，土地沙化和荒漠化趨勢逐步減緩，水土流失得到有效控制，土地資源利用結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，大量坡耕地和沙化耕地變更為林地，土壤肥力得到提升，地表植被迅速恢復(fù)，生物多樣性明顯提高。

（2）社會效益

退耕還林工程的實施為奈曼旗廣大農(nóng)民提供了大量就業(yè)機會，緩解了就業(yè)壓力，同時促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快了農(nóng)民致富進(jìn)程。退耕還林補貼的發(fā)放使農(nóng)民從經(jīng)濟效益低下的嚴(yán)重沙化土地中解放出來，投身到其他生產(chǎn)建設(shè)中，提高了勞動力利用效率和經(jīng)濟收入。

二、存在的問題

1.地塊情況復(fù)雜，政策實施難度大

現(xiàn)有的矢量圖與實際地塊存在偏差，可退耕地認(rèn)定難、上圖難。例如，青龍山鎮(zhèn)在2018 年退耕還林工作中，當(dāng)用國土資源局提供的可退耕地矢量圖與實際退耕地進(jìn)行比對時，發(fā)現(xiàn)同一地塊被劃分為可退耕和不可退耕兩種情況，這種地塊最終均因地類不符而未納入新一輪退耕還林范圍。另外，也存在符合退耕還林條件的地塊零星分散、面積小、造林成本高、退耕后管理難度大等問題，一定程度上影響了干部群眾退耕還林工作的積極性。

2.經(jīng)濟效益不明顯，農(nóng)戶積極性不高

在資金層面上，新一輪退耕還林的資金來源單一，主要來自政府出資，主動投入退耕還林的社會資本較少，資金投入壓力較大。

在基礎(chǔ)設(shè)施層面上，在嚴(yán)重沙化地區(qū)普遍存在水利設(shè)施落后、灌溉條件缺乏的情況，導(dǎo)致退耕地造林成活難、保存難，嚴(yán)重影響第二次驗收合格率，使得大量退耕還林農(nóng)戶不能在第二次驗收時領(lǐng)到補貼。

在技術(shù)層面上，由于缺乏先進(jìn)的管理技術(shù)，傳統(tǒng)農(nóng)藥的反復(fù)大量施用大大提高了苗木養(yǎng)護成本，農(nóng)戶無法解決病蟲害防治等問題，所種植的經(jīng)濟林出現(xiàn)低收益或負(fù)收益，導(dǎo)致農(nóng)戶喪失退耕還林的信心。另外，經(jīng)濟林掛果前沒有產(chǎn)出，但農(nóng)戶仍需要投入大量人力物力，也會影響農(nóng)戶退耕還林的熱情。

3.缺乏配套產(chǎn)業(yè)鏈支持，不能充分發(fā)揮經(jīng)濟效益

奈曼旗缺乏經(jīng)濟作物深加工企業(yè)，林產(chǎn)品銷售困難。新一輪退耕還林工程的實施，未能與后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效銜接，缺乏相應(yīng)加工及配套產(chǎn)業(yè)，沒有形成統(tǒng)一的經(jīng)濟林產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售鏈條。

水果等林產(chǎn)品的銷售具有時效性，需要及時進(jìn)行采摘、運輸、加工或銷售，才能充分轉(zhuǎn)化為利潤。筆者在對奈曼旗青龍山鎮(zhèn)2015 年退耕農(nóng)戶林產(chǎn)品收入情況調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于與其他農(nóng)作物生產(chǎn)時間沖突，果實采摘時勞動力缺乏，雇用人員采摘成本高，加之銷售渠道不暢，許多農(nóng)戶便放棄了果實采摘，導(dǎo)致未能充分發(fā)揮經(jīng)濟林效益。

4.缺乏長效激勵機制，后期撫育管護措施乏力

新一輪退耕還林工程按照“誰退耕、誰造林、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，退耕農(nóng)戶需負(fù)責(zé)自家退耕還林地的樹盤除草、樹體整形修剪、病蟲害防治、林木管護等工作。但由于缺乏監(jiān)督管理，退耕農(nóng)戶對退耕還林地管護不力，撫育措施不到位，后期基本沒有投入，導(dǎo)致部分退耕地塊林木生長不良，雜草叢生，再次挫傷了農(nóng)戶退耕還林的積極性。

三、對策建議

1.部門聯(lián)動做好可退耕地調(diào)查

退耕還林工作涉及林草、國土資源等部門，部門之間應(yīng)當(dāng)加強協(xié)調(diào)聯(lián)動，根據(jù)實地調(diào)查適宜退耕土地狀況，及時更新現(xiàn)有數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上，做好規(guī)劃設(shè)計，激發(fā)農(nóng)戶的退耕還林積極性，引導(dǎo)廣大農(nóng)戶完成新一輪退耕還林工作。

2.多措并舉提高退耕地經(jīng)濟效益

（1）加大資金投入力度

拓寬退耕還林資金投入渠道，積極引入社會資本參與退耕還林項目的投資、設(shè)計、修復(fù)、管護等過程，營造公開透明的市場環(huán)境，建立健全交易和回報機制，激發(fā)社會資本在退耕還林工程中的創(chuàng)新動力。

（2）創(chuàng)新經(jīng)營發(fā)展模式

集約化經(jīng)營、規(guī)模化發(fā)展是解決硬件設(shè)施落后、零散退耕地管護困難等問題的良策。在退耕戶自愿的前提下，造林公司和林業(yè)專業(yè)合作社可以通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，把各戶無力經(jīng)營的零散經(jīng)濟林地集中整合，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一造林、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管護，帶動退耕戶發(fā)展，退耕戶以退耕地入股的方式享受分紅，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、利益共享。這樣既可避免退耕地撂荒，保證經(jīng)濟林得到按時管護，又能讓退耕戶家中的勞動力從繁重的體力勞動中解脫出來，學(xué)習(xí)其他技能，拓寬增收渠道。

（3）應(yīng)用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)

首先，要深入實地，調(diào)查各類退耕地適宜種植的樹種，綜合考慮投入產(chǎn)出比、收益時間等因素，實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最大化。其次，將典型案例的成功經(jīng)驗向同類型地區(qū)推廣，探索應(yīng)用先進(jìn)的種植、管護等科學(xué)技術(shù)，既減少林木生長過程中的投入成本，又能在一定程度上提升林產(chǎn)品的質(zhì)量。再次，以林地資源為依托，充分利用林下土地資源和林蔭空間，發(fā)展林藥、林菜、林菌、林草、林糧等林下經(jīng)濟作物種植業(yè)，既能豐富林地生態(tài)系統(tǒng)的物種多樣性，也能增加林地附加值。

3.培育后續(xù)產(chǎn)業(yè)鏈，加強配套設(shè)施建設(shè)

結(jié)合各地資源優(yōu)勢和經(jīng)濟特點，科學(xué)制定規(guī)劃方案，完善配套設(shè)施，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，依照村鎮(zhèn)特色經(jīng)濟發(fā)展思路，打造產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化的高效林果產(chǎn)業(yè)基地，解決林產(chǎn)品運輸困難和銷售不暢等問題。

4.建立長效激勵和監(jiān)督機制，強化退耕地?fù)嵊茏o

（1）加大政策宣傳力度

加強新一輪退耕還林工作的政策宣傳，讓退耕戶能夠正確理解履行撫育管護義務(wù)與領(lǐng)取補貼之間的關(guān)系，切實激發(fā)農(nóng)戶愛林、護林、管林的積極性和自覺性。

（2）落實責(zé)任主體

主管部門要明確責(zé)任主體，將撫育管護責(zé)任層層分解，落實到人、圖斑和地塊。對于撫育管護積極、成效顯著的農(nóng)戶予以一定的物質(zhì)和精神獎勵，發(fā)揮退耕戶在新一輪退耕還林工作中的主動性。

（3）強化護林員隊伍建設(shè)

明確護林員責(zé)任義務(wù)，要求護林員及時記錄和上報退耕地的撫育管護情況，提醒農(nóng)戶及時撫育管護退耕地。

退耕還林作為一項重要的生態(tài)修復(fù)政策，推動了奈曼旗生態(tài)建設(shè)發(fā)展，惠及了廣大退耕戶，取得了顯著成效。在新一輪退耕還林工作中，奈曼旗要充分認(rèn)識退耕還林在政策實施、經(jīng)濟效益、配套產(chǎn)業(yè)、長效機制等方面存在的問題，通過多方聯(lián)動、科學(xué)管理、政策支持，為新一輪退耕還林工程實施保駕護航。

退耕還林地苗木長勢良好