政府公共工程績(jī)效審計(jì)研究

吳永立 王 焱

（作者單位：河北師范大學(xué)商學(xué)院）

隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，公共工程已經(jīng)成為國(guó)民生活中不可或缺的組成部分。公共工程的推進(jìn)切實(shí)強(qiáng)化了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了人民的生活環(huán)境，使人民的滿意度和幸福感得到了極大提升。公共工程績(jī)效審計(jì)不僅能夠促進(jìn)社會(huì)資源有效配置、經(jīng)濟(jì)資源高效利用，還可以減少相關(guān)工作人員貪腐問題，推動(dòng)廉政建設(shè)。因此，加強(qiáng)對(duì)政府公共工程績(jī)效審計(jì)的研究顯得尤為重要。

一、公共工程績(jī)效審計(jì)概述

（一）公共工程

當(dāng)前，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)了公共工程范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，公共工程已被劃分為廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目類別，是以政府規(guī)劃為依據(jù)、以滿足人民共同利益為目的而開展的工程活動(dòng)，用于各社區(qū)特定的娛樂、就業(yè)、健康以及安全用途。公共工程具有投入大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資主體多元化等特征。

（二）績(jī)效審計(jì)

20 世紀(jì)70 年代以前是績(jī)效審計(jì)的啟蒙和發(fā)展階段。阿瑟·肯特（Arthur Kent）于1948 年首次提出“績(jī)效審計(jì)”的概念。20 世紀(jì)80 年代末，政府績(jī)效審計(jì)逐漸推開，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的開展，切克蘭德（Checkland）提出了目前所認(rèn)可的“3E 理論”，對(duì)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）審計(jì)工作，并以“3E 理論”為基礎(chǔ)開展政府績(jī)效審計(jì)。20 世紀(jì)90 年代后，新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響日益顯現(xiàn)，公共服務(wù)的價(jià)值受到重視，公共服務(wù)逐漸社會(huì)化。自此，政府績(jī)效審計(jì)逐漸被大眾接受，并開始應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域。

當(dāng)前，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)具有三方面特點(diǎn)：一是各級(jí)機(jī)關(guān)逐漸重視績(jī)效審計(jì)，績(jī)效審計(jì)的范圍不斷擴(kuò)大[1]；二是績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)相結(jié)合；三是績(jī)效審計(jì)評(píng)估體系逐步形成。目前，我國(guó)已經(jīng)逐漸形成較為完善的績(jī)效審計(jì)評(píng)估體系，其中，績(jī)效審計(jì)方法模式涵蓋了數(shù)據(jù)分析、現(xiàn)場(chǎng)查證、對(duì)比分析、文件查閱、大數(shù)據(jù)分析、衛(wèi)星影像資料分析、第三方信息分析等內(nèi)容。

（三）公共工程績(jī)效審計(jì)

公共工程項(xiàng)目一般分為設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、竣工4 個(gè)環(huán)節(jié)。公共工程績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容可以按照工程項(xiàng)目環(huán)節(jié)劃分為立項(xiàng)、項(xiàng)目資金、實(shí)施過程（招投標(biāo)、施工合同、施工過程）、實(shí)施效果4 個(gè)方面[2]。

績(jī)效審計(jì)的事后審計(jì)應(yīng)用較多，事前審計(jì)和事中審計(jì)應(yīng)用相對(duì)較少。然而，單純的事后審計(jì)只針對(duì)結(jié)果，而公共工程涉及民生，需要從事前活動(dòng)的設(shè)計(jì)和招標(biāo)兩個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)劃，充分利用有限的資源，更好地造福廣大人民群眾。事中審計(jì)側(cè)重于對(duì)施工環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和管理，發(fā)現(xiàn)問題隨時(shí)調(diào)整，有助于提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益；事后審計(jì)針對(duì)竣工后的最終效果構(gòu)建績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)和方法體系，通過總結(jié)報(bào)告、研討會(huì)等形式進(jìn)行總結(jié)分析，為后續(xù)同類項(xiàng)目提供參考。另外，公共工程績(jī)效審計(jì)相比財(cái)務(wù)審計(jì)更需要績(jī)效審計(jì)人員具備與公共工程項(xiàng)目相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，主要體現(xiàn)在編制審計(jì)計(jì)劃之前需要對(duì)項(xiàng)目有具體、全面的認(rèn)識(shí)，并建立明確的審計(jì)目標(biāo)和合適的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。

二、我國(guó)政府公共工程績(jī)效審計(jì)存在的問題

（一）法律法規(guī)體系不健全

首先，我國(guó)績(jī)效審計(jì)起步較晚、發(fā)展速度較慢，相關(guān)法規(guī)體系仍不健全。目前，我國(guó)有關(guān)績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)較少，只在《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》中有所體現(xiàn)，其他法律法規(guī)中很少涉及績(jī)效審計(jì)[3]。其次，績(jī)效審計(jì)的發(fā)展也不如財(cái)務(wù)審計(jì)，在實(shí)際工作中很容易出現(xiàn)重財(cái)務(wù)審計(jì)、輕績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)象。最后，績(jī)效審計(jì)的實(shí)效性不強(qiáng)，近幾年雖然績(jī)效審計(jì)常被提及，但實(shí)效作用發(fā)揮欠佳，績(jī)效審計(jì)的整改優(yōu)化也大都流于形式。

（二）指標(biāo)體系不明確

2012 年以前，我國(guó)整體上仍未對(duì)績(jī)效審計(jì)進(jìn)行深入探索，也沒有構(gòu)建績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系。在2013 年發(fā)布的新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中，也未明確績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，績(jī)效審計(jì)缺少明確的指標(biāo)體系，沒有具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)來判斷公共工程項(xiàng)目的實(shí)施效果[4]。經(jīng)過近幾年的發(fā)展，我國(guó)目前已經(jīng)摸索出一套較為合理的績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系框架，但未對(duì)具體指標(biāo)進(jìn)行細(xì)分。部分績(jī)效審計(jì)人員將關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法作為績(jī)效審計(jì)方法之一，在眾多指標(biāo)中選擇了關(guān)鍵指標(biāo)，但這部分指標(biāo)只能反映項(xiàng)目的宏觀情況，難以呈現(xiàn)項(xiàng)目細(xì)節(jié)。這不僅給審計(jì)工作開展帶來了阻礙，而且影響了公共工程作用的發(fā)揮。由于缺乏明確的績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系，具體數(shù)據(jù)比對(duì)效果欠佳，客觀上影響了公共工程的透明度，同時(shí)也給相關(guān)人員慢作為、亂作為提供了可能，不利于將廉政建設(shè)貫穿于公共工程項(xiàng)目實(shí)施的始終。

（三）審計(jì)信息傳遞共享不足

當(dāng)前，我國(guó)審計(jì)信息傳遞共享不足，缺少審計(jì)信息共享平臺(tái)和系統(tǒng)的信息傳遞機(jī)制，績(jī)效審計(jì)的效率大打折扣，從而影響了績(jī)效審計(jì)工作的質(zhì)量和效果。首先，由于公共工程一般包含4 個(gè)階段，每個(gè)階段工作內(nèi)容復(fù)雜，績(jī)效審計(jì)人員難以把各個(gè)階段的審計(jì)工作連貫起來，不同階段之間的信息如何快速傳遞、共享成為一個(gè)難題。其次，績(jī)效審計(jì)人員不僅要負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)的工作，還要采取遠(yuǎn)程通信的方式進(jìn)行溝通匯報(bào)。由于缺乏完備的審計(jì)信息共享平臺(tái)，就很難提前把相關(guān)項(xiàng)目資料通過平臺(tái)傳遞給遠(yuǎn)程人員，影響了集體研究決策的科學(xué)性。最后，公共工程周期性較長(zhǎng)，存在績(jī)效審計(jì)人員不能負(fù)責(zé)全鏈條審計(jì)工作的可能，這也會(huì)對(duì)審計(jì)質(zhì)量產(chǎn)生一定影響。

（四）績(jī)效審計(jì)人員素質(zhì)欠佳

績(jī)效審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力會(huì)對(duì)績(jī)效審計(jì)作用的發(fā)揮產(chǎn)生一定影響。公共工程績(jī)效審計(jì)對(duì)績(jī)效審計(jì)人員的綜合素質(zhì)要求較高，不僅要對(duì)公共工程經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，還要對(duì)其社會(huì)貢獻(xiàn)、環(huán)境保護(hù)和管理效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，需要績(jī)效審計(jì)人員同時(shí)具有財(cái)務(wù)、投資、法律和管理等方面的知識(shí)儲(chǔ)備。然而，目前的績(jī)效審計(jì)人員一般以會(huì)計(jì)類專業(yè)出身為主，對(duì)公共工程項(xiàng)目涉及的工學(xué)、管理學(xué)、環(huán)境學(xué)等領(lǐng)域了解不多、專業(yè)化程度不夠，難以針對(duì)公共工程進(jìn)行具體、科學(xué)的全過程跟蹤審計(jì)，不利于對(duì)公共工程項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性考察與評(píng)估，無法保證審計(jì)質(zhì)量。

三、完善我國(guó)政府公共工程績(jī)效審計(jì)的對(duì)策

（一）健全法律法規(guī)體系，強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)機(jī)制

一方面，通過加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)的法治建設(shè)，完善相關(guān)法律體系，以提高績(jī)效審計(jì)的法律地位。政府應(yīng)通過制定相關(guān)法律法規(guī)、定期更新績(jī)效審計(jì)具體準(zhǔn)則的方式，使其與實(shí)踐中出現(xiàn)的審計(jì)新模式相匹配，做到績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)“兩條腿走路”，從法律、制度上規(guī)范績(jī)效審計(jì)的具體實(shí)施，以促進(jìn)績(jī)效審計(jì)發(fā)展。另一方面，公共工程績(jī)效審計(jì)關(guān)乎民生，更應(yīng)注重責(zé)任意識(shí)，明確、規(guī)范審計(jì)問責(zé)范圍、問責(zé)方式和問責(zé)結(jié)果，為日常的審計(jì)工作提供切實(shí)可行的法律依據(jù)和法律約束。此外，還應(yīng)遵循獎(jiǎng)懲與問責(zé)相結(jié)合的原則，對(duì)工作成效明顯的部門予以表彰，對(duì)結(jié)果較差的部門責(zé)令整改，出現(xiàn)問題時(shí)將具體問題落實(shí)到部門和個(gè)人，采用定期約談、績(jī)效問責(zé)的方式，找到問題所在，提高解決效率，增強(qiáng)員工的責(zé)任意識(shí)，減少互相推諉的現(xiàn)象。

（二）完善審計(jì)指標(biāo)體系

指標(biāo)是衡量目標(biāo)完成情況的參數(shù)，建立明確、具體、統(tǒng)一的指標(biāo)體系，有利于監(jiān)督公共工程績(jī)效審計(jì)目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，也有利于衡量公共工程項(xiàng)目的效率和效果。審計(jì)部門、財(cái)政部門等相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)公共工程績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系進(jìn)行抽查復(fù)核，實(shí)施再評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改。具體量化的指標(biāo)在一定程度上也可以減少相關(guān)人員的瀆職行為，更好地推進(jìn)廉政建設(shè)。通過采用定性與定量相結(jié)合、多指標(biāo)相結(jié)合的方式構(gòu)建績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系，量化公共工程項(xiàng)目結(jié)果，有助于審計(jì)數(shù)據(jù)切實(shí)可比、有量可依[5]。為完善我國(guó)目前的審計(jì)指標(biāo)體系，本文將相關(guān)指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，以定量為主進(jìn)行判定，構(gòu)建如表1 所示的公共工程績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系[6]。

表1 公共工程績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系

（三）建立審計(jì)信息共享平臺(tái)和信息傳遞機(jī)制

相關(guān)審計(jì)部門應(yīng)建立公共工程項(xiàng)目的審計(jì)信息共享平臺(tái)，在大數(shù)據(jù)分析全覆蓋的基礎(chǔ)上，構(gòu)建內(nèi)部審計(jì)信息的實(shí)時(shí)共享平臺(tái)，并且建立與之配套的協(xié)調(diào)組織，保障信息資源的安全性。審計(jì)人員可以在此平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目合同審查、數(shù)據(jù)提取、相關(guān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)提示等一系列操作，以更有效地把握項(xiàng)目各個(gè)階段的審計(jì)工作，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，提出科學(xué)準(zhǔn)確的審核意見和評(píng)價(jià)結(jié)果。相關(guān)審計(jì)部門和績(jī)效審計(jì)人員通過平臺(tái)實(shí)現(xiàn)云端全過程跟蹤審計(jì)，并通過系統(tǒng)的信息傳遞機(jī)制實(shí)現(xiàn)各階段績(jī)效審計(jì)人員工作內(nèi)容的迅速留痕、實(shí)時(shí)共享，以保障信息的時(shí)效性，降低由于信息差帶來的成本，這樣一方面保證了審計(jì)工作的連貫性和便捷性，提高了審計(jì)效率；另一方面增強(qiáng)了審計(jì)效果，保障了公共工程項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。

（四）提高績(jī)效審計(jì)人員的專業(yè)勝任力

公共工程領(lǐng)域內(nèi)容的豐富性對(duì)公共工程績(jī)效審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)提出了更高的要求。一方面，應(yīng)提高政府公共工程績(jī)效審計(jì)人員準(zhǔn)入門檻，著力打造一支高水平的審計(jì)人才隊(duì)伍，招收高質(zhì)量專業(yè)人才，從嚴(yán)把關(guān)，建立梯次專業(yè)人才儲(chǔ)備庫。另一方面，加大對(duì)現(xiàn)有公共工程績(jī)效審計(jì)人員的培訓(xùn)力度。通過多學(xué)科專業(yè)培養(yǎng)、定期培訓(xùn)等方式，幫助績(jī)效審計(jì)人員拓寬視野、增長(zhǎng)才干，使現(xiàn)有人才掌握?qǐng)@林、工學(xué)、美學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域的知識(shí)，為政府公共工程績(jī)效審計(jì)培養(yǎng)具有扎實(shí)專業(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才，以滿足公共工程績(jī)效審計(jì)對(duì)人才的需求。