地方國企改革的突破口

王健忠

以“管資本”為主的異地國資控股本地企業(yè)要做到“控股”而非謀求“控制”，應(yīng)以戰(zhàn)略管控為主，輔之以成本預(yù)算和外部審計(jì)等監(jiān)督方式，經(jīng)營決策的主導(dǎo)權(quán)依然在本地企業(yè)，這能在較大程度上激發(fā)本地企業(yè)的能動(dòng)性和企業(yè)家才能

地方國有企業(yè)改革的重點(diǎn)是不斷完善中國特色的現(xiàn)代企業(yè)制度，其中處理好地方政府與國有企業(yè)的關(guān)系是重中之重。改革的思路是在地方政府與國有企業(yè)之間建立“隔離帶”，避免地方政府對國有企業(yè)的直接干預(yù)。改革實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，異地國資控股可以較好地起到地方政府與國有企業(yè)之間“隔離帶”的作用，能有效避免地方政府的不當(dāng)干預(yù)。更重要的是，異地國資要做到“控股”而非“控制”，在合理監(jiān)督的基礎(chǔ)上提升地方國企的決策自主性和能動(dòng)性，極大限度地發(fā)揮企業(yè)家才能。

勿將“隔離帶”變?yōu)椤皞鲗?dǎo)帶”

國有企業(yè)改革可以簡單理解為在合理監(jiān)管的基礎(chǔ)上極大限度地提升國有企業(yè)活力與效率的過程，因此應(yīng)重點(diǎn)解決國資監(jiān)管、國有企業(yè)活力與效率提升兩大核心問題。解決這兩個(gè)核心問題的關(guān)鍵，是要避免地方政府對國有企業(yè)的不當(dāng)干預(yù)，一個(gè)改革思路是在國有企業(yè)與地方政府之間建立“隔離帶”。在加強(qiáng)國資監(jiān)管并以“管資本”為主的改革背景下，通過建立地方國有投資運(yùn)營平臺控股地方國有企業(yè)，來替代國資委對國有企業(yè)“人、事以及資本”的直接管控，可以起到“隔離帶”的作用。不可否認(rèn)，理論上這種方式可以避免政府對國有企業(yè)的直接干預(yù)，然而改革實(shí)踐卻并非如此簡單。有些地方雖然成立了國有持股平臺（或集團(tuán)公司）控股國有子企業(yè)，但是持股平臺或者集團(tuán)公司卻加強(qiáng)了對控股子公司的管控，大部分控股子公司并沒有獨(dú)立的人事和財(cái)務(wù)權(quán)，經(jīng)營決策的大部分事項(xiàng)仍需要控股母公司審批；持股平臺公司背后依然是政府意志，公司治理機(jī)制依然偏重行政化治理，“隔離帶”沒有實(shí)現(xiàn)卻又多了一條“傳導(dǎo)帶”。這種情況下，即便是成立了國有持股平臺，也難以實(shí)現(xiàn)從“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)型，反而加強(qiáng)了地方政府對國有企業(yè)經(jīng)營決策的干預(yù)程度，對國有融資平臺型企業(yè)而言則有過之而無不及。

對地方國有企業(yè)自身而言，通過異地國資運(yùn)營平臺公司控股本地企業(yè)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，可以有效地解決“隔離帶”異化為“傳導(dǎo)帶”的現(xiàn)象。一方面，股權(quán)關(guān)系上，地方政府絕對控股地方國有企業(yè)的關(guān)系改變，從法理上來看，地方政府已經(jīng)沒有權(quán)利干預(yù)企業(yè)大多數(shù)決策事項(xiàng)，因此可以降低地方政府對國有企業(yè)的直接干預(yù)程度；另一方面，通過異地國有集團(tuán)控股有利于引入新的公司治理機(jī)制，打破本地國有企業(yè)公司治理改革的路徑依賴，提升公司治理有效性。對地方政府而言，本地企業(yè)被外地國資控股，是否損失？根據(jù)屬地原則，國有企業(yè)的稅收與創(chuàng)造的GDP依然屬于本地。地方政府應(yīng)該避免將地方國有企業(yè)演化為地方融資平臺，減少對國有企業(yè)干預(yù)，不斷激發(fā)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的企業(yè)家才能，這是政府治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

一個(gè)異地國資控股的典型案例

東部某地級市自來水公司（以下簡稱自來水公司）是一個(gè)異地國資控股公益類國企的案例。在保證企業(yè)公益屬性的前提下，自來水公司通過引入異地國有資本優(yōu)化了企業(yè)與地方政府關(guān)系，引入市場化機(jī)制提升了企業(yè)效率，拓展了企業(yè)發(fā)展空間。異地國資控股后，其公司治理可以從三個(gè)方面總結(jié)特點(diǎn)。

股權(quán)結(jié)構(gòu)。公益性企業(yè)引入外部的國有資本控股，并不會(huì)導(dǎo)致企業(yè)的公益性屬性喪失。目前異地國有運(yùn)營平臺持有自來水公司68%的股權(quán)，該地區(qū)城市建設(shè)發(fā)展投資集團(tuán)有限公司持有32%的股權(quán)。從股權(quán)結(jié)構(gòu)來看，作為控股股東的異地國資運(yùn)營平臺公司持股68%，處于絕對控股股東的地位；地方國資委沒有直接控股自來水公司，而是通過地方國有資產(chǎn)運(yùn)營平臺持股且股權(quán)比例只占有32%；因而，地方國資占有的股權(quán)比例達(dá)不到絕對控股，使得地方政府對自來水公司的干預(yù)程度比較低。

治理結(jié)構(gòu)。在治理實(shí)踐中，自來水公司已經(jīng)建立了較為完善的“兩會(huì)一層”。與其他地方國資系統(tǒng)控股的企業(yè)不同，自來水公司由總經(jīng)理兼任黨委書記而非董事長兼任黨委書記，這是因?yàn)樽詠硭镜亩麻L在集團(tuán)公司擔(dān)任總經(jīng)理職務(wù)，并不在自來水公司坐班，自來水公司的日常經(jīng)營決策由本公司總經(jīng)理執(zhí)行。在這種情況下，企業(yè)的日常經(jīng)營決策并不會(huì)受到來自集團(tuán)和大股東的干擾，企業(yè)可以充分調(diào)動(dòng)自主性和能動(dòng)性，能在很大程度上發(fā)揮經(jīng)理人的企業(yè)家才能，提升企業(yè)的活力和效率。

以成本預(yù)算和外部審計(jì)為主的監(jiān)督方式。異地控股股東是如何實(shí)現(xiàn)對自來水公司的監(jiān)督呢？一方面是精細(xì)化的成本預(yù)算，因?yàn)樽詠硭臼枪嫘缘膰衅髽I(yè)，企業(yè)并沒有水的定價(jià)權(quán)（在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)水價(jià)都是固定的），只能通過人員的精簡、效率的提升降低經(jīng)營成本獲得利潤；另一方面是外部審計(jì)，通過第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)定期對公司財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，從實(shí)踐看，異地第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對本地企業(yè)有更強(qiáng)的監(jiān)督和威懾力。

上述改革舉措的落地實(shí)施，使得集團(tuán)公司與自來水公司之間的責(zé)任邊界非常清晰，子公司能有較大的自主性和積極性。

地方國企改革突破口的可選項(xiàng)

引入異地國有資本可以作為地方國企改革的突破口。一些地區(qū)的國有產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)的資金和技術(shù)實(shí)力較強(qiáng)，不論引入戰(zhàn)略投資者還是實(shí)施市場化運(yùn)營機(jī)制的改革都相對容易。地方國有企業(yè)改革的難點(diǎn)在于平臺型企業(yè)。雖然一些平臺型企業(yè)聲明不再承擔(dān)政府融資職能，但由于平臺型企業(yè)一般都無明確的實(shí)體產(chǎn)業(yè)，還存在一定的債務(wù)，較難適應(yīng)市場化的要求。即便有些平臺型企業(yè)具備獨(dú)立市場化的能力，由于地方政府仍需借助平臺型公司完成政府的相關(guān)項(xiàng)目，尤其是一些公益性國有投融資平臺公司承擔(dān)著城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)、維護(hù)等職能，二者的緊密關(guān)系使得地方政府不能甚至不愿與融資平臺公司進(jìn)行實(shí)質(zhì)剝離。在這種情況下，即便地方政府建立國有資本投資運(yùn)營公司控股平臺型企業(yè)也只是形式上的，平臺企業(yè)的市場化運(yùn)營也難以開展。因此，引入異地國有資本可以避免“隔離帶”變成“傳導(dǎo)帶”，從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上劃清地方政府的邊界，增強(qiáng)國有企業(yè)經(jīng)營獨(dú)立性。

異地國資運(yùn)營平臺公司“控股”但不宜“控制”。異地國資進(jìn)入后應(yīng)該以“管資本”為主，只對控股企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略管控，并通過第三方審計(jì)、目標(biāo)管控等方式監(jiān)督。如果異地國資進(jìn)入后不僅控股還要謀求控制，可能會(huì)造成地方企業(yè)和控股企業(yè)的控制權(quán)爭奪，容易引發(fā)新的矛盾。控股而不控制就使得控股股東主要以監(jiān)督為主，負(fù)責(zé)戰(zhàn)略決策的批準(zhǔn)，而經(jīng)營決策則可以交給具有較高企業(yè)家才能的經(jīng)營者，經(jīng)營者的獨(dú)立性就會(huì)增強(qiáng)，在合理的監(jiān)督下能更大程度地發(fā)揮企業(yè)家才能。另外，異地國資投資運(yùn)營公司一般規(guī)模較大或者已經(jīng)完成上市，有較好的國企市場化機(jī)制改革的經(jīng)驗(yàn)，可以借助異地國資的控股不斷健全、優(yōu)化地方國有企業(yè)的體制機(jī)制。

政府治理能力現(xiàn)代化是國有企業(yè)改革成功的關(guān)鍵。從國有企業(yè)改革的歷史看，基本是政府為主導(dǎo)的改革。新時(shí)代國有企業(yè)改革中最重要的一點(diǎn)是建立中國特色的現(xiàn)代企業(yè)制度，這意味著國有企業(yè)的公司治理要從單純的行政治理向行政經(jīng)濟(jì)融合型治理轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)的能動(dòng)性和獨(dú)立性將不斷增強(qiáng)。在以“管資本”為主的背景下，地方政府從職能定位上也需要從原有單純的管理職能向監(jiān)督服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，地方政府治理能力現(xiàn)代化就至關(guān)重要。從本質(zhì)上講，地方國有企業(yè)改革的過程也是地方政府治理能力不斷提升的過程。

作者系經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，供職于聊城大學(xué)商學(xué)院