市政基礎(chǔ)設(shè)施工程審計(jì)中的常見(jiàn)問(wèn)題及改進(jìn)措施

劉 勇 繼, 張 見(jiàn)

(中國(guó)水利水電第七工程局有限公司,四川 成都 610213)

1 概 述

根據(jù)四川省政府的最新規(guī)定,各級(jí)政府要深化對(duì)投資領(lǐng)域突出問(wèn)題的治理,認(rèn)真履行管理監(jiān)督責(zé)任,督促有關(guān)部門(mén)和建設(shè)單位加強(qiáng)對(duì)工程造價(jià)的審核把關(guān)和監(jiān)管力度,督促審計(jì)機(jī)關(guān)強(qiáng)化對(duì)工程結(jié)算的審計(jì)。成都市規(guī)定:本市國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位以及勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、采購(gòu)、供貨、營(yíng)運(yùn)等單位與國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目直接有關(guān)的資金的真實(shí)、合法情況均應(yīng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督。目前市場(chǎng)上的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目基本由政府進(jìn)行投資,因此其必須接受政府審計(jì)。

另外,在業(yè)主與承包人簽訂的建設(shè)合同中均明確了接受政府審計(jì),且項(xiàng)目最終的結(jié)算金額以審計(jì)結(jié)果為準(zhǔn)。雖然政府對(duì)竣工結(jié)算的審計(jì)是將項(xiàng)目業(yè)主定為被審計(jì)單位,但工程造價(jià)方面的審計(jì)卻與承包人密切相關(guān),且工程造價(jià)的審計(jì)結(jié)果直接影響到承包人的經(jīng)營(yíng)成果,因此,必須加以重視。

2 審計(jì)的組織形式

政府審計(jì)為直接審計(jì)和委托審計(jì)兩種,其審計(jì)結(jié)果必須報(bào)政府審計(jì)部門(mén)備案。對(duì)于備案項(xiàng)目,政府審計(jì)部門(mén)將采取抽審方式進(jìn)行復(fù)審。但無(wú)論采用哪種方式,均由負(fù)責(zé)審計(jì)的單位聘請(qǐng)咨詢(xún)單位具體負(fù)責(zé)相關(guān)的審計(jì)事宜,咨詢(xún)單位在完成審計(jì)后將審計(jì)結(jié)果報(bào)委托單位復(fù)核,最終出具審計(jì)報(bào)告[1]。

針對(duì)工程項(xiàng)目的審計(jì),政府所屬的審計(jì)機(jī)關(guān)或業(yè)主在選擇審計(jì)咨詢(xún)單位時(shí)可能選擇一家,也可能選擇多家單位共同審計(jì)。但原則上一個(gè)項(xiàng)目最好選擇一家審計(jì)咨詢(xún)單位,因?yàn)槎嗉易稍?xún)單位共同審計(jì)易存在審計(jì)意見(jiàn)難以統(tǒng)一、爭(zhēng)議處理困難等問(wèn)題,不利于審計(jì)工作的推動(dòng)。

根據(jù)成都市審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)工程審計(jì)的管理要求,對(duì)于其直接審計(jì)的項(xiàng)目在審計(jì)咨詢(xún)單位出具結(jié)果后將組織多家咨詢(xún)單位參與會(huì)審,若會(huì)審時(shí)有咨詢(xún)單位對(duì)審計(jì)結(jié)果存有異議,則將確定一家咨詢(xún)單位開(kāi)展復(fù)審。

對(duì)于審計(jì)的組織形式,不同的區(qū)、縣可能會(huì)存在差異,因此,在項(xiàng)目開(kāi)展審計(jì)前必需充分了解情況以便于對(duì)審計(jì)過(guò)程進(jìn)行管理。筆者撰寫(xiě)本文的前提是按照政府審計(jì)機(jī)關(guān)直接審計(jì)考慮的。

3 竣工結(jié)算審計(jì)的主要內(nèi)容

竣工結(jié)算審計(jì)的主要內(nèi)容包括:履行基本建設(shè)程序情況;投資控制和資金管理使用情況;項(xiàng)目建設(shè)管理情況;有關(guān)政策措施執(zhí)行和規(guī)劃實(shí)施的情況;工程質(zhì)量情況;設(shè)備、物資和材料采購(gòu)情況;土地利用和征地拆遷情況;環(huán)境保護(hù)情況;工程造價(jià)情況;投資績(jī)效情況[2];以及其它需要重點(diǎn)審計(jì)的內(nèi)容。

除重點(diǎn)審計(jì)上述內(nèi)容外,竣工結(jié)算審計(jì)還包括:決策程序是否合規(guī),有無(wú)因決策失誤和重復(fù)建設(shè)造成重大損失浪費(fèi)等問(wèn)題;注重揭示和查處工程建設(shè)領(lǐng)域中的重大違法違規(guī)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)犯罪線索,促進(jìn)反腐倡廉建設(shè);注重揭示投資管理體制、機(jī)制和制度方面存在的問(wèn)題。

4 審計(jì)流程及主要工作

(1)熟悉資料。需要熟悉的資料包括:①項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告是否批準(zhǔn),可研中的規(guī)模與實(shí)際規(guī)模是否匹配,施工許可證有無(wú)辦理,是否有開(kāi)工手續(xù),其它與項(xiàng)目決策相關(guān)的文件。②招投標(biāo)是否合法合規(guī),合同的簽訂是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成,補(bǔ)充協(xié)議的簽訂依據(jù)是否充分。③項(xiàng)目人員與投標(biāo)文件中的配置人員是否一致,變更手續(xù)完善前后的人員簽字是否一致;人員資質(zhì)與投標(biāo)時(shí)人員要求的資質(zhì)是否一致,是否為本單位人員,社保有無(wú)異常;現(xiàn)場(chǎng)簽證單、竣工圖、隱蔽資料等施工單位的項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人等簽字人員是否與投標(biāo)人員一致,若不一致時(shí)則需要查明是否有變更手續(xù);現(xiàn)場(chǎng)主要人員的簽字是否與現(xiàn)場(chǎng)資料簽字一致,現(xiàn)場(chǎng)簽證變更及收方單簽字日期是否存在倒序等。④施工圖設(shè)計(jì)與地勘工作是否匹配,設(shè)計(jì)方案是否合理。⑤工期是否延期,若延期有無(wú)延期確認(rèn),是否按照合同要求對(duì)延期進(jìn)行處理。⑥概算、預(yù)算的評(píng)審資料是否完整。⑦現(xiàn)場(chǎng)資料是否完整,包括但不限于施工圖、竣工圖、竣工測(cè)繪圖、地勘、質(zhì)檢及驗(yàn)收、試驗(yàn)、方案、移交、施工日志、監(jiān)理日志、會(huì)議紀(jì)要、中間計(jì)量結(jié)算、現(xiàn)場(chǎng)簽證收方、設(shè)計(jì)變更、技術(shù)核定單、認(rèn)質(zhì)核價(jià)、運(yùn)距確認(rèn)、專(zhuān)業(yè)分包審批、行政和產(chǎn)權(quán)單位收費(fèi)資料、規(guī)費(fèi)證書(shū)以及其它與造價(jià)有關(guān)的資料。⑧是否存在違規(guī)增加施工范圍、進(jìn)行費(fèi)用補(bǔ)償?shù)?是否存在違法分包。⑨簽證變更原因是否與實(shí)際情況相符,理由是否充分,現(xiàn)場(chǎng)收方單、工程量核定單的發(fā)生時(shí)間是否存在在項(xiàng)目建設(shè)期外或與實(shí)際工序矛盾的情況。⑩資料中的項(xiàng)目名稱(chēng)與合同項(xiàng)目名稱(chēng)是否一致,施工單位的名稱(chēng)是否與合同簽約單位名稱(chēng)一致。

(2)初審。熟悉資料后,立即開(kāi)展工程量的計(jì)算、單價(jià)的核對(duì)和費(fèi)用的調(diào)整。按照咨詢(xún)單位的慣例,項(xiàng)目的初審一般比較粗略,初審的結(jié)果一般審減比例較大。

初審階段的工作基本由咨詢(xún)單位獨(dú)立完成,完成后將結(jié)果反饋至審計(jì)機(jī)關(guān)和業(yè)主,同時(shí)將提出在熟悉資料和初審環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,要求業(yè)主進(jìn)行解釋、回復(fù)。

(3)踏勘現(xiàn)場(chǎng)。踏勘現(xiàn)場(chǎng)是在正式開(kāi)展核對(duì)工作前一項(xiàng)必須開(kāi)展的工作,其可開(kāi)展一次,也可以開(kāi)展多次,具體次數(shù)由審計(jì)咨詢(xún)單位確定。踏勘現(xiàn)場(chǎng)一般由政府審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)咨詢(xún)單位、業(yè)主和承包人四方派員參加,分專(zhuān)業(yè)對(duì)照設(shè)計(jì)圖紙、竣工圖對(duì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)物工程量進(jìn)行核對(duì)。

(4)核對(duì)。核對(duì)工作是審計(jì)過(guò)程中最關(guān)鍵的工作之一,由審計(jì)咨詢(xún)單位和承包人共同完成。核對(duì)的內(nèi)容包括:對(duì)照資料,對(duì)清單項(xiàng)目工程量逐一進(jìn)行計(jì)算,完成工程量的核對(duì)和確認(rèn);對(duì)照清單單價(jià),逐項(xiàng)核對(duì)其單價(jià)是否調(diào)整,特別是對(duì)于新增單價(jià)的核對(duì),確保每個(gè)清單項(xiàng)目單價(jià)正確;核對(duì)相關(guān)取費(fèi)、總承包服務(wù)費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)等是否合理。

(5)爭(zhēng)議處理。爭(zhēng)議處理系從核對(duì)階段已經(jīng)開(kāi)始,部分爭(zhēng)議在核對(duì)過(guò)程中能夠得到解決。對(duì)于存在較大爭(zhēng)議的部分在核對(duì)過(guò)程中無(wú)法得到解決時(shí),需要在核對(duì)工程基本完成后集中進(jìn)行處理,其處理結(jié)果將直接影響到審計(jì)成果。待爭(zhēng)議處理達(dá)成一致意見(jiàn)后,審計(jì)工作即基本完成。

(6)出具審計(jì)報(bào)告初稿。審計(jì)咨詢(xún)單位將根據(jù)最終的審計(jì)結(jié)果匯總形成審計(jì)初稿,并在得到業(yè)主和承包人簽字確認(rèn)后將成果報(bào)政府審計(jì)機(jī)關(guān)審核。

(7)政府審計(jì)機(jī)關(guān)組織會(huì)審。成都市審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于審計(jì)結(jié)果的審核一般采用會(huì)審的方式。審計(jì)機(jī)關(guān)組織審計(jì)咨詢(xún)單位做審計(jì)匯報(bào),并邀請(qǐng)多家咨詢(xún)單位參與會(huì)審,被邀請(qǐng)的咨詢(xún)單位將根據(jù)審計(jì)咨詢(xún)單位匯報(bào)的情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)提問(wèn),待相關(guān)問(wèn)題得到逐一解答且得到認(rèn)可后審計(jì)工作正式結(jié)束。若所提出問(wèn)題的回答未得到全部認(rèn)可,則被邀咨詢(xún)單位可以申請(qǐng)對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行復(fù)審。

(8)復(fù)審。復(fù)審將按一審的審計(jì)流程再次開(kāi)展一次全面的審計(jì)。

(9)出具審計(jì)報(bào)告。待審計(jì)結(jié)果最終被確定、審計(jì)機(jī)關(guān)出具最終的審計(jì)報(bào)告后整個(gè)審計(jì)工作方告全部結(jié)束。

5 工程造價(jià)審計(jì)中的常見(jiàn)問(wèn)題及改進(jìn)措施

5.1 工程量審減的常見(jiàn)問(wèn)題及改進(jìn)措施

(1)超合同范圍的工程量審減。比如:超過(guò)規(guī)劃紅線、綠線的施工內(nèi)容,超過(guò)合同的施工內(nèi)容;合同中的新增施工范圍或內(nèi)容,原則上此部分內(nèi)容需要單獨(dú)招標(biāo),若直接將其納入項(xiàng)目實(shí)施,可能會(huì)因建設(shè)手續(xù)不全導(dǎo)致審減。

改進(jìn)措施:超規(guī)劃范圍的施工必須取得規(guī)劃調(diào)整手續(xù);二類(lèi)費(fèi)用的實(shí)施除非有合同約定,否則該部分應(yīng)盡量避免實(shí)施;新增的施工范圍和工作內(nèi)容必須取得新增部分納入項(xiàng)目的政府批文,并在批文中明確說(shuō)明費(fèi)用計(jì)入本項(xiàng)目[3]。

(2)保守設(shè)計(jì)導(dǎo)致的工程量審減。對(duì)于保守設(shè)計(jì),審計(jì)時(shí)將提出質(zhì)疑,若無(wú)法充分說(shuō)明設(shè)計(jì)理由,則該部分工程量將被審減并將追究業(yè)主的管理責(zé)任。

改進(jìn)措施:對(duì)于可能存在保守設(shè)計(jì)問(wèn)題的項(xiàng)目,一定要在與設(shè)計(jì)、業(yè)主溝通時(shí)做好統(tǒng)籌策劃,找到合理的依據(jù)。

(3)實(shí)物與圖紙不符導(dǎo)致的工程量審減。在踏勘現(xiàn)場(chǎng)時(shí)會(huì)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)物工程量進(jìn)行核對(duì),若現(xiàn)場(chǎng)實(shí)物工程量比圖紙小,那么其相應(yīng)的工程量則會(huì)審減;若實(shí)物工程量比圖紙工程量大,則一般不會(huì)審增。因此,必須注意對(duì)隱蔽工程的取樣或雷達(dá)掃描檢查,因?yàn)殡[蔽工程是審計(jì)的重點(diǎn)。

改進(jìn)措施:嚴(yán)格按照施工設(shè)計(jì)圖和變更進(jìn)行施工,確?？⒐D與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)物工程量吻合,避免出現(xiàn)錯(cuò)、漏;合理做好隱蔽工程的施工策劃,尤其是應(yīng)對(duì)雷達(dá)掃描檢查方面的策劃,同時(shí)做好現(xiàn)場(chǎng)收方和影像資料的收集;對(duì)于換填、回填工程一定要嚴(yán)格按照規(guī)范做好驗(yàn)槽、壓實(shí)度檢測(cè)工作等。

(4)計(jì)量資料不完整導(dǎo)致的工程量審減。由于工程量的計(jì)算涉及到的資料繁多,且因資料間相互關(guān)聯(lián),若資料間相互矛盾或資料不完整將造成工程量審減。另外,中間計(jì)量資料若與竣工資料相差較大且無(wú)合理的理由,亦將導(dǎo)致工程量審減。

改進(jìn)措施:嚴(yán)格按照業(yè)主的要求加強(qiáng)對(duì)資料的過(guò)程管理,做到統(tǒng)一策劃、統(tǒng)一編制;進(jìn)行竣工結(jié)算編制時(shí)必須對(duì)基礎(chǔ)資料進(jìn)行反復(fù)核對(duì)和完善。

(5)措施方案不完善導(dǎo)致的工程量審減。比如:所制定的措施不能夠滿足計(jì)量的要求;措施不合理;措施與實(shí)際施工矛盾等[4]都將造成工程量審減。

改進(jìn)措施:項(xiàng)目在編制施工措施時(shí),一定要考慮計(jì)量的需要,確保施工措施的合理性。

(6)計(jì)量規(guī)則調(diào)整導(dǎo)致的工程量審減。此處所說(shuō)的計(jì)量規(guī)則調(diào)整是指由市場(chǎng)規(guī)則、審計(jì)咨詢(xún)單位主觀意識(shí)等造成的一些審計(jì)規(guī)則。審計(jì)往往考慮了很多市場(chǎng)規(guī)則,同時(shí)亦摻雜了審計(jì)人員對(duì)于施工的認(rèn)識(shí),容易出現(xiàn)爭(zhēng)議。

改進(jìn)措施:施工方案必須齊備并與現(xiàn)場(chǎng)施工條件吻合;充分收集施工影像資料;試驗(yàn)、簽證資料必須齊全;中間計(jì)量資料必須與施工方案匹配;送審的竣工結(jié)算與施工方案匹配[5]。

(7)其它:審計(jì)時(shí)可能不完全局限于規(guī)定的竣工結(jié)算資料范疇,比如土石方外運(yùn)有可能需要提供棄土場(chǎng)協(xié)議、轉(zhuǎn)賬發(fā)票等;換填和回填可能需要提供原材料的購(gòu)買(mǎi)協(xié)議和轉(zhuǎn)賬記錄等。

改進(jìn)措施:施工過(guò)程中就應(yīng)做好該部分資料的收集工作。

5.2 結(jié)算單價(jià)調(diào)整的常見(jiàn)問(wèn)題及改進(jìn)措施

鑒于合同清單項(xiàng)目單價(jià)已經(jīng)確定,其在審計(jì)時(shí)基本不會(huì)調(diào)整,但項(xiàng)目中的新增單價(jià)可能會(huì)被調(diào)整,其主要原因是組價(jià)不合理、認(rèn)質(zhì)核價(jià)資料不全或明顯高于市場(chǎng)價(jià)。一定要注意同一種材料千萬(wàn)不能出現(xiàn)不同的價(jià)格。

對(duì)于執(zhí)行預(yù)算評(píng)審價(jià)的項(xiàng)目,必須注意其評(píng)審價(jià)格不能明顯高于市場(chǎng)價(jià),若其高于市場(chǎng)價(jià)時(shí)則需要有合理的依據(jù)支持。審計(jì)對(duì)于明顯高于市場(chǎng)價(jià)的單價(jià)會(huì)讓評(píng)審中心給出解釋,但可能會(huì)導(dǎo)致評(píng)審價(jià)格的調(diào)整。

改進(jìn)措施:當(dāng)出現(xiàn)有新增單價(jià)情況時(shí),承包人應(yīng)及時(shí)按照合同和業(yè)主的管理辦法做好新增單價(jià)的編制工作;對(duì)于涉及到信息價(jià)外材料的應(yīng)嚴(yán)格按照業(yè)主的管理辦法做好認(rèn)質(zhì)核價(jià)審批,且所核定的價(jià)格不能明顯高于市場(chǎng)價(jià)格;新增單價(jià)的組價(jià)一定要注意其合理性,其應(yīng)與項(xiàng)目特征相吻合,并應(yīng)及時(shí)提交業(yè)主完成審批。對(duì)于執(zhí)行預(yù)算評(píng)審價(jià)的項(xiàng)目,應(yīng)認(rèn)真審核單價(jià)的合理性。

5.3 費(fèi)用計(jì)取調(diào)整出現(xiàn)的常見(jiàn)問(wèn)題及改進(jìn)措施

費(fèi)用計(jì)取調(diào)整出現(xiàn)的主要風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在費(fèi)用補(bǔ)償與政策性費(fèi)用的計(jì)取。

(1)對(duì)于通過(guò)簽訂補(bǔ)充協(xié)議進(jìn)行費(fèi)用補(bǔ)償?shù)?若補(bǔ)償費(fèi)用與主合同重復(fù)或立項(xiàng)、測(cè)算等支撐資料不充分時(shí),審計(jì)時(shí)對(duì)該費(fèi)用不認(rèn)可。

(2)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,國(guó)家、地方政府可能會(huì)印發(fā)一些與項(xiàng)目費(fèi)用計(jì)取相關(guān)的文件,導(dǎo)致該部分費(fèi)用可能因業(yè)主與承包人之間未按文件規(guī)定完善相關(guān)手續(xù)而造成費(fèi)用無(wú)法計(jì)取的情況出現(xiàn)。

(3)總承包服務(wù)費(fèi)的計(jì)取與相關(guān)規(guī)范沖突,導(dǎo)致費(fèi)用無(wú)法計(jì)取.

(4)對(duì)于行政單位和產(chǎn)權(quán)單位的收費(fèi),若無(wú)合同、發(fā)票等將導(dǎo)致相關(guān)費(fèi)用無(wú)法計(jì)取。

改進(jìn)措施:若項(xiàng)目發(fā)生趕工、費(fèi)用補(bǔ)償情況,應(yīng)做好費(fèi)用組成的測(cè)算,收集相關(guān)支撐資料并取得業(yè)主的批復(fù)資料,確保資料的完整性,同時(shí)規(guī)避其與清單計(jì)價(jià)費(fèi)用的重復(fù)。對(duì)于政策性費(fèi)用的計(jì)取,必須認(rèn)真研究政策性文件,按文件要求及時(shí)完善相關(guān)資料。

6 結(jié) 語(yǔ)

承包人應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到竣工結(jié)算審計(jì)工作的重要性。竣工結(jié)算審計(jì)的結(jié)果直接關(guān)系到項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)成果。筆者根據(jù)多年的經(jīng)驗(yàn)提出以下建議:承包人應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí),重視竣工結(jié)算審計(jì)工作;承包人應(yīng)強(qiáng)化合同管理,確保合規(guī)經(jīng)營(yíng);嚴(yán)格過(guò)程管理,確保資料的完整;承包人應(yīng)集中力量做好竣工結(jié)算的編制;強(qiáng)化審計(jì)過(guò)程的跟蹤和解釋;竣工結(jié)算審計(jì)工作宜早不宜遲,防止因各方人員變動(dòng)造成的諸多不便,避免時(shí)間拖期造成以新標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)老項(xiàng)目的情況出現(xiàn)。

筆者結(jié)合實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn),對(duì)市政工程竣工結(jié)算審計(jì)的審計(jì)方式、審計(jì)的主要內(nèi)容、存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)總結(jié),提出了有針對(duì)性的改進(jìn)措施并予以實(shí)施,取得了較好的審計(jì)成果。