新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的困境與路徑

陳燕翔，廖 益

（1.華南農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，廣東 廣州 510642；2.韶關學院 校長辦公室，廣東 韶關 512005）

黨的二十大擘畫了以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖。全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村。推動農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，需要大量人才的支撐，新鄉(xiāng)賢作為一種人才優(yōu)勢，在推動鄉(xiāng)村發(fā)展和推進鄉(xiāng)村治理方面起到了積極的示范和引導作用［1］。針對當下鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)的外生權威缺失、內生權威式微的難題，鄉(xiāng)村社會號召新鄉(xiāng)賢回歸 鄉(xiāng)村，共同參與鄉(xiāng)村治理，重構鄉(xiāng)村治理模式［2］。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就一定要將新的參與力量引入鄉(xiāng)村，激發(fā)鄉(xiāng)村治理內生動力，推動鄉(xiāng)村治理長久有效發(fā)展［3］。

2015 年中央一號文件《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》中明確指出要“創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化”，在鄉(xiāng)村振興的背景下賦予鄉(xiāng)賢新的內涵，在鄉(xiāng)村社會優(yōu)秀傳統(tǒng)文化基礎上推陳出新，傳揚具有鄉(xiāng)土特色的鄉(xiāng)賢文化，以反哺家鄉(xiāng)的熱情匯聚有志之士積極投入鄉(xiāng)村振興工作［4］。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出要“積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用”，讓新鄉(xiāng)賢投身家鄉(xiāng)公共設施建設、推動鄉(xiāng)村振興工作［5］。2020 年10 月，中國共產(chǎn)黨第十九屆五中全會上通過《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標建議》，明確指出“大力發(fā)展鄉(xiāng)村人才振興”。2021 年2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》，文件中強調“鄉(xiāng)村振興，關鍵在人”與“提升培養(yǎng)鄉(xiāng)村治理人才能力”。

總之，在國家政策大力支持、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實需求倒逼等外力作用以及鄉(xiāng)村情懷的牽絆、人生價值的體現(xiàn)等內部推力的共同影響下，新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出新形態(tài)。然而，新鄉(xiāng)賢在參與鄉(xiāng)村治理中仍存在著諸多現(xiàn)實困境：如相關制度不完善、新鄉(xiāng)賢自身治理能力有限、基層政府培育不足等。如何有效擺脫這些困境，促進新鄉(xiāng)賢最大限度發(fā)揮其作用，持續(xù)推動鄉(xiāng)村治理善治化，是鄉(xiāng)村振興背景下值得思考的時代課題。

一、新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀

在我國經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，尤其是在大范圍的城市化過程中，城市虹吸效應越來越明顯，造成大量鄉(xiāng)村優(yōu)秀人才和青壯勞動力的快速流失。與此同時，我國鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)了嚴重的空心化問題，這在一定程度上制約了鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程，致使美麗鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村振興發(fā)展人才供給缺乏，嚴重影響了新鄉(xiāng)賢文化在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。當前，新鄉(xiāng)賢主要由離退休干部、知識分子、經(jīng)商致富者等構成，難以吸納發(fā)展其他類型的新鄉(xiāng)賢，部分大學生村官受老一輩陳舊思想制約，難以在鄉(xiāng)村留下。新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村工作主要還停留在捐款、捐物的層面上，沒有深入?yún)⑴c到鄉(xiāng)村治理中。要切實發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理中的積極影響，需要各方協(xié)同、合力共抓，真正讓新鄉(xiāng)賢“愿意回”“留得住”“干得好”。

二、新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的積極作用

（一）帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展

習近平總書記提出：“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”。新鄉(xiāng)賢主動參與鄉(xiāng)村治理，可通過經(jīng)濟參與帶動家鄉(xiāng)經(jīng)濟的快速發(fā)展。依托他們自身的財富優(yōu)勢、知識優(yōu)勢、技能優(yōu)勢，再結合家鄉(xiāng)原有的資源，根據(jù)家鄉(xiāng)的實際情況進行招商引資或者是直接投資［6］。在一定程度上解決了當?shù)鼐蜆I(yè)問題，增加了鄉(xiāng)村群眾的經(jīng)濟收入，促進他們脫貧致富，為鄉(xiāng)村社會的發(fā)展注入新的活力。

（二）化解鄉(xiāng)村矛盾糾紛

在新時代的大背景下，法治性約束是能夠高效處理鄉(xiāng)村治理的矛盾糾紛，維持鄉(xiāng)村治理穩(wěn)定的有效手段［7］。具有一定法律知識的新鄉(xiāng)賢積極參與鄉(xiāng)村法治建設，能幫助村民增強法律意識，推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。新鄉(xiāng)賢在解決村民矛盾糾紛時，他們適時能起到公正裁判的作用，迅速化解矛盾糾紛，維護村民之間的友好關系，從而維持鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定。同時，他們運用法律知識，不僅能協(xié)助基層政府做好法治工作，還能幫助村民表達利益訴求，積極維護村民權益，讓村民體會十足的幸福感和安全感，同時為新鄉(xiāng)賢主動留駐、融合、服務鄉(xiāng)村創(chuàng)造美好環(huán)境。

（三）傳播鄉(xiāng)村文明新風

新鄉(xiāng)賢能促進鄉(xiāng)村德治建設，新鄉(xiāng)賢的良好道德模范能夠對村民產(chǎn)生積極的影響，推動文明鄉(xiāng)風建設，營造良好鄉(xiāng)村道德氛圍，對鄉(xiāng)村社會的建設和發(fā)展具有重要意義。德治是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的主要治理方式，對鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。如今，鄉(xiāng)村社會仍保留一定的德治傳統(tǒng)，深受鄉(xiāng)村群眾認可和尊敬的新鄉(xiāng)賢，他們不僅保留一些鄉(xiāng)紳固有的權威特質，還擁有新視野、新觀念、新格局等新時代特征，可以為鄉(xiāng)村德治作出重要貢獻。

三、新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的困境

（一）相關制度法律不完善

相關制度保障的缺乏，制約了新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的積極性。新鄉(xiāng)賢在制度上的“權威”身份不明確造成其職責范圍不清，進而制約了新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理。另外，新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的權威是通過漫長時間形成的，并非制度授予的，呈現(xiàn)出很強的主觀性。換言之，沒有制度授權的參與行為不負有一定責任。在此情況下，新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的行為不能得到制度層面的認同。保障制度的缺乏也使新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的不合法行為不能得以約束，進而影響鄉(xiāng)村治理秩序。

（二）新鄉(xiāng)賢治理能力有限

新鄉(xiāng)賢以鄉(xiāng)村精英的身份回歸鄉(xiāng)村社會，在參與鄉(xiāng)村治理過程中受到多種外部因素制約的同時，也受到其自身能力的影響［8］。部分離退休干部由于年齡與精力等原因，并不能快速接納新鮮事物，處理鄉(xiāng)村糾紛與村民矛盾更多采用的是道德教化與權威教導等方式，不善于利用法律手段，容易不公正、不公平地處理鄉(xiāng)村事務，影響其參與鄉(xiāng)村治理的權威性。新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的本質是為鄉(xiāng)村振興提供優(yōu)質社會資源，但現(xiàn)實中部分鄉(xiāng)村為引進和吸納更多的新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)，過分強調新鄉(xiāng)賢的財資能力，反而忽視了新鄉(xiāng)賢其他方面的素養(yǎng)和能力。雖然這類新鄉(xiāng)賢的財資能力帶動了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但仍有部分新鄉(xiāng)賢存在著道德素養(yǎng)缺乏、法治意識淡薄和知識結構過窄等問題，致使其在鄉(xiāng)村治理中綜合分析問題、解決問題的能力有限。

（三）新鄉(xiāng)賢參與渠道不暢通

為吸引更多新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村治理，部分基層政府為其搭建了一些平臺，然而仍有許多地方?jīng)]有搭建規(guī)范的新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理平臺，使其參與渠道受限。當前新鄉(xiāng)賢主要依托新鄉(xiāng)賢理事會、新鄉(xiāng)賢議事會等鄉(xiāng)村治理平臺，發(fā)揮其在資金、技術、人脈等方面的作用；但新鄉(xiāng)賢在醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、體育等公共服務領域的作用發(fā)揮尚未受到重視，所涉及領域較狹窄、作用發(fā)揮不夠充分且得不到全面參與，影響新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理效果。同時，新鄉(xiāng)賢參與公共治理活動需要制度支持，但由于參與平臺有限和渠道不暢通，使得新鄉(xiāng)賢動員村民、調動村莊內部資源的能力不足，自身的外部資源與優(yōu)勢無法得到較好發(fā)揮，未能及時有效參與鄉(xiāng)村治理，導致鄉(xiāng)村人力、物力資源的浪費，影響新鄉(xiāng)賢積極有效參與鄉(xiāng)村治理的效果。

四、新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的有效路徑

（一）構筑新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的頂層設計

完善新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的各項配套制度，從資金保障、制度體系、頂層設計等方面，保障新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，為推動新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)工作的規(guī)范化、合法化、常態(tài)化建設提供有力的制度保障、政策保障。首先，構筑新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理頂層設計離不開黨的領導，要將推動新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村治理的工作納入各級黨委、基層黨組織的重要議事日程，切實提高各級黨組織對新鄉(xiāng)賢工作的重視程度，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負責統(tǒng)一領導、政府負責牽頭協(xié)調、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體主責、各部門協(xié)同的良好工作機制，省市縣鄉(xiāng)各級應成立新鄉(xiāng)賢工作領導小組，精心組織實施，壓實壓細各級責任，為保障新鄉(xiāng)賢工作落到實處提供全方位的支持。其次，推動新鄉(xiāng)賢工作應堅持因地制宜、以人為本、合理合法、共建共享的原則，明確新鄉(xiāng)賢組織與“村兩委”之間的關系。最后，注重強化新鄉(xiāng)賢的聯(lián)絡機制、引進機制、退出機制、培訓機制、協(xié)商機制、考核機制、監(jiān)督機制等一攬子工作的頂層設計，同時要建立完善的新鄉(xiāng)賢工作體系，從明確組織領導、制定激勵保障政策，到細化責任考核機制，保障新鄉(xiāng)賢作用的發(fā)揮。

（二）新鄉(xiāng)賢提升自身能力素質

新鄉(xiāng)賢要最大限度地利用自身在鄉(xiāng)村治理中的優(yōu)勢，就必須強化文化知識、治理能力等方面的學習，充分將能力提升與具體工作聯(lián)系起來，不斷提升自身的綜合素質，尤其要加強涉農(nóng)技能、科技、管理、金融等文化知識的學習，還應充分了解“三治融合”的現(xiàn)代治理方法，以此提高其參與鄉(xiāng)村治理的工作能力。同時，引導新鄉(xiāng)賢積極向學識淵博、專業(yè)技能超群的專家學習，支持新鄉(xiāng)賢和他們保持密切聯(lián)系，鼓勵新鄉(xiāng)賢本著誠懇、虛心的態(tài)度向專家請教鄉(xiāng)村治理工作所碰到的難點，并合理聽取專家建議，在持續(xù)的請教中提高自身的治理能力。同時，作為優(yōu)秀的新鄉(xiāng)賢必須具備良好的個人品質和文化修養(yǎng)。要做受人尊敬、受人推崇、受人認可的新鄉(xiāng)賢，要切實提升自身修養(yǎng)和自律精神。一是要遵守道德與重視道德，時刻保持個人具有高尚道德情操，將其與參與鄉(xiāng)村治理實踐中相結合，自覺改正自身不良習慣，杜絕不良行為，積極樹立良好的社會形象和個人形象。二是要堅持自律自強，嚴格遵守相關制度和村規(guī)民約，積極向鄉(xiāng)村群眾說明自身參與鄉(xiāng)村治理情況，主動接受鄉(xiāng)村群眾的監(jiān)督，預防以權謀私等不良行為發(fā)生。

（三）暢通新鄉(xiāng)賢參與渠道

新鄉(xiāng)賢組織是當前鄉(xiāng)村多元協(xié)同治理體系中的重要組成之一。新鄉(xiāng)賢組織作為基層自治組織，基層政府應鼓勵并拓寬其參與治理的渠道，使更多的新鄉(xiāng)賢能夠直接參與到家鄉(xiāng)的治理中來。首先，在民主協(xié)商環(huán)節(jié)，要讓新鄉(xiāng)賢或相關組織牽頭開展協(xié)商工作，新鄉(xiāng)賢來自群眾，是政府與村民溝通的重要橋梁，他們參與民主協(xié)商可以讓民主協(xié)商更高效。通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下各級單位搭建新鄉(xiāng)賢平臺，如新鄉(xiāng)賢參事會、新鄉(xiāng)賢議事會等，可有效地解決國家各項制度、決策在鄉(xiāng)村難落地的問題，同時強化基層協(xié)商的格局。其次，也要讓新鄉(xiāng)賢能夠廣泛地參與到鄉(xiāng)村民主治理和民主決策中，充分有效發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)情民意收集方面的作用，讓鄉(xiāng)村公共事務的管理和決策更具民主性與科學性。地方政府應在鄉(xiāng)村充分挖掘潛在的新鄉(xiāng)賢資源，著力打造新鄉(xiāng)賢的后備力量，同時要有針對性地培育專業(yè)人才，挖掘和培育雙管齊下，建立具有可持續(xù)性的新鄉(xiāng)賢參與機制，不斷提高鄉(xiāng)村治理決策的民主性、科學性、專業(yè)性，為鄉(xiāng)村發(fā)展凝聚起多方合力。最后，在民主監(jiān)督環(huán)節(jié)，要完善鄉(xiāng)村監(jiān)督體系，鼓勵新鄉(xiāng)賢參與到鄉(xiāng)村治理的監(jiān)督工作中來，新鄉(xiāng)賢利用其在各行各業(yè)的豐富經(jīng)驗參與鄉(xiāng)村治理，不僅能夠對鄉(xiāng)村治理進行有效監(jiān)督還能為各項工作的開展提供更多可行性意見與建議。