鄉(xiāng)村振興視野下農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度研究

姜佳慧（江南大學(xué)）

長(zhǎng)久以來，在“兩權(quán)分離”這一制度設(shè)計(jì)下，因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所承載的鮮明的身份屬性，造成了不可避免的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)困境，一度制約著我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村金融經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著“三權(quán)分置”政策的出臺(tái)，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”逐漸擺脫了其身份屬性的束縛，其流轉(zhuǎn)變得更加容易，由此催生了“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策表達(dá)。實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)進(jìn)而釋放土地要素活力的重要支撐在于允許其以融資擔(dān)保形式為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入資金，為此，《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》對(duì)各試點(diǎn)地區(qū)“三權(quán)分置”的改革成效做出了積極回應(yīng)，將相關(guān)的政策表述上升為法律規(guī)范予以明確，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)下農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的法治化。盡管如此，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保仍存在法律規(guī)范困境和制度機(jī)制困境，亟須探索制度完善進(jìn)路以求破解，切實(shí)有效發(fā)揮融資擔(dān)保為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展增動(dòng)力、添活力的制度目標(biāo)，進(jìn)而助力加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)。

一、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的相關(guān)爭(zhēng)議

（一）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)

我國(guó)一直貫徹物債二分的體例，一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利不可能既是物權(quán)又是債權(quán)，只能歸屬二者其一。因而學(xué)界普遍的觀點(diǎn)為：明確農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)是確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保方式及構(gòu)建融資擔(dān)保制度的基礎(chǔ)，如果認(rèn)其為物權(quán)，則設(shè)立其上的擔(dān)保物權(quán)為抵押權(quán)，而如果認(rèn)其為債權(quán)，則設(shè)立其上的擔(dān)保物權(quán)應(yīng)為質(zhì)權(quán)。

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)到底為何，學(xué)界在其“三權(quán)分置”改革時(shí)期就有爭(zhēng)議，理論上形成了“債權(quán)說”“物權(quán)說”及以5年經(jīng)營(yíng)期限為界劃分物權(quán)與債權(quán)定位的“二元定性說”等學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。

持“債權(quán)說”的學(xué)者認(rèn)為，《民法典》及相關(guān)法律中設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記規(guī)則是為了加強(qiáng)債權(quán)效力。首先，承包人通過租賃的方式取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，本質(zhì)上是一種以債權(quán)屬性為基礎(chǔ)的權(quán)利。從該角度而言，以入股或其他方式取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也應(yīng)當(dāng)具有債權(quán)的屬性。其次，《農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定，受讓方對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處分時(shí)需要承包方同意，而這對(duì)受讓方土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制無疑弱化了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立性，使其更具有債權(quán)性的色彩。

持“物權(quán)說”的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)法律是否規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與物權(quán)同等的保護(hù)效力來判斷土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否為物權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第56條，“任何組織和個(gè)人侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！痹诒緱l中，立法者將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采用并列的方式予以保護(hù)，二者在法律中處于同等的保護(hù)效力，因此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)具有物權(quán)屬性。

持“二元定性說”的學(xué)者認(rèn)為，采取物權(quán)和債權(quán)并行的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度設(shè)計(jì)能更好地適應(yīng)不同情形下的交易需求，更好地滿足農(nóng)村多元化的發(fā)展需要。將流轉(zhuǎn)期限在5年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為物權(quán)，將流轉(zhuǎn)期限在5年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為債權(quán)，根據(jù)不同期限設(shè)定不同制度，能使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)更加方便高效。

理論層面的爭(zhēng)議上升至立法層面，也導(dǎo)致了立法者的混淆，為解決所面臨的實(shí)踐問題，立法者籠統(tǒng)地以上位的物權(quán)種類即“擔(dān)保物權(quán)”進(jìn)行了原則性規(guī)定，從而導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)更加模糊，這招致了多數(shù)學(xué)者的詬病。學(xué)者們大都認(rèn)為立法上關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的模糊性規(guī)定雖然回避了學(xué)術(shù)爭(zhēng)議，卻將困難實(shí)際轉(zhuǎn)嫁給了司法實(shí)踐的具體適用，但也有學(xué)者提出完全相反的論點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從解釋論出發(fā)，在功能主義視角下，聚焦農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資功能，回歸現(xiàn)有立法體系下?lián)?quán)利范疇的認(rèn)定，進(jìn)而明確農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保應(yīng)采取的方式。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保方式的證立

理論界多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)以農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)為基礎(chǔ)，進(jìn)而確定在其之上所設(shè)立的擔(dān)保物權(quán)的性質(zhì)，筆者對(duì)此有不同觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為無論農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬債權(quán)抑或物權(quán)，也無論流轉(zhuǎn)期限是否達(dá)到5年標(biāo)準(zhǔn)，在其之上所設(shè)立的擔(dān)保物權(quán)均為抵押權(quán)。

《農(nóng)村土地承包法》作為《民法典》的特別法，在其沒有對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保相關(guān)問題進(jìn)行具體規(guī)定的情形下，應(yīng)以《民法典》的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)來對(duì)其進(jìn)行討論?！睹穹ǖ洹穼?duì)抵押權(quán)及質(zhì)權(quán)的設(shè)立分別做了兜底性規(guī)定，對(duì)可抵押財(cái)產(chǎn)、可出質(zhì)權(quán)利與法律、行政法規(guī)的關(guān)系分別以“未禁止抵押的”和“規(guī)定可以出質(zhì)的”進(jìn)行立法表述。根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保的設(shè)立可有以下結(jié)論：《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定了融資擔(dān)保形式在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上的適用，但并沒有對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可出質(zhì)作特別說明，因此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可依“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定進(jìn)行融資擔(dān)保，而不能進(jìn)入質(zhì)權(quán)范疇，擔(dān)保物權(quán)人依法取得的權(quán)利應(yīng)為抵押權(quán)。此外，土地作為一種不動(dòng)產(chǎn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)理應(yīng)為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，由于質(zhì)押權(quán)限制物權(quán)的性質(zhì)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定質(zhì)權(quán)后則無法進(jìn)行權(quán)利讓與，并通過轉(zhuǎn)移登記取得對(duì)抗效力，因此其上所承載的只能是抵押權(quán)。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度的既存困境

（一）法律規(guī)范困境

1.農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)?？腕w尚不明確

對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的客體，學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于，融資擔(dān)保的效力是否可及于農(nóng)作物等地上附著物，也就是地上附著物能否用來抵押擔(dān)保的問題。有的學(xué)者主張，在“房地一體”抵押權(quán)規(guī)則的基礎(chǔ)上，可以把地上附著物納入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的范圍內(nèi)。還有一些學(xué)者持否定的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為農(nóng)作物與房屋、固定設(shè)施等地上附著物不一樣，從物理屬性的角度看，農(nóng)作物和土地并不是不能分開，從擔(dān)保價(jià)值看，農(nóng)作物自身能設(shè)置獨(dú)立的抵押權(quán)，故不能將其直接作為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的一部分。

從農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的試點(diǎn)實(shí)踐來看，這兩種觀點(diǎn)在具體操作中都存在一定困境：如果把農(nóng)作物一并抵押，則會(huì)限制承包人對(duì)農(nóng)作物收益權(quán)的行使，不利于農(nóng)民基本生活保障，若分別進(jìn)行抵押擔(dān)保，因?yàn)檗r(nóng)作物不在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保范圍，所以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使只能等待農(nóng)作物收獲完成，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保權(quán)人的權(quán)利行使因此受到一定限制。

2.農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保登記制度缺憾

為確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資，首先需要通過登記確認(rèn)農(nóng)民所認(rèn)購(gòu)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍。為便利農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保，充分尊重各方當(dāng)事人的意愿，根據(jù)注冊(cè)連續(xù)原則，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》對(duì)以登記對(duì)抗的方式設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保物權(quán)做出了規(guī)定，也就是說農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保在合同成立后生效，未經(jīng)登記的僅不能對(duì)抗善意第三人。然而，在“三權(quán)分置”的政策背景下，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體已經(jīng)不再局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員，在登記對(duì)抗主義的模式下，在登記公示時(shí)，沒有第三人善意取得的空間，農(nóng)村土地承包方或經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓人有可能不履行告知義務(wù)而將自己的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給他人，金融機(jī)構(gòu)作為擔(dān)保權(quán)人，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)也隨之增大。

此外，隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，在實(shí)踐中，由于土地的真實(shí)所有權(quán)與權(quán)證上的不相符，造成很多關(guān)于承包地的租賃費(fèi)和收益的矛盾和糾紛。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第24條的規(guī)定，實(shí)行統(tǒng)一登記造冊(cè)，但有些地方仍然存在不同的登記機(jī)關(guān)或登記部門，就很容易導(dǎo)致農(nóng)村土地使用權(quán)抵押登記的混亂。

3.農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保權(quán)利實(shí)現(xiàn)困難

《民法典》第410條規(guī)定抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的一般方式為折價(jià)、拍賣與變賣，但上述實(shí)現(xiàn)方式在現(xiàn)行法律規(guī)范下難以適用：一方面，作為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合法擔(dān)保物權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)，通常沒有《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的能力和資格，以折價(jià)的方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，需要抵押權(quán)人已經(jīng)真正取得了抵押物的所有權(quán)，因此折價(jià)方式難以適用；另一方面，在缺少一個(gè)強(qiáng)有力的農(nóng)業(yè)土地金融交易市場(chǎng)的情況下，拍賣、變賣的權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式存在實(shí)施難度大、周期長(zhǎng)等問題，在“流拍”或其他抵押權(quán)利不能行使的情況下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處理就成了一個(gè)問題。

（二）制度機(jī)制困境

1.農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保價(jià)值評(píng)估體系缺失

如何對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行有效評(píng)估，不僅關(guān)系到農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，也關(guān)系到農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶和擔(dān)保者的切身利益。建立完備的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從多個(gè)角度考量，包括農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估機(jī)構(gòu)與評(píng)估人員的專業(yè)水平和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)及政府管理部門對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系建立的支持等。在我國(guó)開展的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保試點(diǎn)工作中，一般都是由當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的工作人員和村干部組成價(jià)值評(píng)估小組，有的地方還會(huì)有作為擔(dān)保權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)參與到土地評(píng)估中來，在此背景下，由于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)難以變現(xiàn)，銀行等金融機(jī)構(gòu)為了減少農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)對(duì)農(nóng)村土地的價(jià)值進(jìn)行低估，從而損害了農(nóng)戶的利益。

2.農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)保障體系缺位

在對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保時(shí)，貸款雙方都存在一些風(fēng)險(xiǎn)：對(duì)貸款方即融資擔(dān)保權(quán)人一方而言，主要面對(duì)的是貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)和抵押物的處置風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)借貸的農(nóng)民來說，失去土地的風(fēng)險(xiǎn)則是最大的。為了解決農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，各試點(diǎn)區(qū)域都在積極地探討防范和控制這些風(fēng)險(xiǎn)的方法，如設(shè)立政府補(bǔ)助金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)龋瑥拈L(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這些措施的實(shí)施將會(huì)給政府帶來更大的經(jīng)濟(jì)壓力。除此之外，在實(shí)踐中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的普及率不高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的地域性強(qiáng)，承保范圍小，流動(dòng)資金少，賠償能力很有限，這在極大程度上限制了農(nóng)戶設(shè)立或流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿。

三、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度的完善進(jìn)路

（一）立法司法完善進(jìn)路

1.明確界定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保客體

理論上來看，地面附著物主要有兩種，一種是生長(zhǎng)或居住在土地上的種養(yǎng)物，如農(nóng)作物、牲畜等；另一類是固定在土地上的建筑物，如農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施、溫室大棚等。對(duì)這兩種類型的地面附著物，在確定其抵押擔(dān)保的作用范圍時(shí)，應(yīng)區(qū)別對(duì)待：對(duì)于土地上的固定物，基于其與土地之間通常處于不可分離的物理狀態(tài)，可參照適用“房地一體”規(guī)則，將其納入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)?？腕w范圍；對(duì)于土地上的種養(yǎng)物，以農(nóng)作物為例，雖然農(nóng)作物在未與承包農(nóng)地分離之前的性質(zhì)被依法界定為不動(dòng)產(chǎn)，但就農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押擔(dān)保時(shí)，擔(dān)保效力不能當(dāng)然地及于地上的農(nóng)作物，但可基于當(dāng)事人合意將其納入其中。

2.強(qiáng)化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保登記制度

為維護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易秩序的安全與穩(wěn)定，需要強(qiáng)化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保登記制度，實(shí)行登記生效原則，同時(shí)積極推動(dòng)登記信息化、智能化，做好財(cái)產(chǎn)登記工作銜接，突破可能存在的技術(shù)障礙與制度壁壘。為了簡(jiǎn)化登記程序，土地承包權(quán)人以自己承包的土地向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)，可以同時(shí)進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立與抵押登記。此外，應(yīng)健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記與核發(fā)證書體系，依法建立統(tǒng)一的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記交易中心，合理規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保登記亂象。

3.創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保實(shí)現(xiàn)方式

破解農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保實(shí)現(xiàn)的困境，迫切需要對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行創(chuàng)新，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行強(qiáng)制性管理是一種行之有效的方式。當(dāng)事人依申請(qǐng)或法院依職權(quán)實(shí)施強(qiáng)制管理，在保證農(nóng)村土地所有權(quán)不變的前提下，委托具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力與資質(zhì)的專門機(jī)構(gòu)，經(jīng)法院審查核準(zhǔn)后，允許其在一定期間內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)，所得經(jīng)營(yíng)性收入減除管理費(fèi)用后用來抵償債務(wù)。應(yīng)注意的是，強(qiáng)制管理僅利用承包地的使用價(jià)值，而非拍賣、變賣等方式所針對(duì)的土地交換價(jià)值，因此應(yīng)通過立法認(rèn)定強(qiáng)制管理作為獨(dú)立的執(zhí)行方法，與拍賣、變賣等擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)方式并行，而不應(yīng)設(shè)置適用順序的先后。

（二）制度機(jī)制完善進(jìn)路

1.健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系

健全這一評(píng)估體系需要從機(jī)構(gòu)、人員、標(biāo)準(zhǔn)三方面入手，并將不同地區(qū)的地域特色及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況考慮在內(nèi)，因地制宜開展評(píng)估工作。首先，建立一個(gè)專業(yè)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，并嚴(yán)格遵守評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，排除行政等部門干預(yù)，保證評(píng)價(jià)的專業(yè)和權(quán)威。其次，培養(yǎng)具備專業(yè)素質(zhì)和能力的評(píng)估人員，設(shè)置補(bǔ)貼等激勵(lì)政策，鼓勵(lì)各級(jí)土地管理部門指導(dǎo)評(píng)估機(jī)構(gòu)開展評(píng)估培訓(xùn)。再次，有關(guān)部門應(yīng)結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)制定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)其可行性進(jìn)行充分驗(yàn)證，同時(shí)加強(qiáng)過程督導(dǎo)，確保評(píng)估工作有序開展。

2.設(shè)定農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金與保險(xiǎn)保障

稀釋農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，引入風(fēng)險(xiǎn)基金與保險(xiǎn)制度是很好的選擇：一方面，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金與保險(xiǎn)金能夠設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)屏障，如通過先行支付部分貸款，降低融資擔(dān)保權(quán)人擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，提升其后續(xù)繼續(xù)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)注入資金的積極性；另一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)和汽車交強(qiáng)險(xiǎn)類似，具有強(qiáng)制性，從而可以為面臨失地風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)民提供基本保障。落實(shí)到制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等要素，根據(jù)不同情形進(jìn)行，同時(shí)設(shè)置相對(duì)完善的理賠機(jī)制，進(jìn)一步完善農(nóng)民權(quán)益維護(hù)制度，提高農(nóng)民參保意愿。