淺談小型水庫運行管理問題與對策

□葛志剛

小型水庫是指庫容大于或等于10萬m3而小于1000 萬m3的水庫。我國小型水庫大多建設(shè)時間較長，由于受當時經(jīng)濟技術(shù)水平以及材料設(shè)備等條件限制，工程設(shè)計建設(shè)標準較低，加上管理制度及機制落后，小型水庫普遍存在老化失修、抗震標準低、運行維護不足、安全隱患多等問題，大大影響水庫功能的發(fā)揮，甚至威脅到人民生命財產(chǎn)的安全。2021年3月23日，國 務(wù) 院辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實加強水庫除險加固和運行管護工作的通知》，截止到2023年一季度末，全國已完成小型水庫除險加固7535 座。得益于除險加固工作的深入推進，大批小水庫已經(jīng)發(fā)揮出巨大的綜合效益，但是小水庫運行與管理中仍存在一些問題，應該引起我們的重視。

1.運行管理現(xiàn)狀及主要問題

1.1 小水庫除險加固病灶清除不全

《“十四五”水庫除險加固實施方案》中，提出了“以縣為單位，加速病險水庫除險加固”“以縣為單位推進小水庫管理體制改革”的目標，并提出在“十四五”結(jié)束前，全面實現(xiàn)已有和新增19400 座病險水庫除險加固。目前，長江流域已有約3.3%的水庫經(jīng)過治理后仍然存有潛在的安全風險，而一些區(qū)域內(nèi)1/3 的病險水庫由于勘察設(shè)計和施工管理等方面原因，大量的病險水庫病害沒有得到根本性的控制，對水庫的安全運行造成威脅。施工管理中，工程質(zhì)量管理不到位、工程質(zhì)量不達標、加固工程進度緩慢等原因影響水庫的正常運行及效益的發(fā)揮。

1.2 部分小水庫管理制度與機制落后且存在不足

根據(jù)對我國小水庫經(jīng)營與管理試點縣的運作與管理方式研究，可以歸納出3 種不同的運作與管理方式，即“區(qū)域集中管護”“政府購買服務(wù)”“以大帶小”，具體見表1。區(qū)域集中管護主要是以機關(guān)、國企為主，以縣（市、區(qū)）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點，對本地區(qū)的小水庫實行統(tǒng)一管理，在示范縣中，大約有36%左右的示范縣采取了這種方式。由于受到人力資源、資金等方面的制約，目前我國小水庫管理部門普遍存在著管理人員人手不足且老齡化嚴重、管理機構(gòu)監(jiān)管資金短缺等問題。鑒于對小水庫的監(jiān)管人手不足，54%的樣板縣采取了“外包”方式，緩解了國家對“外包”的監(jiān)管壓力，但也增加了地方財政的負擔；此外“外包”監(jiān)管機構(gòu)工作人員的職業(yè)素養(yǎng)良莠不齊與水庫管理者之間的責任分工不明確，給小水庫的安全帶來了風險?！耙源髱　笔侵笇⑿∷畮旖挥膳R近的大、中型水庫托管單位進行托管，這種方式可以發(fā)揮托管單位的專業(yè)性，但是對于小水庫數(shù)量多、分布廣的區(qū)域來說，這種方式并不適合。雖然對小水庫運行管理體制的改革進行已久，各項法律和法規(guī)體系已經(jīng)比較健全，但是在運行中仍然存在著問題。小水庫項目大多擁有明確的產(chǎn)權(quán)，其主體為縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組或企業(yè)，但是部分小水庫建成時間較長，其管理區(qū)內(nèi)大多有房屋等建筑，并有耕地、林地、魚塘等，給確權(quán)和管理帶來了一定難度。長江流域“2020年度小水庫”安全運行專項巡查發(fā)現(xiàn)，3172 個小水庫中，登記信息錯誤或沒有登記的為3.9%，應當進行安全評價而沒有進行的為13.1%。

表1 小型水庫主要管護模式一覽表

2.對小水庫強化管理的措施和建議

2.1 持續(xù)做好小水庫除險加固工作，提高安全防范水平，杜絕安全隱患

水庫除險加固前的工程質(zhì)量中大多數(shù)除險加固遺留問題都與前期勘察設(shè)計存在的缺陷有關(guān)，而在除險加固后的運營過程中，是否安全則在某種程度上，取決于工程的施工質(zhì)量和建設(shè)管理水平。因此，加強對小水庫的安全管理至關(guān)重要。一是要在按時做好庫區(qū)安全評價的基礎(chǔ)上，對病險庫區(qū)要及時進行改造，對各種病害及時進行排查根治，工程測量巡視工作要加強。有關(guān)部門應強化技術(shù)指導與審核，保證水庫安全生產(chǎn)工作的科學性與有效性。在小水庫高壩防洪標準偏低、泄洪能力不足、跨壩結(jié)構(gòu)（涵）與壩身接合處發(fā)生滲漏的情況下，應該提高安全意識，及時排查安全隱患，嚴防安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。二是在除險加固工程施工中，工程施工公司應加強施工管理，嚴格執(zhí)行施工驗收手續(xù)。各個參與方要把工程質(zhì)量和安全放在中心位置，特別要注重對重點部位和重要隱蔽工程段的施工質(zhì)量監(jiān)督管理，保證在完成之后，水庫的病險全部消除。三是水利行政部門要及時對除險加固工程的設(shè)計施工進行現(xiàn)場檢查并對其進行評估。設(shè)立工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，對其進行除險加固后的評價工作。建立工程事故問責制，嚴格執(zhí)行工程質(zhì)量終身責任制，有效地提升工程安全水平。

2.2 理順經(jīng)營體制，改革經(jīng)營模式

在《關(guān)于健全小型水庫除險加固和運行管護機制的意見》中，水利部指出，要在“十四五”時期，進一步明確小水庫治理的責任，完善小水庫治理制度，并初步形成長效的運行與管護機制。因此，要在國家“小水庫工程建設(shè)示范”的基礎(chǔ)上，各地首先需要根據(jù)實際，采取“區(qū)域集中管理”“政府購買服務(wù)”“以大帶小”等多種方式的同時，積極摸索出一套符合本地實際的“小水庫工程建設(shè)”新方法。如積極引進市場化經(jīng)營體制，把小水庫管理維護同水庫經(jīng)營承包掛鉤，簽訂承包責任書，按照“誰受益誰負責”的原則，明確壓實監(jiān)管責任。把小水庫確權(quán)劃界同農(nóng)村土地確權(quán)相結(jié)合，明確小水庫的管理范圍。其次，積極推動小水庫規(guī)范化運作，制訂規(guī)范化管護辦法，做好巡查養(yǎng)護、監(jiān)測預警、調(diào)度運用、安全鑒定、除險加固等工作。加強與環(huán)境、應急等部門的協(xié)調(diào)配合，提高小水庫管理機構(gòu)應對工程事故、水環(huán)境污染等緊急事件的能力，同時要注意擴大小水庫的容量，提高小水庫經(jīng)濟效益，逐步使小水庫管理工作向全面化、專業(yè)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。

小水庫的安全運行與管理是一項利國利民的長期工程，只有不斷做好小水庫的安全生產(chǎn)工作，及時做好除險加固，清除病灶，并且理順小水庫經(jīng)營管理制度，加強機制監(jiān)管，才能從根本上保證小水庫的順暢運行，使其發(fā)揮更好的社會、生態(tài)和經(jīng)濟效益。