服務(wù)于農(nóng)業(yè)水價的縣域農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算及分配

邱新強，楊浩晨，張玉順，秦海霞，劉慶勇，王艷平，路振廣

?區(qū)域農(nóng)業(yè)水管理?

服務(wù)于農(nóng)業(yè)水價的縣域農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算及分配

邱新強1, 2，楊浩晨1, 2，張玉順1，秦海霞1, 2，劉慶勇3，王艷平1, 2，路振廣1

（1.河南省水利科學研究院/河南省節(jié)水灌溉工程技術(shù)研究中心，鄭州 450003；2.河南省科達水利勘測設(shè)計有限公司，鄭州 450003；3.潢川縣水利局，河南 潢川 465150）

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項系統(tǒng)工程，探索綜合政策性、實踐性和操作性的農(nóng)業(yè)水權(quán)核算及分配方案，可為農(nóng)業(yè)水價綜合改革順利實施提供支撐。本文簡要介紹了我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革現(xiàn)狀，并結(jié)合實際對改革中的各項重點工作進行了梳理，探索基于現(xiàn)有水資源剛性約束制度的縣域農(nóng)業(yè)水權(quán)核算方法，并將縣級水權(quán)按照灌區(qū)-受益村組-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（及用水戶）次序進行核算并分配。最后以潢川縣為例，將全縣各灌區(qū)的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配至灌區(qū)受益村組及所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)。優(yōu)先完成以縣域為單元的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配，不僅便于掌握縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的底數(shù)和改革進程，也便于節(jié)水激勵機制等后續(xù)改革工作開展。研究成果可為相似縣區(qū)的農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作提供借鑒，也可為農(nóng)業(yè)水權(quán)制度的應(yīng)用性研究提供經(jīng)驗樣本。

農(nóng)業(yè)初始水權(quán)；水價；農(nóng)業(yè)；水權(quán)分配

0 引言

【研究意義】《中華人民共和國水法》于2016年完成第二次修訂并發(fā)布實施，提出國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度[1]，用水實行計量收費和超定額累進加價制度，這為以市場經(jīng)濟手段加強水資源市場配置，促進水市場穩(wěn)定健康發(fā)展提供了法律保障。市場經(jīng)濟條件下，利用經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟利益來達到節(jié)水惜水目標是慣常做法，這在城鎮(zhèn)生活用水領(lǐng)域早已深入人心。鑒于農(nóng)業(yè)本身屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民對水價的承受能力偏弱，表現(xiàn)在過高的水價直接影響到農(nóng)民灌溉的積極性，嚴重者甚至放棄灌溉或撂荒[2]。除了技術(shù)和法律法規(guī)層面因素外，破解農(nóng)業(yè)水價倒掛嚴重且節(jié)水效益補償機制尚不健全的長久桎梏，對有效控制農(nóng)業(yè)用水總量、滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展同樣意義非凡。因此，若要讓農(nóng)業(yè)水價真正發(fā)揮作用，建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制是很有必要的。

【研究進展】當前，我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作正全面實施，建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制是該項工作的核心。在具體實踐中，農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作是以縣級行政區(qū)為單元，由發(fā)展和改革、水利等多部門組成的聯(lián)合領(lǐng)導小組負責推動，并與高標準農(nóng)田建設(shè)同步實施。在水權(quán)分配環(huán)節(jié)，常見做法是將核算后的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)量按照行政隸屬關(guān)系，平均分攤至當年改革區(qū)內(nèi)各級農(nóng)民用水戶協(xié)會及用水戶。這一做法并未很好地兼顧灌區(qū)作為農(nóng)業(yè)用水服務(wù)提供方的利益，因為水權(quán)分配并不是以灌區(qū)為主體進行的，而是由地方政府負責農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)，并在縣級行政區(qū)內(nèi)統(tǒng)一分配[3]，灌區(qū)僅有參與分配水權(quán)的權(quán)利。進一步的，由于水權(quán)分配制度不能有效踐行所引發(fā)的水事糾紛，更加劇了灌區(qū)用水管理難度。盡管已有研究圍繞某個流域或灌區(qū)的農(nóng)業(yè)水權(quán)制度進行了大量有益的探索[4-8]，提出不少具體的水權(quán)量化規(guī)則和分配管理辦法，為水權(quán)制度建設(shè)提供了很好的借鑒?！厩腥朦c】但是，對于縣級行政區(qū)內(nèi)存在較多灌溉工程類型且規(guī)模不一的情況，已有成果的可操作性將大打折扣，因為過多過細的水權(quán)層級和核算對象不僅需要高效組織，更需要長期穩(wěn)定的資金支持，而資金短缺始終是制約改革工作開展的共性問題[9]。此外，作為一項涉及農(nóng)民、政府、水利工程管理單位等多方利益的系統(tǒng)工程，正確處理好保護農(nóng)民利益和節(jié)水的關(guān)系是該項工作順利推進的關(guān)鍵?！緮M解決的關(guān)鍵問題】因此，優(yōu)先完成縣域總的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)在灌區(qū)間，以及各級農(nóng)民用水戶協(xié)會和用水主體間的合理分配，有助于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多方權(quán)益，助推現(xiàn)代水權(quán)制度在社會實踐層面的落實?；诖耍狙芯恳约骖櫠喾嚼鏋槌霭l(fā)點，探索綜合政策性、實踐性和操作性的縣域農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算及分配方案，以期為更好地推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作提供參考。

1 我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)歷來是用水大戶，2021年用水量超過全國總供水量的61%[10]。長期以來，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)業(yè)水價不能反映資源稀缺程度，價格杠桿對促進農(nóng)業(yè)節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮，不僅造成農(nóng)業(yè)用水方式粗放，而且難以保障農(nóng)田水利工程良性運行[11]。自2006年至今，我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作已先后經(jīng)歷初始階段、深入試點階段、全面推進階段和分類施策階段，政策導向也實現(xiàn)了“重工程→關(guān)注機制→工程機制協(xié)同建設(shè)→先建機制后建工程”的由“粗放”到“集約”的轉(zhuǎn)變[9]。特別是近些年來，國家持續(xù)就該項工作做出明確部署。2016年1月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革意見》（國辦發(fā)〔2016〕2號），要求“各地區(qū)進一步提高認識，把農(nóng)業(yè)水價綜合改革作為重點任務(wù)，積極落實”，并確定了改革的總體思路、主要任務(wù)及保障措施[11]，標志著我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作正式進入全面深化新階段。得益于相關(guān)政策配套，各地農(nóng)民用水合作組織得到迅速發(fā)展，灌區(qū)末級渠系管理養(yǎng)護和計量設(shè)施配套也得到了很大改善，農(nóng)民的節(jié)水和有償用水意識正普遍建立，并逐步深入人心。據(jù)報道，“十三五”期間全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革累計實施面積超4.3億畝[12]。

在農(nóng)業(yè)水價改革工作實踐中，完善的農(nóng)業(yè)水價形成機制有助于破除農(nóng)業(yè)用水管理工作中懸而未決的簡單提價用水戶難以接受、不提價水利工程難以良性運行的“兩難”困境，能夠讓水價更好地反映市場供求和資源稀缺程度，發(fā)揮水價在節(jié)水中的杠桿作用[13-14]。先建機制后建工程是當前農(nóng)業(yè)水價綜合改革的政策導向，計量設(shè)施配套建設(shè)、農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算、農(nóng)業(yè)水價核定及分類水價測算，以及建立可持續(xù)的精準補貼和節(jié)水獎勵機制是該項工作開展的重心[13]。如圖1所示，完善農(nóng)田灌溉工程的計量設(shè)施配套是實現(xiàn)從量計征的前提條件，明確農(nóng)業(yè)初始水權(quán)是核定區(qū)域農(nóng)業(yè)灌溉用水終端水價和確定獎補標準的基礎(chǔ)，而健全的精準補貼和節(jié)水獎勵機制是打通農(nóng)業(yè)水價綜合改革全流程的關(guān)鍵，在很大程度上決定著改革成敗。綜上，考慮到改革資金有限，目前尚不能做到計量設(shè)施全配套，而且不同灌溉方式、不同作物類型的終端用水計費方式和標準又不盡相同。為了更好地推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，十分有必要立足于整個區(qū)域，針對改革中不過度依賴投資取得成效的改革任務(wù)和工作難點，進行提前謀劃，優(yōu)先完善促進農(nóng)業(yè)節(jié)水的體制機制[15]，為有效推進改革任務(wù)全面完成創(chuàng)造有利條件。

圖1 農(nóng)業(yè)水價綜合改革主要任務(wù)及工作流程

2 服務(wù)于農(nóng)業(yè)水價的水權(quán)核算及分配模式探析

水權(quán)制度是現(xiàn)代水資源優(yōu)化管理的主要經(jīng)濟手段，水資源所有權(quán)制度、水資源使用權(quán)制度、水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度構(gòu)成了我國的水權(quán)制度體系[16]。堅持水資源所有權(quán)國有是我國水權(quán)制度建設(shè)的一個基本原則[17]，具體表現(xiàn)在政府代表國家行使水資源的所有權(quán)，所有民事主體行使水資源的用益物權(quán)。水資源用益物權(quán)是派生于水資源所有權(quán)的一種獨立的物權(quán)[18]，明確的水權(quán)界定是行使用益物權(quán)的前提和基礎(chǔ)，其重點在于如何配置初始水權(quán)?，F(xiàn)行水權(quán)制度體系下，我國的初始水權(quán)配置主要有流域、區(qū)域及行業(yè)內(nèi)部3個層次，農(nóng)業(yè)水權(quán)是水權(quán)的下位概念，是水權(quán)概念在農(nóng)業(yè)水資源領(lǐng)域的延伸[19-20]。

在公有水權(quán)基礎(chǔ)上利用市場機制來解決農(nóng)業(yè)水價形成機制問題，需要優(yōu)先對農(nóng)業(yè)水權(quán)進行界定并明晰其運行規(guī)則。已有相關(guān)文件明確要求“以縣級行政區(qū)域用水總量控制指標為基礎(chǔ)，依據(jù)灌溉用水定額標準及當?shù)毓喔扔盟畬嶋H，將水權(quán)細化分解至改革區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、基層用水合作組織、農(nóng)戶等用水主體”[11]。當前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)水權(quán)的實際行使主體，基層用水合作組織的主要職責是參與涉農(nóng)用水服務(wù)。在農(nóng)業(yè)水權(quán)優(yōu)化配置的路徑選擇上，選擇農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還是個體農(nóng)戶，學界有不同的認識。不少學者[21-22]認為，農(nóng)業(yè)水權(quán)應(yīng)權(quán)責明晰并具體到個體農(nóng)戶，但也有學者強調(diào)構(gòu)建農(nóng)村集體灌溉用水的支配權(quán)，因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在銜接大小水利之間有天然的優(yōu)勢，且兼顧了農(nóng)民的用水權(quán)益[23]。究其原因，第一種觀點傾向于追求水資源價值最大化，希冀通過完善的水經(jīng)濟模式來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置，第二種觀點則傾向于借助政府這只有形的手，從全局利益的角度統(tǒng)一安排水資源的供給。市場經(jīng)濟條件下，水權(quán)交易是優(yōu)化配置水資源的最有效途徑，但農(nóng)業(yè)灌溉用水有其特殊性。一方面，農(nóng)業(yè)灌溉用水具有明顯的時空變異特性，表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)水資源的供需矛盾長期存在；另一方面，農(nóng)業(yè)水權(quán)交易目前多發(fā)生在地表水源灌區(qū)，井灌區(qū)節(jié)約的水量用于交易很大可能性是不被現(xiàn)行水資源管理制度所支持的。此外，在特別干旱時期，大面積超量用水或?qū)⒉豢杀苊猓沂潜辉试S甚至被支持的。可見，完全的市場化解決不了當前中國的農(nóng)業(yè)水價相關(guān)問題，政府調(diào)節(jié)是必不可少的。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”大背景下，土地的集約化、規(guī)?；?jīng)營意味著以個人為用水單元的用水情況將會增多[24]，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使灌溉用水支配權(quán)，同樣會損傷部分弱勢農(nóng)民的用水權(quán)益。因此，由基層用水合作組織代位執(zhí)行水權(quán)分配、水權(quán)交易，并接受多方監(jiān)督，更有利于保障工程良性運行和提高水資源的使用效率和配置效率。隨著農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的持續(xù)推進，涵蓋縣鄉(xiāng)村三級的農(nóng)民用水合作組織網(wǎng)絡(luò)已基本形成，提前完成以縣域為整體的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算和分配，有助于激發(fā)基層用水合作組織參與涉農(nóng)用水服務(wù)的積極性和主動性，為建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制創(chuàng)造條件。

當前，我國農(nóng)業(yè)水權(quán)的表現(xiàn)形式主要有基于最嚴格水資源管理制度的區(qū)域農(nóng)業(yè)用水總量控制指標、灌區(qū)取水許可證規(guī)定的農(nóng)業(yè)取水量、根據(jù)用水定額標準核算的灌區(qū)需水總量，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織掌握的水塘、水庫中的水[25]，上述4種表現(xiàn)形式基本涵蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用2個環(huán)節(jié)。由于農(nóng)業(yè)水價綜合改革是以縣級行政區(qū)為單元逐年開展的，每年都有確定的改革任務(wù)面積，因此，結(jié)合當?shù)赜盟畬嶋H以取用兩端的對比值作為當年改革區(qū)的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)是目前的慣常做法。對于整個縣域而言，其農(nóng)業(yè)初始水權(quán)量是否有必要優(yōu)先明確，目前尚未引起過多關(guān)注。在水權(quán)分配實踐中，灌溉面積（或水量）占總灌溉面積（或總水量）的權(quán)重是目前常用的農(nóng)業(yè)水權(quán)分配模式，也有學者提出了動態(tài)水權(quán)計算模型[8]、集水期灌[26]等農(nóng)業(yè)水權(quán)分配新模式。此外，還有學者從公平性角度構(gòu)建了基于用戶滿意度[27]或基尼系數(shù)最小化[5]的水權(quán)分配模型。上述研究結(jié)果在不同視角上對農(nóng)業(yè)水權(quán)分配制度進行了理論解釋，但均忽略了一個重要的事實：農(nóng)業(yè)水權(quán)是有固定期限的，一般在3～5 a之間。農(nóng)業(yè)水權(quán)在某種意義上而言是一個動態(tài)指標，因此不管采用哪種水權(quán)分配方法，都有進一步調(diào)整完善的空間?；诖?，本文提出依托現(xiàn)有涵蓋縣鄉(xiāng)村3級的農(nóng)民用水合作組織，以灌區(qū)為主體優(yōu)先完成縣域農(nóng)業(yè)初始水權(quán)在3級農(nóng)民用水合作組織內(nèi)部的分配，具有可行性。

3 縣域農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算過程及方法

3.1 農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算及分配思路

常用的農(nóng)業(yè)水權(quán)分配方法多是以流域或獨立灌區(qū)為單元進行水權(quán)初始分配，并未涉及將包含有多個不同類型灌區(qū)的縣域農(nóng)業(yè)初始水權(quán)細化分解至各級用水主體[15]。本文基于現(xiàn)有水資源管理制度約束條件，以灌區(qū)自成體系的農(nóng)業(yè)灌溉供水工程體系為主，同時考慮行政區(qū)域內(nèi)其他灌溉工程的交叉，兼顧用水主體間的公平用水權(quán)利，將縣域總的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)細化分解至目標用水主體[15]，如圖2所示，共分為3個步驟：①分析縣域內(nèi)不同類型灌區(qū)的需水總量目標，灌區(qū)取水許可水量、灌區(qū)內(nèi)作物灌溉需水總量水平及實際灌溉用水情況是確定灌區(qū)需水總量目標的主要依據(jù)；②確定縣域內(nèi)總的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)，根據(jù)政府批復的取用水總量控制指標、地下水管理政策和灌區(qū)需水總量目標綜合確定；③按照灌區(qū)有效灌溉面積，將灌區(qū)水權(quán)細分至受益村組、所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)及主要用水主體，由村級農(nóng)民用水戶協(xié)會負責將農(nóng)業(yè)水權(quán)界定到戶[15]。

圖2 縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)水權(quán)的核算過程及分配路徑

3.2 農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配原則

農(nóng)業(yè)水權(quán)有明顯的“公共池塘資源”屬性，在制定水權(quán)分配制度時應(yīng)盡量避免造成資源過度利用（“公地悲劇”）和資源利用不足（“反公地悲劇”）的極端情況。因此，本文確定的水權(quán)分配原則為：①基本用水保障原則，以滿足糧食作物基本用水需求為先；②公平正義原則，平等利益相關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)的同時，做到扶弱濟困；③科學合理原則，符合生產(chǎn)用水實際，努力做到供需平衡；④注重時效性原則，用水主體保持與土地承包經(jīng)營主體同步，固定權(quán)證有效期限。

3.3 農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算及分配過程

1）縣域農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制指標計算式為：

2）縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)灌溉需水總量采用“定額法”確定：

4）按照灌區(qū)→受益村組→鄉(xiāng)鎮(zhèn)（及用水戶）的次序[15]，完成縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)水權(quán)的分配，以下是具體流程：①將灌區(qū)農(nóng)業(yè)初始水權(quán)按有效灌溉面積細分確定灌區(qū)受益范圍內(nèi)各行政村應(yīng)分水量，以此作為村級農(nóng)業(yè)初始水權(quán)；②按照行政隸屬關(guān)系將村級農(nóng)業(yè)水權(quán)歸集至所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以匯總后的農(nóng)業(yè)水權(quán)量作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)業(yè)初始水權(quán)；③經(jīng)授權(quán)，由村集體或村級農(nóng)民用水合作組織負責，將村級農(nóng)業(yè)初始水權(quán)細分至各村民小組及用水戶等用水主體[15]。

4 潢川縣農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算及分配實例

潢川縣隸屬信陽市，全縣耕地面積9.98萬hm2，其中有效灌溉面積5.71萬hm2?？h域內(nèi)糧食作物以水稻、小麥為主，兼作油菜、林果、茶葉等經(jīng)濟作物，復種指數(shù)在160%左右。全縣以地表水灌溉為主，縣域內(nèi)灌溉工程類型豐富，有自流引水灌溉工程14處（包含2處大型灌區(qū)，12處中型灌區(qū)）、提灌工程114處、塘湖堰工程3.5萬處，以及分散分布的機電井。

4.1 潢川縣農(nóng)業(yè)初始水權(quán)的核算

以2020年為例，計算潢川縣農(nóng)業(yè)初始水權(quán)總量。

1）潢川縣農(nóng)田灌溉用水總量控制指標的確定

2020年潢川縣年用水總量控制目標為23 752萬m3。本文以該指標作為可分配水量進行行業(yè)間分配（表1）。根據(jù)《潢川縣水資源綜合規(guī)劃》（2018）成果，將潢川縣用水總量控制指標扣除其他行業(yè)用水量后得到農(nóng)業(yè)用水量控制指標為18 062萬m3。

根據(jù)《信陽市水資源公報》和最新統(tǒng)計資料，潢川縣平均農(nóng)田灌溉用水量占農(nóng)業(yè)用水量的比例為90.55%。據(jù)此計算可知，潢川縣2020年農(nóng)田灌溉用水總量控制指標為：18 062萬m3×90.55%=16 355萬m3。

表1 潢川縣用水總量控制指標分解

2）潢川縣農(nóng)田灌溉需水總量預(yù)測

潢川縣農(nóng)田灌溉需水總量由實際灌溉面積和綜合灌溉用水定額計算得出。根據(jù)《河南省地方標準-農(nóng)業(yè)用水定額》計算50%灌溉保證率下各類作物在斗口以下的灌溉用水定額，然后結(jié)合作物種植結(jié)構(gòu)，以及斗口至水源處的渠系水利用系數(shù)，計算得到各灌區(qū)綜合灌溉用水定額。

由于各個灌區(qū)實際灌溉面積的資料不全，無法根據(jù)灌區(qū)實際灌溉面積和綜合灌溉定額計算其灌溉需水量。因此，根據(jù)各灌區(qū)有效灌溉面積和綜合灌溉用水定額計算各灌區(qū)總的灌溉需水量，將計算結(jié)果累加得到全縣的灌溉需水總量后，按照潢川縣農(nóng)田實灌率進行折減，得到全縣的實際農(nóng)田灌溉需水總量。潢川縣有效灌溉面積5.71萬hm2，計算得到各灌區(qū)累計灌溉需水總量為31 479.7萬m3。據(jù)統(tǒng)計，潢川縣農(nóng)田實際灌溉比例在55.7%左右，因此得到實際灌溉需水量為：31 479.7萬m3×0.557=17 534.2萬m3。

3）農(nóng)業(yè)初始水權(quán)總量確定

潢川縣目前已發(fā)放取水許可的灌區(qū)共7處，按照灌區(qū)有效灌溉面積進行折算后得到灌區(qū)的年許可水量，具體情況見表2。

由表2可知，鄔橋水庫灌區(qū)的農(nóng)田灌溉需水量超過了年許可取水量262.8萬m3，其他6處灌區(qū)的農(nóng)田灌溉需水量均在批復的許可水量范圍內(nèi)。經(jīng)比較，潢川縣農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制指標小于全縣的農(nóng)業(yè)灌溉需水總量，但二者相差有限。考慮到縣域內(nèi)重點大中型灌區(qū)的農(nóng)田灌溉需水量均在年許可水量范圍內(nèi)，且有不小差距，為保證偏旱年份灌區(qū)的灌溉用水需求，有必要在農(nóng)業(yè)灌溉用水總量指標的基礎(chǔ)上增加一部分水量。因此，將扣除鄔橋水庫灌區(qū)超許可水量部分后的農(nóng)業(yè)灌溉需水總量作為全縣的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)總量，即17 271.4萬m3。

表2 潢川縣大中型灌區(qū)取水許可水量

注 潑河灌區(qū)現(xiàn)狀有效灌溉面積1.62萬hm2，其中涉及潢川縣有效灌溉面積0.95萬hm2；鲇魚山灌區(qū)有效灌溉面積8.58萬hm2，其中涉及潢川縣有效灌溉面積2.29萬hm2。

4.2 縣域農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配

潢川縣行政區(qū)劃為4個街道、9個鎮(zhèn)、8個鄉(xiāng)、287個行政村。經(jīng)調(diào)查，潢川縣有效灌溉面積范圍內(nèi)受益行政村共259個。不同灌區(qū)受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組的耕地情況見表3。

表3 潢川縣各灌區(qū)主要受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組情況

最后，根據(jù)不同灌區(qū)受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組的耕地情況，將全縣各灌區(qū)的農(nóng)業(yè)水權(quán)分配至灌區(qū)受益村組[15]，然后將各受益村組分配的水權(quán)歸集至所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，得到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)水權(quán)，并由村級協(xié)會負責村級內(nèi)部的水權(quán)分配，最終實現(xiàn)縣-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）-村-用水戶4級農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配，結(jié)果見圖3。

圖3 潢川縣農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配結(jié)果

4.3 實例分析

本文以潢川縣為例，在區(qū)分灌區(qū)類型基礎(chǔ)上計算得到了潢川縣農(nóng)業(yè)初始水權(quán)總量，并完成了農(nóng)業(yè)初始水權(quán)在全縣4個街道、9個鎮(zhèn)、8個鄉(xiāng)及287個行政村的分配。該項工作于2020年11月完成，經(jīng)過1年多的實踐，取得了不錯的成效：①自2019年以來，農(nóng)業(yè)水價綜合改革區(qū)的選擇必須與高標準農(nóng)田建設(shè)項目區(qū)相匹配。由于高標準農(nóng)田建設(shè)項目區(qū)并不完全集中連片且任務(wù)下達時間不固定，導致各項改革工作無法按計劃進行。完成本項工作后，高標準農(nóng)田建設(shè)項目區(qū)一旦確定，水利部門即可在項目區(qū)內(nèi)開展確權(quán)登記頒證等具體工作，實現(xiàn)了由“被動”向“主動”的轉(zhuǎn)變；②便于形成部門合力，一方面便于發(fā)展與改革部門盡早完成縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)水價的核定和掌握改革底數(shù)，另一方面可為財政部門在核定獎補標準和預(yù)算獎補資金額度方面提供支撐；③依托縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)民用水合作組織網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)縣-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）-村-用水戶四級農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配，為完善節(jié)水獎補制度體系創(chuàng)造了條件，方便獎補政策落實和灌區(qū)水費收繳，有效協(xié)調(diào)了改革相關(guān)方的利益關(guān)系。當然，本文也有一些不足之處，一是農(nóng)業(yè)水價綜合改革主要是針對農(nóng)田開展的，對于林牧漁業(yè)用水本文并未過多涉及，而且由于灌區(qū)種植結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的灌溉面積等數(shù)據(jù)缺失，本文以潢川縣的種植結(jié)構(gòu)和確權(quán)耕地面積進行水權(quán)核算，結(jié)果相對粗放；其次，由于縣級用水總量控制指標是按照平水年來確定的，本文僅給出了相應(yīng)水平年的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)量，對于偏旱或干旱年份，本文結(jié)果的適用程度如何，尚需進一步的驗證。

5 討論

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項系統(tǒng)工程，其重要特點是通過統(tǒng)籌建立各項機制來實現(xiàn)促進農(nóng)業(yè)節(jié)水和保障工程良性運行的作用。進一步深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革，需要優(yōu)先處理好用水戶、政府部門、水管單位等多方利益。因此，明確各水權(quán)主體間的權(quán)責關(guān)系是十分必要的。當前，水權(quán)尚未有一個“權(quán)威”的定義[28]，且學術(shù)界對于水權(quán)內(nèi)涵的界定也有不同的觀點，水資源使用權(quán)的層次結(jié)構(gòu)是各方關(guān)注的焦點所在。農(nóng)業(yè)水權(quán)是水權(quán)的下位概念，除了具有水資源區(qū)別于其他自然資源的循環(huán)可再生特征外，農(nóng)業(yè)水權(quán)制度的安排必須適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要[19]。鑒于上述特性，考慮到農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，過分強調(diào)農(nóng)業(yè)水資源使用權(quán)層次結(jié)構(gòu)必將增加經(jīng)營主體間用水協(xié)調(diào)和水權(quán)管理的難度，而農(nóng)業(yè)水權(quán)保持集體產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，適當擴大地方或經(jīng)營者的權(quán)限，有助于充分發(fā)揮用戶農(nóng)業(yè)用水自治作用[29]，能夠更好地適應(yīng)當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式不斷變化的形式[19,23]，不僅有助于強化農(nóng)民在水權(quán)制度安排中的作用和地位，還能激發(fā)水利工程管理單位維護工程良性運行的主動性和積極性，更便于政府部門落實農(nóng)業(yè)水價改革相關(guān)政策。

當前，鑒于水權(quán)制度所特有的“情景依賴式非中性的嵌套性”特征[19]，過分強調(diào)將農(nóng)業(yè)初始水權(quán)細化分解至個人，并不一定比農(nóng)業(yè)水權(quán)制度保持一定的模糊性更加有效。有學者立足于縣域?qū)用嫣岢錾角饏^(qū)和平原區(qū)分別以小流域和縣為單元進行農(nóng)業(yè)水權(quán)分配為宜，并結(jié)合具體案例給出了農(nóng)業(yè)水權(quán)分配結(jié)果[30]，也有學者考慮年季變化建議農(nóng)業(yè)水權(quán)采用動態(tài)水權(quán)[8]。上述成果為單個灌區(qū)或行政區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算提供了很好地借鑒，但涉及水權(quán)分配時仍沿用逐級分配策略。如前述，對于縣級行政區(qū)內(nèi)存在較多灌溉工程類型且規(guī)模不一的情況，已有成果在協(xié)調(diào)用水戶、政府部門、水管單位等多方利益方面的可操作性將大打折扣。本文立足于縣域?qū)用?，兼顧灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)分配體系，通過將縣級農(nóng)業(yè)初始水權(quán)按照灌區(qū)—受益村組—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（及用水戶）次序進行水權(quán)分配[15]，很好地協(xié)調(diào)了多方利益以及各用水主體間的公平用水權(quán)利，具有極強的操作性。

初始水權(quán)管理的目標是控制許可用水量，而不是簡單的用水量的分配。優(yōu)先完成以縣域為單元的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配，一方面便于掌握縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的底數(shù)和改革進程，可為最嚴格水資源管理制度和節(jié)水型社會建設(shè)的量化實施提供支撐，另一方面便于農(nóng)業(yè)水價核定、獎補資金發(fā)放和監(jiān)管、確權(quán)登記頒證等后續(xù)工作同步開展。當然，農(nóng)業(yè)水價綜合改革是農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的“牛鼻子”，本文僅就我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革實踐中如何合理分配灌區(qū)間農(nóng)業(yè)初始水權(quán)及細化分解灌區(qū)內(nèi)部農(nóng)業(yè)初始水權(quán)進行分析，有針對性地提出了農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算及分配思路。對于縣域內(nèi)灌溉工程類型單一或普遍存在井渠結(jié)合灌區(qū)的情況，有待進一步的實踐檢驗。

6 結(jié)論

1）探索綜合政策性、實踐性和操作性的農(nóng)業(yè)水權(quán)核算及分配方案，可為農(nóng)業(yè)水價綜合改革順利實施提供支撐。本文在簡要梳理農(nóng)業(yè)水價綜合改革重點工作基礎(chǔ)上，探索提出對改革中不過度依賴投資取得成效的改革任務(wù)和工作難點進行提前謀劃的工作思路，在農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算及分配實踐中建議以縣域為單元整體推進。

2）提出基于現(xiàn)有水資源剛性約束制度的縣域農(nóng)業(yè)水權(quán)核算方法，兼顧灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)分配體系，按照灌區(qū)-受益村組-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（及用水戶）次序，將潢川縣各灌區(qū)的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配至灌區(qū)受益村組及所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，取得了不錯的成效。

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Agricultural Water Price Reform: Accounting and Allocation of Initial Agricultural Water Rights at County Scale

QIU Xinqiang1,2, YANG Haochen1,2, ZHANG Yushun1, QIN Haixia1,2,LIU Qingyong3, WANG Yanping1,2, LU Zhenguang1

(1. Henan Provincial Water Conservancy Research Institute/Center of Efficient Irrigation Engineering and Technology Research of Henan Province, Zhengzhou 450003, China; 2.Henan Keda Water Conservancy Survey and Design Co., Ltd.,Zhengzhou 450003, China; 3. Huangchuan County Water Resources Bureau, Huangchuan 465150, China)

Due to the increased imbalance between water supply and water demand since the 1980s, especially the increase in agricultural water usage, China has undergone four stages in reforming agricultural water price since 2006: initial stage, in-depth pilot stage, comprehensive promotion stage, and policy classification stage. The focus of policy has also shifted from so-called “extensive” to “intensive”. From 2016 to 2020, over 28.7 million hectares of farmlands across the country have been reformed in the country. The comprehensive reform of agricultural water price is a systematic project, and this paper aims to explore a comprehensive, practical, and operational initial water rights accounting and distribution scheme for agriculture at county scale. The scheme can provide guidance for smooth implementation of the comprehensive reform of agricultural water price. We first provide a brief introduction to the current situation of the comprehensive reform of agricultural water price in China and then identify the key tasks in its implementation. An accounting method for the initial water rights of county agriculture is proposed based on the existing rigid constraint system of water resources. The initial agricultural water rights at the county level are allocated according to the priority-order of irrigation areas-beneficiary village groups-townships (and water users). Taking Huangchuan County as an example, the agricultural water rights of all irrigation areas in the county are allocated to the beneficiary villages and their subordinate towns. Completion of initial agricultural water right allocation in the county area is a priority as it not only helps to understand the base and reform process of the comprehensive reform of agricultural water price, but also facilitates follow-up reform work, such as the water-saving incentive mechanism. Our results can provide reference for comprehensive reform of agricultural water price in similar counties and regions and offer experience samples for the applied research of agricultural water right systems.

agricultural initial water rights; water price; agriculture; distribution of water rights

1672 - 3317（2023）04 - 0129 - 08

F303.4

A

10.13522/j.cnki.ggps.2022439

邱新強, 楊浩晨, 張玉順, 等. 服務(wù)于農(nóng)業(yè)水價的縣域農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算及分配[J]. 灌溉排水學報, 2023, 42(4): 129-136.

QIU Xinqiang, YANG Haochen, ZHANG Yushun, et al. Agricultural Water Price Reform: Accounting and Allocation of Initial Agricultural Water Rights at County Scale[J]. Journal of Irrigation and Drainage, 2023, 42(4): 129-136.

2022-08-04

河南省重點研發(fā)與推廣專項項目（212102110069）；河南省水利科技攻關(guān)計劃項目（GG201602，GG202238）；引江濟淮工程（河南段）工程科研服務(wù)項目（HNYJJHJSFWKY-2021002）

邱新強（1985-），男。碩士，主要從事農(nóng)業(yè)節(jié)水與水資源研究。E-mail: qxqlcl@126.com

責任編輯：趙宇龍