高校章程修改問題研究
——基于20所高校章程修改批復(fù)的分析

文/昆明醫(yī)科大學(xué) 毛玲芳 周銓

一、高校章程修改的內(nèi)涵

高校章程是為履行大學(xué)使命、保證學(xué)校正常運行，就辦學(xué)宗旨、內(nèi)部管理體制及財務(wù)活動等重大的、基本的問題作出全面規(guī)范而形成的規(guī)范性文件。一所學(xué)校的章程是其特定使命、辦學(xué)傳統(tǒng)和辦學(xué)目標的制度載體，也是高校師生和各利益共同體之間的共同觀念和行為準則，是一所大學(xué)的總體精神面貌。高校章程明確了學(xué)校與舉辦者之間的法律關(guān)系，將高校內(nèi)部的管理體制制度化，使高校自主辦學(xué)有章可循，為高校依法治校提供制度保障。

高校章程并不是首次制訂后就可以一勞永逸，隨著社會經(jīng)濟和高等教育的發(fā)展，高校的辦學(xué)定位和治理需要會隨之發(fā)生變化，原先的章程已不能滿足高校建設(shè)發(fā)展的新要求。因此，需要認真總結(jié)高校改革發(fā)展取得的新進展新經(jīng)驗，研究總結(jié)新時代教育高質(zhì)量發(fā)展對學(xué)校提出的新任務(wù)、新要求，進一步凝練學(xué)校辦學(xué)特色，修訂完善高校章程，提升治理效能。

（一）高校章程修改歷程。國外高校章程的制訂起步較早，早在中世紀就有國王或教皇頒發(fā)的特許狀，賦予并認可大學(xué)一定程度的自治權(quán)利。現(xiàn)代大學(xué)章程就是由特許狀演變而來的學(xué)校自治大綱。我國大學(xué)章程建設(shè)起步較晚，2011年11月，教育部出臺《高等教育章程制定暫行辦法》，要求全國所有高校全面啟動大學(xué)章程的制訂或修訂工作。到2015年底，教育部及中央部門所屬的114所高等學(xué)校，分批全部完成章程制訂和核準工作。目前，我國公立大學(xué)已經(jīng)完成了“一校一章程”的建設(shè)任務(wù)，正在進入修訂完善章程的新階段。2021年10月教育部辦公廳印發(fā)了《教育部辦公廳關(guān)于啟動新一輪高等學(xué)校章程修訂工作的通知》，要求教育部部署高校和各地方高校分別于2022年6月底、2022年12月底前完成章程的新一輪修訂工作。

（二）高校章程修改的原因。章程修改的原因可以分為主觀原因和客觀原因。就主觀原因來說，在高校章程建設(shè)過程中，高校所處環(huán)境不可避免地發(fā)生變化，比如學(xué)校發(fā)展目標、管理體制、學(xué)校標識改變等事實性確認需要章程適時作出相應(yīng)調(diào)整。此外，彌補章程制訂時存在的疏漏，剔除與現(xiàn)實發(fā)展不相符合的規(guī)定等，章程文本規(guī)范化表達需要通過修改章程來補充完善。就客觀原因來說，新時代黨的教育方針和相關(guān)法律法規(guī)的修改，以及習(xí)近平總書記關(guān)于教育的重要論述和一系列高等教育政策文件對高等教育高質(zhì)量發(fā)展提出了新任務(wù)、新要求，都可能需要章程依據(jù)其進行相應(yīng)調(diào)整。高?，F(xiàn)行章程不能完整、全面、準確地體現(xiàn)新時代黨的建設(shè)總要求和新時代黨的組織路線，也不能完全滿足學(xué)校改革建設(shè)發(fā)展的新要求。

二、高校章程修改現(xiàn)狀

目前，已有多所教育部直屬高校對章程進行了修訂并得到教育部批復(fù)。本文基于2022年5月～8月得到教育部核準的20所高校的章程核準稿，就其章程修改遇到的問題展開研究，并提出對策，以期為高校章程修改提供參考。

（一）章程修改幅度。總的來看，上位法的修改和時代的變化為高校章程修改提供了相關(guān)依據(jù)，20所樣本高校的章程修改幅度較大。20所高校的平均修改比例為50.35%，平均修改條數(shù)為45.65條。其中，20所高校中有10所高校的修改比例超過一半，超過70%的有北京化工大學(xué)（75.27%）和西北工業(yè)大學(xué)（74.70%）。另外，修改篇幅小于30%的為北京航空航天大學(xué)（25.88%）和四川大學(xué)（23.14%）。

（二）章程修改內(nèi)容。除了修改幅度較大以外，從表1可以看出，20所高校章程修改內(nèi)容幾乎涵蓋了章程的所有章節(jié)，同時又體現(xiàn)出集中修改的部分，主要表現(xiàn)在:學(xué)校管理體制、辦學(xué)目標、師生權(quán)益等方面修改占比較大。

表1 20所教育部直屬高校章程修改內(nèi)容分布表

1.學(xué)校管理體制方面。在本次章程修改中，學(xué)校管理體制方面是修改占比最大的部分。其中，20所高校對學(xué)校黨委職責進行了修改，12所高校對紀委職責進行了修改，10所學(xué)校對教學(xué)科研機構(gòu)的職權(quán)進行了修改，11所學(xué)校還專門設(shè)立了教師工作委員會，負責研究審議學(xué)校教師思想政治和師德師風(fēng)建設(shè)工作重大事項，進一步將黨的建設(shè)和思想政治工作制度化。2021年4月修訂的《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》和2021年12月24日中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》等法規(guī)的修訂為高校管理體制的完善提供了客觀條件。

2.辦學(xué)目標方面。充分把握國家、社會發(fā)展的需求，立足各高校歷史、定位和愿景，在辦學(xué)目標方面增加了學(xué)校全面貫徹黨的教育方針和落實立德樹人根本任務(wù)相關(guān)內(nèi)容，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)；完善“德、智、體、美、勞”五育并舉的人才培養(yǎng)體系，學(xué)生的創(chuàng)新精神、社會責任感、全球視野、品德、人文素養(yǎng)、科學(xué)素養(yǎng)、愛國情懷等都受到重視；提出學(xué)校近期的發(fā)展目標，堅持“四個面向”，組織開展科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)活動，推動知識創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，主動服務(wù)國家和社會需求。

3.師生權(quán)益方面。制訂教職工職業(yè)發(fā)展制度，補充了師生的權(quán)利與義務(wù)，賦予了師生相應(yīng)的實體性權(quán)利和程序性權(quán)利。部分學(xué)校將學(xué)生部分的內(nèi)容調(diào)整至教職工前面，體現(xiàn)“以生為本”的教育理念。讓師生有獲得感、滿足感，為其創(chuàng)造寬松的學(xué)習(xí)環(huán)境，激發(fā)學(xué)習(xí)潛力和創(chuàng)造激情，全面提升高等教育質(zhì)量。為教職員工干事創(chuàng)業(yè)提供發(fā)展平臺，為激發(fā)全校教職工教書育人、科學(xué)研究、干事創(chuàng)業(yè)、服務(wù)社會的積極性、主動性和創(chuàng)造性提供制度保障。

三、高校章程修改存在的問題

（一）章程修改內(nèi)容同質(zhì)化嚴重。對公立高校而言，相同的教育管理體制和內(nèi)部管理制度以及法律基礎(chǔ)導(dǎo)致了大學(xué)章程在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上的相似。從章程的具體條款看，本次章程修改，很多高校對學(xué)校黨委會職責的規(guī)定與《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》中規(guī)定的高校黨委會的主要職責基本相同；校長職責與《中華人民共和國高等教育法》中的校長職責規(guī)定相同；紀委職責同《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》中的相關(guān)規(guī)定相類似，都是直接將上位法的相關(guān)內(nèi)容摘抄至章程修改內(nèi)容里，不同類型的大學(xué)在人才培養(yǎng)目標的表述方面多是簡單照抄相關(guān)文件。又如，部分學(xué)校章程對學(xué)生和教職員工的權(quán)利和義務(wù)也大體一致。大學(xué)章程不僅是大學(xué)的基本法，也是大學(xué)傳統(tǒng)、文化、精神、目標的提煉和概括, 承載著大學(xué)的歷史淵源、理念和價值追求。

（二）章程修改參與主體不夠全面。章程修改的參與主體包括提案主體和審議通過主體。20所高校章程修改中，共8所學(xué)校對章程修改程序進行了完善，其中，蘭州大學(xué)的章程修改提案主體是校長辦公會；東北林業(yè)大學(xué)的提案主體是校長；北京化工大學(xué)由學(xué)校教代會1/5以上代表提議，學(xué)校教代會閉會期間，由校長辦公會議或黨委常委會提議；西北工業(yè)大學(xué)的提案主體是學(xué)校黨委常委會、校長辦公會議或教職工代表大會，其余大學(xué)未在章程修改中說明提案主體。北京化工大學(xué)、東北林業(yè)大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、蘭州大學(xué)、西安電子科技大學(xué)、西北工業(yè)大學(xué)、中國礦業(yè)大學(xué)等7所高校的章程審議通過主體為教職工代表大會。其中，西安交通大學(xué)未具體說明提案主體和審議通過主體?！陡叩冉逃鲁讨贫〞盒修k法》中沒有明確規(guī)定高校章程的審議通過程序，因此，在章程修正案審議過程中，多所學(xué)校章程規(guī)定大學(xué)章程修訂的審議與通過主體基本為校教職工代表大會，不僅忽略了學(xué)生這一重要主體的審議權(quán)，而且對于審議與通過的具體程序也基本沒有明確規(guī)定，學(xué)生作為大學(xué)共同體的重要組成，在大學(xué)章程是否修改方面無發(fā)言權(quán)。

四、高校章程修改的意見建議

（一）彰顯辦學(xué)特色。高校的章程修改，固然要嚴格遵循上位法和國家相關(guān)政策的規(guī)定，但絕對不是簡單地重復(fù)規(guī)定，需要各高校不斷總結(jié)提煉自身的辦學(xué)情況，彰顯學(xué)校辦學(xué)的傳統(tǒng)與特色。很多高校有著深厚的辦學(xué)歷史，幾代人的接續(xù)奮斗給學(xué)校留下了寶貴的文化積淀。這些文化積淀需要通過章程的形式概括凝練出富有自身特色的校史、校風(fēng)、校訓(xùn)，形成學(xué)校的理念和制度，成為學(xué)校師生共同信奉遵守的準則和規(guī)范，增強學(xué)校的文化底蘊和凝聚力。不同類型的高校要根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展需要以及本校的區(qū)位特征、專業(yè)特點和綜合實力，主動融入社會的發(fā)展之中，合理提出學(xué)校的辦學(xué)理念、發(fā)展定位和人才培養(yǎng)目標，并根據(jù)具體情況在章程中對學(xué)校辦學(xué)制度進行合理安排和科學(xué)規(guī)劃，明確建設(shè)主次和發(fā)展順序。建設(shè)發(fā)展優(yōu)勢學(xué)科，提高學(xué)校競爭力，彰顯學(xué)校辦學(xué)特色。在高校章程結(jié)構(gòu)方面，要打破固有思維，章程文本在體現(xiàn)大學(xué)的一般屬性的基礎(chǔ)上，結(jié)構(gòu)的排列還要將特色內(nèi)容合理安排，將高校自身的辦學(xué)傳統(tǒng)和大學(xué)精神融入其中，突出高校的辦學(xué)特色。

（二）完善修改程序。章程修改要明確有權(quán)提議修改章程的主體范圍、觸發(fā)章程修改的必要條件和有權(quán)審查修改提議并決定是否啟動修改的主體。高校章程作為高校內(nèi)部運行的規(guī)范性文件，制訂完成的章程是各主體之間形成的合意，其制訂和修改過程是高校內(nèi)部各主體之間博弈的過程，所以章程的修改過程要充分吸納各利益主體的意見。在校大學(xué)生作為高校的內(nèi)部成員之一，且是高校內(nèi)部成員的大多數(shù)，應(yīng)成為高校章程修改的主體，擁有章程修改提案權(quán)和審議通過權(quán)。章程修改完成后會對高校內(nèi)部的所有學(xué)生起到約束作用。若學(xué)生只有遵守章程的義務(wù)而沒有參與修改章程的權(quán)利，在權(quán)責不對等的情況下，會削弱高校章程的權(quán)威性和認同性。

各高校在章程修改時應(yīng)將章程修改提案、修正案討論通過等程序確定下來，并在章程的附則中寫明。還要規(guī)范章程修改的審議性程序，合理確定提案、審議通過環(huán)節(jié)的先后次序，并對每個環(huán)節(jié)的審議權(quán)限作出規(guī)定。