關(guān)于農(nóng)村扶貧開發(fā)的調(diào)查與思考

郝 濤

（中共張家界市委黨校 湖南 張家界 427000）

張家界位于湖南西北部，屬于武陵山區(qū)，是少數(shù)民族地區(qū)和革命老區(qū)，1988年以旅游立市，在20多年時(shí)間里就發(fā)展成為國內(nèi)外知名的旅游城市。但長期以來，由于社會(huì)、歷史、自然條件等各方面的原因，該市農(nóng)村還處于貧困落后狀態(tài)，在所轄四個(gè)區(qū)（縣）中，一個(gè)是國家級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，三個(gè)是省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)（區(qū)）縣，扶貧幫困任重道遠(yuǎn)。

一

建市以來，張家界通過“一手抓旅游，一手抓扶貧”，總共投入扶貧資金17億多元，先后對(duì)全市1200多個(gè)村進(jìn)行了扶貧開發(fā)，農(nóng)村貧困人口由建市初期的56萬人，減少到了目前的9萬人，農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)都發(fā)生了很大變化。

（一）村級(jí)組織建設(shè)不斷加強(qiáng)

村級(jí)組織建設(shè)是扶貧開發(fā)的根本。張家界在扶貧開發(fā)中，始終把黨員隊(duì)伍建設(shè)、村級(jí)組織建設(shè)作為第一要?jiǎng)?wù)來抓，先后共建設(shè)整頓貧困村村支兩委等基層組織1000多個(gè)，其中調(diào)整村黨支部書記近600名；通過舉辦村干部培訓(xùn)班以及外出考察學(xué)習(xí)，開闊他們的視野，增長他們的才干，使他們掌握帶領(lǐng)群眾脫貧致富的本領(lǐng)；面對(duì)村干部日益老人化趨勢(shì)，積極在

群眾中發(fā)展后備干部和入黨積極分子，不斷為組織增添新鮮血液。通過努力，貧困村村級(jí)班子的整體素質(zhì)大為提高，戰(zhàn)斗力和凝聚力明顯增強(qiáng)，為貧困村脫貧致富、社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件逐漸改善

在扶貧開發(fā)過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)看得見，摸得著，收效最快，所以扶貧者、農(nóng)民等各相關(guān)利益群體無不偏好于此。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，張家界各級(jí)扶貧部門高度重視，20多年時(shí)間里投入資金12億多元，用于興建水利工程、人畜飲水工程、水池、引水管道；架設(shè)農(nóng)村高低壓線路，解決了500多個(gè)貧困村的通電問題；新修、整修、硬化村級(jí)公路，解決了900多個(gè)貧困村的通路問題；通過采取給予補(bǔ)助的方式，鼓勵(lì)農(nóng)民建沼氣池、使用節(jié)能?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷改善，極大地改變了貧困村的落后面貌，廣大農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件得到了明顯改善，生活質(zhì)量大大提高，為貧困村脫貧致富奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（三）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

單一的種植業(yè)只能解決農(nóng)民的溫飽問題，很難使他們走上富裕的發(fā)展道路，因此，扶貧部門必須根據(jù)貧困村的實(shí)際情況，采取諸如“實(shí)施科技興農(nóng)，解決溫飽工程”、“建立支柱產(chǎn)業(yè)，保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展”、“以獎(jiǎng)代投，發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)”、“開展培訓(xùn)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力”等行之有效的辦法，不斷優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使貧困農(nóng)民真正走上致富道路。

20多年來，張家界市在扶貧村發(fā)展林果基地25萬余畝，發(fā)展蔬菜、烤煙、苧麻等面積35萬畝，為穩(wěn)定脫貧打下了堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)；推廣農(nóng)村實(shí)用新技術(shù)800多項(xiàng)，提高了農(nóng)業(yè)的效益；開展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，讓農(nóng)民掌握一技之長，改變了僅靠出賣體力勞動(dòng)掙錢的不利局面。

（四）農(nóng)民精神文化生活日益豐富

農(nóng)民是扶貧開發(fā)的主體，他們自身能力的提高是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。張家界在扶貧中，除了抓好硬件建設(shè)外，還重視豐富農(nóng)民的精神文化生活，加快培育新型農(nóng)民。20多年來，為貧困村送電影1973場，送戲1488場，組織送溫暖活動(dòng)10441批次，捐助科技資料76.4萬余冊(cè)，舉辦實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)4萬多場次；共評(píng)選“五好家庭戶”、“十星文明戶”等47636戶。通過對(duì)農(nóng)民實(shí)用技能的培訓(xùn)以及開展群眾喜聞樂見的文化活動(dòng)，農(nóng)民的整體素質(zhì)得到了提高。

二

通過扶貧開發(fā)，張家界農(nóng)村的貧困狀況得到了明顯改觀，但是，扶貧開發(fā)過程中的一些不足也日益凸顯出來，在一定程度上影響了扶貧開發(fā)的效果。

（一）目標(biāo)選擇有偏差

扶貧開發(fā)是雪中送炭，而不是錦上添花，其目的就是要幫助貧困農(nóng)民脫貧致富。因此，扶貧開發(fā)的對(duì)象是貧困村和貧困戶，而不是富裕村和富裕戶。然而，扶貧部門在選擇貧困村時(shí)，有時(shí)不是選擇最貧困的村，而是選擇城邊村、路邊村或者關(guān)系村，其中有的村還不止一次的得到過扶持。而一些真正的貧困村由于沒有關(guān)系，或者條件比較艱苦，始終喚不來扶貧的春風(fēng)，對(duì)于這一點(diǎn)，有些農(nóng)民有意見很大。

另外，即使選擇了貧困村，也存在扶貧政策不能落實(shí)到貧困戶的問題。改革開放之前，農(nóng)民普遍都很貧窮，相互之間沒有多大差別，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民也出現(xiàn)了分化，有的走上了富裕，有的仍然處于貧困狀態(tài)。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，往往是那些家庭條件比較好的富裕戶，甚至是村干部的關(guān)系戶、親戚戶成為了主要扶貧對(duì)象，而一些真正的貧困戶，由于家庭條件比較差、扶貧難度大，成了被遺忘的角落。

（二）農(nóng)民參與程度不高

在扶貧開發(fā)中，村莊問題的提出、發(fā)展目標(biāo)的制定、發(fā)展項(xiàng)目的決策等，基本上是由扶貧部門確定的，農(nóng)民參與的程度較低。作為扶貧主體的農(nóng)民，反而成了扶貧的看客和旁觀者，造成扶貧效果很不理想。根據(jù)調(diào)查，筆者認(rèn)為農(nóng)民參與程度不高主要有兩個(gè)方面的原因：

1、扶貧部門忽視了農(nóng)民的參與

扶貧部門往往認(rèn)為農(nóng)民老實(shí)巴交的、比較土、沒有見過世面，也提不出什么好的意見來?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，農(nóng)民的意見就很難得到重視，而事實(shí)上，農(nóng)民所擁有的鄉(xiāng)土經(jīng)驗(yàn)對(duì)扶貧開發(fā)有很大的積極作用，因?yàn)檗r(nóng)民在一個(gè)社區(qū)長期生活，諳于鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的規(guī)則，他們的地方性知識(shí)是在長期的生活中形成的，具有一定的地方政治正確性，而這些正是扶貧開發(fā)所不可缺少的。

2、農(nóng)民自身也缺乏參與的動(dòng)力

隨著農(nóng)村社會(huì)的日益市場化趨勢(shì)，村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)度日益弱化，農(nóng)民逐漸原子化，相對(duì)于村莊集體利益，農(nóng)民更加看重自身的利益。有的農(nóng)民甚至把扶貧開發(fā)看作是扶貧部門的事情，跟自身無關(guān)，產(chǎn)生了嚴(yán)重的“等、靠、要”思想，出現(xiàn)了扶貧部門在動(dòng)而農(nóng)民不動(dòng)的尷尬現(xiàn)象，比如不給工錢，農(nóng)民不愿意投工投勞，令扶貧部門十分無奈。試問沒有農(nóng)民積極參與的扶貧開發(fā)，能會(huì)有好的效果嗎？

（三）扶貧開發(fā)機(jī)制不完善

1、部門合作機(jī)制不完善

扶貧開發(fā)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到多個(gè)部門的有效合作，僅靠某一部門是難以完成的。有些涉農(nóng)資金由多個(gè)部門管理，比如低保由民政部門管理、公路由交通部門管理、土地整理由國土部門管理等等，各部門“各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)”，單打獨(dú)斗，缺乏必要的銜接和配合，扶貧資金難以一致地進(jìn)村入戶，造成有限的資金不能形成合力，扶貧人員把大量的時(shí)間浪費(fèi)在了跑項(xiàng)目、找資金、協(xié)調(diào)關(guān)系上，勢(shì)必降低扶貧開發(fā)的效益。

2、資金監(jiān)管機(jī)制不完善

有些部門隨意改變扶貧資金用途，甚至層層的截留、挪用，造成“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，扶貧資金儼然成了一塊“唐僧肉”，人人見了都想吃一口。既造成了扶貧資金的大量浪費(fèi)，又?jǐn)牧它h風(fēng)政風(fēng)，損害了黨在群眾心目中的形象。

3、扶貧開發(fā)長效機(jī)制不完善

在扶貧開發(fā)中，“重建設(shè)、輕管理”的思想造成扶貧部門在時(shí)農(nóng)民脫了貧，扶貧部門一撤走，農(nóng)民又返貧了，陷入了通過扶持，貧困農(nóng)民走上了富裕，但由于缺乏長效機(jī)制，農(nóng)民又返貧了的惡性循環(huán)怪圈中。

三

我國政府一直高度重視扶貧工作，1994年開始實(shí)施了“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，2001年又實(shí)施了新世紀(jì)扶貧開發(fā)綱要，該綱要今年就要結(jié)束了，但這不意味著扶貧工作的結(jié)束，而是意味著我國的扶貧事業(yè)將要進(jìn)入一個(gè)新的階段，上面的分析對(duì)于今后的扶貧開發(fā)工作至少有四個(gè)方面的啟示作用。

（一）堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)是扶貧開發(fā)的基本前提

一切從實(shí)際出發(fā)，是我黨思想路線的重要組成部分，它是辦好一切事情的前提和基礎(chǔ)，更是搞好扶貧工作的前提和基礎(chǔ)。在扶貧開發(fā)中，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，就是要立足本地實(shí)際，深入貧困村進(jìn)行調(diào)查研究，實(shí)事求是的制定村級(jí)發(fā)展規(guī)劃、確定扶貧項(xiàng)目等等。

1、對(duì)象要瞄準(zhǔn)

瞄準(zhǔn)對(duì)象，就是要瞄準(zhǔn)貧困村和貧困戶，實(shí)事求是的把那些自然條件艱苦、基礎(chǔ)設(shè)施落后的貧困村作為真正的扶貧村；把那些家庭人口多、收入水平低、致富能力弱的貧困戶作為真正的扶貧戶，而不是富裕村和富裕戶，這是扶貧開發(fā)的方向和目標(biāo)問題。

在確定貧困村時(shí)，要做到客觀、公正，防止形式主義和權(quán)力的不正當(dāng)干預(yù)，不能只選擇城邊村、路邊村或者關(guān)系村，而要讓真正的貧困村感受到扶貧的春風(fēng)。

在瞄準(zhǔn)貧困村之后，如何才能瞄準(zhǔn)貧困戶呢？最好的辦法就是通過民主的方式，召開村民會(huì)議，讓村民自己選擇貧困戶。因?yàn)榇謇锬募腋辉?、哪家貧困，只有村民最清楚，這一辦法能很好的解決貧困戶瞄準(zhǔn)有偏差的問題。

2、村情要摸準(zhǔn)

村情是制訂村級(jí)發(fā)展規(guī)劃的基本依據(jù)。只有摸準(zhǔn)了村里的地理和氣候條件適合種什么，村民的發(fā)展愿望和需求究竟是什么等一系列村情后，才能制定出切實(shí)可行的發(fā)展規(guī)劃和措施來。如果脫離了村情，再好的規(guī)劃和措施，也只能是鏡中之花、水中之月，都不會(huì)取得好的效果。

在扶貧開發(fā)中，有的單位盲目要求村民建沼氣池，結(jié)果建好的沼氣池因?yàn)椴划a(chǎn)氣而無法使用，浪費(fèi)了大量人力、財(cái)力和物力，后來發(fā)現(xiàn)原因是該村地處山區(qū)、海拔比較高，氣溫比較低，沼氣池根本產(chǎn)不了氣，這是典型的不了解村情。

3、路子要找準(zhǔn)

找準(zhǔn)路子是農(nóng)民脫貧致富的重要途徑。在市場經(jīng)濟(jì)條件下開展扶貧工作，必須符合市場需求、按市場規(guī)律辦事。在選擇扶貧項(xiàng)目時(shí)，首先要做充分的市場調(diào)查，市場需要什么再發(fā)展什么，而不能靠想當(dāng)然、拍腦門決策。

（二）發(fā)揮農(nóng)民主觀能動(dòng)性是扶貧開發(fā)的根本要求

在扶貧開發(fā)中，扶貧部門僅僅是組織者和協(xié)助者的角色，是外因，而農(nóng)民才是扶貧開發(fā)的主要依靠力量，是內(nèi)因。外因是搞好扶貧開發(fā)的條件，內(nèi)因才是搞好扶貧開發(fā)的根本，外因只有通過內(nèi)因才能起作用。因此，在扶貧開發(fā)中，必須尊重農(nóng)民主體地位，充分發(fā)揮他們的主觀能動(dòng)性。

1、尊重農(nóng)民發(fā)展權(quán)利

在參與的主體上，要充分尊重農(nóng)民的參與權(quán)利，尤其是村莊弱勢(shì)群體的參與權(quán)利。比如，給予農(nóng)村婦女充分的參與權(quán)利，因?yàn)樾詣e不平等也是一種貧困，這種貧困是造成扶貧效果不明顯的重要原因之一。上個(gè)世紀(jì)90年代以來，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力離開家鄉(xiāng)，涌向城市，形成了引人注目的“農(nóng)民工”現(xiàn)象。與此同時(shí)，大量婦女滯留在農(nóng)村，承擔(dān)著沉重的體力勞動(dòng)和家庭負(fù)擔(dān)，農(nóng)業(yè)出現(xiàn)了女性化傾向，傳統(tǒng)的“男耕女織”的格局逐漸被今天的“男人外出打工，婦女在家務(wù)農(nóng)”的格局所取代。在此背景下，如果不考慮婦女參與的話，扶貧開發(fā)的效果就不會(huì)明顯。

在參與的內(nèi)容上，不僅要調(diào)動(dòng)農(nóng)民投工投勞的積極性，更重要的是，要讓農(nóng)民對(duì)扶貧項(xiàng)目有知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。也就是說，如何管理和使用扶貧資金、選擇什么項(xiàng)目、如何實(shí)施項(xiàng)目、項(xiàng)目實(shí)施的效果如何？等等，都應(yīng)該讓農(nóng)民說了算，而不能由扶貧部門越俎代庖、包辦代替。

總之，尊重農(nóng)民發(fā)展權(quán)利，有利于充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性，有利于最大限度地釋放他們的智慧，有利于提高他們自我發(fā)展的信心和能力，從而實(shí)現(xiàn)由“要我脫貧”向“我要脫貧”的轉(zhuǎn)變。

2、提高農(nóng)民思想文化素質(zhì)

扶貧先扶智，治窮先治愚。在扶貧開發(fā)中，“重視物質(zhì)扶貧，輕視精神扶貧”，只能緩解農(nóng)民的暫時(shí)困難，不可能解決他們的可持續(xù)發(fā)展問題，正如聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署前署長馬克·布朗所言：“我們戰(zhàn)勝貧困并不是光靠金錢就能做到的?！?/p>

給貧困農(nóng)民送幾件新衣服、送幾頭牛等物質(zhì)性的東西，只能緩解農(nóng)民的暫時(shí)困難，但問題的關(guān)鍵是衣服破了怎么辦？牛肉吃完了怎么辦呢？加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育和科技培訓(xùn)，幫助他們解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，掌握新知識(shí)、新技術(shù)，逐漸提高適應(yīng)市場的能力，才是農(nóng)民脫貧致富奔小康的根本出路。

3、加強(qiáng)農(nóng)民組織建設(shè)

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)戶成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的基本單元。分散的小農(nóng)是市場的弱者，只有加強(qiáng)合作，建立自己的專業(yè)合作組織，才能增強(qiáng)抵抗市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，才能提高自身的市場談判地位，才能有效的維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（三）加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)是扶貧開發(fā)的關(guān)鍵所在

村級(jí)組織尤其是村黨支部，是黨在農(nóng)村全部戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，也是扶貧開發(fā)工作的組織者和實(shí)施者。只有加強(qiáng)以村黨支部為核心的村級(jí)組織建設(shè)，才能為貧困村的發(fā)展留下一支“永遠(yuǎn)不走的工作隊(duì)”，才能不斷鞏固扶貧成果，確保扶貧效益持續(xù)發(fā)揮。

黨的十七屆三中全會(huì)指出：“建設(shè)一支守信念、講奉獻(xiàn)、有本領(lǐng)、重品行的農(nóng)村基層干部隊(duì)伍，對(duì)做好農(nóng)村工作至關(guān)重要?！痹诜鲐氶_發(fā)中，應(yīng)注重從大學(xué)畢業(yè)生、致富能手、返鄉(xiāng)青年等人才中挑選村干部，打造一支有能力、有活力的村級(jí)組織隊(duì)伍。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)村干部的培訓(xùn)教育，提高他們的思想文化素質(zhì)和帶領(lǐng)群眾脫貧致富的能力。

（四）完善機(jī)制是扶貧開發(fā)的重要保障

鄧小平同志曾指出，制度問題更帶有全局性、長期性和根本性。因此，搞好扶貧開發(fā)工作，既要立足當(dāng)前，解決現(xiàn)實(shí)存在的種種問題；同時(shí)，又要著眼長遠(yuǎn)，不斷完善扶貧開發(fā)工作機(jī)制，從制度上保障扶貧開發(fā)工作的有效開展。比如，完善資金使用和監(jiān)督機(jī)制；完善政府與非政府組織的合作機(jī)制，等等。

總之，在政府的高度重視下，我國的扶貧事業(yè)取得了舉世矚目的偉大成就，農(nóng)村貧困落后的局面有了很大改觀，農(nóng)民的生活水平有了明顯提高。但是，扶貧過程中的一些不足嚴(yán)重影響了扶貧效果，應(yīng)該引起有關(guān)部門的足夠重視，以便今后農(nóng)村扶貧事業(yè)的發(fā)展。