關(guān)于“凈土收儲”“凈土供應(yīng)”“凈土開發(fā)”模式研究

吳儉　沈芳　楊婕　劉麗麗　鄧一榮

關(guān)鍵詞：凈土收儲；凈土供應(yīng)；凈土開發(fā)；準(zhǔn)入管理；安全利用

中圖分類號：X32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

前言

隨著中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整深入推進(jìn)，大量工業(yè)企業(yè)關(guān)停搬遷，原有地塊作為城市建設(shè)用地被再次開發(fā)利用。然而，地塊再開發(fā)過程中多次出現(xiàn)土壤污染事故，如北京宋家莊地鐵施工工人中毒、武漢赫山地塊施工工人中毒等。騰出的地塊如果未經(jīng)調(diào)查評估、修復(fù)直接開發(fā)利用，將存在較大安全隱患，因此如何有效管控地塊再開發(fā)利用過程中的環(huán)境風(fēng)險迫在眉睫。

2016年，國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》，對建設(shè)用地準(zhǔn)入管理提出了原則性要求，將建設(shè)用地土壤環(huán)境管理要求納入城市規(guī)劃和供地管理，土地開發(fā)利用必須符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求。本著突出重點的原則，2019年實施的《土壤污染防治法》規(guī)定，用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的（以下簡稱為“一住兩公”），變更前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查。部分地區(qū)結(jié)合實際進(jìn)行了探索，建立了準(zhǔn)入管理機(jī)制及部門聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制。文章梳理匯總了各地有關(guān)準(zhǔn)入做法，對常見的“凈土收儲”“凈土供應(yīng)”“凈土開發(fā)”三種模式進(jìn)行了探討，分析各準(zhǔn)入模式的實踐情況及其利弊，并形成相關(guān)對策建議，為完善建設(shè)用地準(zhǔn)入管理機(jī)制、保障建設(shè)用地安全利用提供借鑒。

1建設(shè)用地準(zhǔn)入管理有關(guān)要求

為落實“土地開發(fā)利用必須符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求”，自然資源、生態(tài)環(huán)境部門需在土地開發(fā)利用和土壤環(huán)境質(zhì)量把關(guān)兩方面齊發(fā)力。在土地開發(fā)利用方面，一個地塊從供應(yīng)到再開發(fā)建設(shè)，需經(jīng)過簽訂出讓合同，取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證等環(huán)節(jié)。在土壤環(huán)境質(zhì)量把關(guān)方面，中國建立了土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險評估、管控或修復(fù)、效果評估全過程的監(jiān)管體系，但地塊再開發(fā)利用與土壤修復(fù)程序相對獨立。為有效融合兩項工作，全國各地進(jìn)行了積極探索，將調(diào)查評估、修復(fù)等要求納入土地流轉(zhuǎn)和用地審批相關(guān)環(huán)節(jié)。

典型地區(qū)落實建設(shè)用地準(zhǔn)入管理的相關(guān)信息如表1所示，目前管理部門主要在土地儲備、土地規(guī)劃、土地供應(yīng)、建設(shè)許可等環(huán)節(jié)提出準(zhǔn)入要求，其中土地儲備、土地供應(yīng)和建設(shè)許可最為典型，可歸納為“凈土收儲”“凈土供應(yīng)”“凈土開發(fā)”三種準(zhǔn)入模式，在土地開發(fā)利用及土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管程序中所處的時間節(jié)點見圖1、圖2。

（1）凈土收儲：主要依據(jù)是《土地儲備管理辦法》，要求“存在污染、文物遺存、礦產(chǎn)壓覆、洪澇隱患、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險等情況的土地，在按照有關(guān)規(guī)定由相關(guān)單位完成核查、評估和治理之前，不得入庫儲備”，要求存在污染的建設(shè)用地，完成土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)后方可入庫儲備，即“先修復(fù)，再收儲”。

（2）凈土供應(yīng)：包括“凈土出讓”和“凈土劃撥”，時間節(jié)點介于“凈土收儲”和“凈土開發(fā)”之間，要求在土地供應(yīng)前，一般是簽訂出讓合同或出具劃撥決定書前，存在污染的地塊完成土壤修復(fù)，即“先修復(fù)后供應(yīng)”。

（3）凈土開發(fā)：主要依據(jù)是《土壤污染防治法》，規(guī)定未達(dá)到修復(fù)目標(biāo)的建設(shè)用地地塊，禁止開工建設(shè)任何與修復(fù)無關(guān)的項目。要求存在污染的地塊完成土壤修復(fù)后方可開工建設(shè)，即“先供應(yīng)再修復(fù)，達(dá)標(biāo)后開發(fā)建設(shè)”，是保障人居環(huán)境安全的底線。

2三種準(zhǔn)入模式的實踐情況及其利弊分析

2.1凈土收儲

土地收儲前，由原土地使用權(quán)人完成地塊的調(diào)查評估與修復(fù)工作，是最保守、最穩(wěn)妥的做法，此時修復(fù)責(zé)任尚未轉(zhuǎn)移，監(jiān)管可控。對于原土地使用權(quán)人無力承擔(dān)調(diào)查費用的情形，深圳市規(guī)定土地儲備機(jī)構(gòu)可與原土地使用權(quán)人通過儲備協(xié)議約定修復(fù)責(zé)任主體，相關(guān)費用可在收儲補償款中扣除（見表2）。

此模式的弊端，一是部分土地收回收儲難度大，需政府協(xié)調(diào)使用權(quán)人同意，而又提出開展調(diào)查評估與修復(fù)的要求，會進(jìn)一步增大難度。二是存在土地收儲前其規(guī)劃用途未定的情況，土壤調(diào)查評估的標(biāo)準(zhǔn)取決于土地未來用途（一類或二類用地），收儲前開展調(diào)查評估，只能趨嚴(yán)采用一類用地標(biāo)準(zhǔn)。三是并非所有供應(yīng)土地都需先收儲，因此“凈土收儲”只適用于需收儲的地塊。

2.2凈土供應(yīng)

土地出讓或劃撥前，控制性詳細(xì)規(guī)劃或規(guī)劃條件已經(jīng)確定，土地用途基本明確，此時開展調(diào)查評估有據(jù)可依。土地供應(yīng)前完成調(diào)查與修復(fù)，有利于解決因供應(yīng)前后使用權(quán)人變更導(dǎo)致的土壤修復(fù)責(zé)任難以厘清問題。實踐中，一般要求對未完成調(diào)查或未修復(fù)達(dá)標(biāo)的地塊，不辦理土地供應(yīng)手續(xù)（見表2）。

此模式下，依法關(guān)閉的企業(yè)一般無能力承擔(dān)土壤修復(fù)責(zé)任，通常由負(fù)責(zé)收儲土地的人民政府或土地儲備機(jī)構(gòu)組織開展，監(jiān)管尚可控。對于原規(guī)劃為一類用地，經(jīng)調(diào)查評估發(fā)現(xiàn)污染嚴(yán)重、修復(fù)成本過高的地塊，尚有機(jī)會調(diào)整規(guī)劃用途為二類用地，降低成本的同時確保地塊安全利用。此模式存在的弊端，一是財政壓力大，由政府部門組織開展修復(fù)需使用財政資金，而地價不高的城市難以執(zhí)行。二是時間緊迫，對于存在污染的地塊，要求出讓前完成調(diào)查、風(fēng)險評估、管控或修復(fù)、效果評估，各環(huán)節(jié)耗時都較長，供地時間受制約。

2.3凈土開發(fā)

根據(jù)土地管理有關(guān)要求，項目動工開發(fā)時間常為出讓后1年內(nèi)，即土地出讓后，有約一年時間等待建設(shè)，期間可同步進(jìn)行土壤修復(fù)。廣州市提出“凈土開發(fā)”模式，即先行出讓、再完成修復(fù)，修復(fù)達(dá)標(biāo)后開發(fā)建設(shè)。實踐中，一般規(guī)定出讓前需完成調(diào)查評估，明確修復(fù)責(zé)任主體，將土壤修復(fù)要求納入土地出讓合同或劃撥決定書；未達(dá)修復(fù)目標(biāo)的，不發(fā)放建設(shè)工程規(guī)劃許可證（見表2）。

在此模式下，土地使用權(quán)由原使用權(quán)人轉(zhuǎn)移到開發(fā)商，污染修復(fù)責(zé)任極可能同時轉(zhuǎn)移，即由土地開發(fā)商組織開展修復(fù)，地塊再利用與修復(fù)為同一主體。地塊規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容與土壤修復(fù)工程通過有效銜接提高建設(shè)效率，縮短污染地塊再開發(fā)利用的總時間，加快土地供應(yīng)節(jié)奏。此模式的弊端，一是開發(fā)商常關(guān)注土地再開發(fā)利用效益，而非修復(fù)效果，為降低成本，可能采取不適當(dāng)?shù)姆绞教幚砦廴就寥溃拐块T監(jiān)管難度增大，且最終買單者仍是購買污染地塊開發(fā)為住宅的居民；二是由于土地已供應(yīng)，用地性質(zhì)已確定，如需根據(jù)土壤污染狀況調(diào)整用地規(guī)劃或建設(shè)工程設(shè)計方案，涉及多方利益，較難實現(xiàn)；三是部分地區(qū)為優(yōu)化營商環(huán)境，對重點項目實行“拿地即開工”，將啟動供地、辦理開工手續(xù)等審批環(huán)節(jié)同步推進(jìn)，此情形下要求開展土壤調(diào)查評估及修復(fù)較困難，監(jiān)管難度大。

3完善準(zhǔn)入管理的對策建議

3.1因地制宜選擇適用模式

為確保人民群眾“住得安心”，可綜合考慮土壤污染、規(guī)劃用途和經(jīng)濟(jì)情況，合理選擇適用模式。對于較大可能存在土壤污染風(fēng)險的地塊，如從事過有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的地塊，建議采取“凈土收儲”模式，由原土地使用權(quán)人在收儲前完成調(diào)查評估等工作，避免財政壓力過大和土地急于開發(fā)，修復(fù)時間緊影響修復(fù)質(zhì)量。對于農(nóng)用地轉(zhuǎn)“一住兩公”地塊，由農(nóng)民或村集體開展土壤調(diào)查工作較困難；對于無需儲備即可供應(yīng)，或前期已儲備尚未供應(yīng)，或用途變更為非經(jīng)營性用地的地塊，可選取“凈土供應(yīng)”模式，由負(fù)責(zé)收儲土地的人民政府或土地儲備機(jī)構(gòu)組織開展調(diào)查修復(fù)。對于土地已供應(yīng)，或者土壤修復(fù)工程與后續(xù)項目建設(shè)內(nèi)容能有效結(jié)合的地塊，可采取“凈土開發(fā)”模式。

基本原則是完成調(diào)查的時間越早越好，可結(jié)合土地儲備、供應(yīng)計劃前移管控端口，盡量采取“凈土收儲”“凈土供應(yīng)”模式，對于重點項目鼓勵因地制宜提前開展調(diào)查，避免地塊臨近開發(fā)利用才開展調(diào)查和修復(fù)耽誤時間。

3.2強(qiáng)化部門聯(lián)動監(jiān)管

建設(shè)用地安全利用，涉及生態(tài)環(huán)境與自然資源兩個部門，生態(tài)環(huán)境部門陸續(xù)出臺了土壤污染狀況調(diào)查.風(fēng)險評估、修復(fù)、效果評估系列指南，用于判定地塊是否“安全”；守住“利用”關(guān)口則依賴自然資源部門在土地收儲、規(guī)劃、供應(yīng)、建設(shè)等環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管。

對于“凈土收儲”模式，需要自然資源部門把住收儲關(guān)，按照土地儲備計劃，與生態(tài)環(huán)境部門共同督促土地使用權(quán)人在收儲前開展調(diào)查，未完成調(diào)查及修復(fù)的，不得辦理收儲手續(xù)。對于“凈土供應(yīng)”模式，需要自然資源部門把住供應(yīng)關(guān)，按照土地供應(yīng)計劃及時督促開展調(diào)查，未完成調(diào)查與修復(fù)的，不得辦理土地出讓、劃撥手續(xù)。對于“凈土開發(fā)”模式，需要自然資源部門把住供應(yīng)、建設(shè)關(guān)，未完成調(diào)查或未明確修復(fù)主體的，不得辦理土地供應(yīng)手續(xù)；未完成修復(fù)的，不得辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可。

三種模式均涉及生態(tài)環(huán)境與自然資源部門的聯(lián)動，需要生態(tài)環(huán)境部門及時將地塊信息共享給自然資源部門，自然資源結(jié)合生態(tài)環(huán)境部門意見嚴(yán)格建設(shè)用地審批，如加強(qiáng)對地塊的規(guī)劃引導(dǎo)性，避免將農(nóng)藥、化工等行業(yè)土壤污染較重的地塊規(guī)劃為居住等敏感用地。最理想狀態(tài)是，在法律法規(guī)中明確將土壤環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)（即“安全”）作為自然資源部門土地儲備、規(guī)劃、供應(yīng)、用途改變等環(huán)節(jié)，以及建設(shè)部門施工許可環(huán)節(jié)的審批前置條件，并形成污染地塊空間信息與國土空間規(guī)劃“一張圖”管理。

3.3擴(kuò)展資金籌措方式

積極拓寬資金籌措渠道，避免政府兜底的窘境。在“凈土收儲”模式中，對于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況正常、未倒閉且在搬遷過程中獲得大額補償?shù)牡貕K，可將土壤修復(fù)費用列入企業(yè)搬遷成本；對于村集體用地，可由土地儲備機(jī)構(gòu)組織開展調(diào)查，考慮以區(qū)域或批量調(diào)查的形式開展，通過規(guī)模化效應(yīng)提高調(diào)查效率并節(jié)約成本。在“凈土供應(yīng)”模式中，對于破產(chǎn)或已不存在的企業(yè)地塊，或非經(jīng)營性用地，由土地儲備機(jī)構(gòu)組織開展土壤修復(fù)，在后續(xù)土地出讓款中扣除修復(fù)費用，修復(fù)質(zhì)量、成本及二次污染防治等可控。在“凈土開發(fā)”模式中，主要由開發(fā)商承擔(dān)修復(fù)費用。

完善土地儲備金、出讓金等資金管理辦法，建立多元化資金保障長效機(jī)制。在地價核算過程中考慮土壤環(huán)境質(zhì)量問題，允許通過補償協(xié)議、土地出讓協(xié)議等方式協(xié)商解決土壤污染防治責(zé)任和資金問題。此外，基于“污染者負(fù)擔(dān)”“受益者負(fù)擔(dān)”原則，可拓展土壤污染防治投融資模式，降低政府部門財政壓力，如“修復(fù)+開發(fā)”、PPP、EOD、綠色債券等。

“凈土收儲”“凈土供應(yīng)”“凈土開發(fā)”三種準(zhǔn)入模式基本情況及對策建議見表3。

4結(jié)束語

《土壤污染防治行動計劃》對建設(shè)用地準(zhǔn)入管理提出了原則性要求，各地結(jié)合實際積極探索。文章在梳理匯總各地有關(guān)準(zhǔn)入做法的基礎(chǔ)上，對常見的“凈土收儲”“凈土供應(yīng)”“凈土開發(fā)”三種準(zhǔn)入模式進(jìn)行了探討，分析了各模式的實踐情況及其利弊，進(jìn)而提出因地制宜選擇適用模式、強(qiáng)化部門聯(lián)動監(jiān)管、擴(kuò)展資金籌措方式等對策建議，為各地制定和優(yōu)化建設(shè)用地準(zhǔn)入管理機(jī)制、保障建設(shè)用地安全利用提供借鑒，確保實現(xiàn)“住得安心”目標(biāo)。