不可降解一次性塑料制品管理現(xiàn)狀及對(duì)策研究

曹云霄 岳佳妮 岳兵 于曉東 張雪

關(guān)鍵詞：不可降解一次性塑料制品；環(huán)境管理；地方法規(guī)；標(biāo)準(zhǔn)體系；政策建議

前言

自20世紀(jì)50年代以來，塑料便以其輕便防水、加工容易、成本低廉等特點(diǎn)，廣泛應(yīng)用于生產(chǎn)生活各個(gè)領(lǐng)域。與此同時(shí)，全球塑料的產(chǎn)量逐年遞增，2018年全球塑料產(chǎn)量超過3.6x108t，中國塑料產(chǎn)量占世界的30%，年人均塑料消費(fèi)量約為53kg，其中一次性塑料制品占比高達(dá)50%。尤其近年來，中國電子商務(wù)及物流行業(yè)的快速發(fā)展，造成以包裝物、餐具等為代表的不可降解一次性塑料制品的產(chǎn)生量急劇增加，加之回收利用管理體系尚不健全，導(dǎo)致大量一次性塑料制品只能粗放處理，大部分采用露天堆放．直接填埋、簡單焚燒等方式。這不僅造成了塑料資源的浪費(fèi)，也對(duì)土壤、大氣、水、生態(tài)及人體健康產(chǎn)生嚴(yán)重影響，造成了嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題。

中國自2007年正式頒布實(shí)施“限塑令”以來，從國家到地方各層面均對(duì)塑料污染問題予以高度重視。2020年新《固廢法》正式發(fā)布后，將不可降解一次性塑料制品的管理也正式列入了法律要求范疇。同時(shí)，部分省份也開啟了探索禁止不可降解一次性塑料制品方面的地方立法及強(qiáng)化管理的進(jìn)程。

遼寧省作為一次性塑料制品生產(chǎn)消費(fèi)大省，對(duì)以農(nóng)用薄膜、一次性塑料用品為代表的不可降解一次性塑料制品的監(jiān)督管理還存在短板，亟待通過完善相關(guān)管理體系對(duì)不可降解一次性塑料制品予以約束，促進(jìn)塑料垃圾的減量化、資源化和無害化，有效解決遼寧省當(dāng)前不可降解一次性塑料存在的現(xiàn)實(shí)問題。

1國家及地方管理要求

1.1國家要求

黨中央、國務(wù)院高度重視塑料污染治理工作，不斷推進(jìn)禁塑限塑政策、法律的落地實(shí)施。2007年12月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)“限塑令”，在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025mm的塑料購物袋。2020年5月，最新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》增加了禁止、限制生產(chǎn)、銷售和使用不可降解一次性塑料制品的規(guī)定，并設(shè)立了相應(yīng)的法律責(zé)任。同時(shí)，中國《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》也對(duì)產(chǎn)品包裝、農(nóng)用薄膜等塑料制品的清潔生產(chǎn)和資源利用提出了具體要求，進(jìn)一步強(qiáng)化了針對(duì)塑料制品資源循環(huán)與污染防治的法律要求。此外，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中也正式提出了加強(qiáng)塑料污染全鏈條防治，推進(jìn)快遞包裝減量化、標(biāo)準(zhǔn)化、循環(huán)化的針對(duì)性要求，為中國“十四五”期間塑料污染管理明確了目標(biāo)和方向。

根據(jù)黨中央、國務(wù)院的要求和部署，國家各部委也相繼出臺(tái)了相關(guān)文件。2012年，環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委和商務(wù)部便聯(lián)合發(fā)布了《廢塑料加工利用污染防治管理規(guī)定》公告，以加強(qiáng)廢塑料加工利用的污染防治，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。2020年以來，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部等各部委進(jìn)一步推進(jìn)完善塑料制品管理及塑料污染防治政策及標(biāo)準(zhǔn)體系，以明確工作任務(wù)要求，建立形成治理塑料污染的長效機(jī)制，推動(dòng)“十四五”塑料污染治理取得明顯成效。相關(guān)部委發(fā)布的政策文件及主要內(nèi)容見表1。

1.2地方要求

（1）遼寧省已開展的工作。遼寧省積極響應(yīng)黨中央、國務(wù)院以及國家各部委對(duì)塑料制品管理和塑料污染防治的要求，并于2020年9月，由遼寧省政府制定印發(fā)了《遼寧省關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實(shí)施意見》，要求到2025年，遼寧省地級(jí)以上城市塑料垃圾填埋量大幅降低，塑料污染得到有效控制；同時(shí)，也部署了重點(diǎn)工作任務(wù)，明確禁止生產(chǎn)、銷售的塑料制品范圍，提出推廣應(yīng)用替代產(chǎn)品、培育新業(yè)態(tài)模式，要求規(guī)范回收利用處置行為，并逐步建立健全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策、科技支撐體系。為進(jìn)一步加強(qiáng)遼寧省塑料制品使用管理，做好重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域塑料污染治理工作，遼寧省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)塑料污染治理工作的通知》，以推進(jìn)“限塑”工作在各市落地見效；遼寧省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)廢舊農(nóng)膜回收利用工作的通知》等文件，要求省內(nèi)各市扎實(shí)做好相關(guān)工作，建立廢棄農(nóng)膜回收利用工作臺(tái)賬，及時(shí)報(bào)送廢棄農(nóng)膜回收和農(nóng)膜使用情況，防治廢棄農(nóng)膜污染，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展。

（2）其他地區(qū)的管理實(shí)踐。在推進(jìn)塑料污染治理的過程中，國內(nèi)部分地區(qū)已針對(duì)禁止限制一次性塑料制品開展了先行先試工作。2015年，吉林省便發(fā)布實(shí)施了《吉林省禁止生產(chǎn)銷售和提供一次性不可降解塑料購物袋、塑料餐具規(guī)定》，推進(jìn)吉林省一次性不可降解塑料袋及塑料餐具的監(jiān)督管理和污染防治，使該省成為全國首個(gè)全面“禁塑”的省份；2020年12月起，海南省以立法形式開始實(shí)施全域“禁塑”，全面禁止銷售和使用2大類、10小類一次性不可降解塑料制品，并要求健全可降解塑料制品地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系；2021年7月，山西省人大第30次會(huì)議審議通過《山西省禁止一次性不可降解塑料制品規(guī)定》，明確了禁止、限制不可降解一次性塑料制品采取名錄管理模式。此外，基于《國家發(fā)展改革委生態(tài)環(huán)境部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》，北京、上海、天津、廣東、江蘇、浙江等全國30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，結(jié)合本地實(shí)際，均制定了本區(qū)域的加強(qiáng)塑料污染的實(shí)施方案或指導(dǎo)意見，以積極應(yīng)對(duì)塑料污染，提升監(jiān)管能力。

2遼寧省塑料制品管理現(xiàn)狀及問題

2.1現(xiàn)狀分析

遼寧省作為塑料制品生產(chǎn)和消費(fèi)大省，2021年全年塑料制品產(chǎn)量達(dá)到102.79×104t，同比增長31.7%，在全國31個(gè)省市中，遼寧省塑料制品產(chǎn)量排名第17位，但同比增長率高達(dá)第4位，產(chǎn)量增長情況位居全國前列。2021年遼寧省各月份塑料制品產(chǎn)量及增長率情況見圖1。

伴隨著省內(nèi)塑料制品管理及污染防治系列政策文件的發(fā)布實(shí)施，在遼寧省范圍內(nèi)陸續(xù)開展了針對(duì)性工作，并取得了階段性成果。一次性塑料用品方面。全省一次性塑料吸管和塑料餐具使用量較上一年度減少90%以上，一次性塑料購物袋使用量減少了近60%；快遞塑料包裝方面。建設(shè)完成10個(gè)快遞包裝綠色轉(zhuǎn)型試點(diǎn)單位，可循環(huán)快遞箱超過10萬個(gè)，郵件快件包裝規(guī)范封裝操作率、電商不二次包裝率和循環(huán)中轉(zhuǎn)袋使用率均超過90%；涉塑企業(yè)執(zhí)法檢查方面。加大全省“雙隨機(jī)”執(zhí)法工作中涉塑企業(yè)的抽查比例，整改、關(guān)閉、取締了一批“散、亂、污”企業(yè)。

2.2存在問題

雖然遼寧省已針對(duì)不可降解一次性塑料制品形成了系列政策要求，并開展了具體管理行動(dòng)，但仍存在諸如替代產(chǎn)品推廣困難、包裝廢棄物回收工作剛剛起步等現(xiàn)實(shí)問題，對(duì)遼寧省全面推進(jìn)塑料管理與污染防治具有一定影響，具體問題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.2.1地方專項(xiàng)立法尚處于空白

遼寧省目前執(zhí)行的《遼寧省固體廢物污染環(huán)境防治辦法》對(duì)塑料制品的管理要求較為概括、針對(duì)性不強(qiáng)、法律責(zé)任不清晰，其他行業(yè)主管部門出臺(tái)的相關(guān)政策文件又不具備地方法規(guī)的法律效力，致使政府部門、主管部門、行業(yè)企業(yè)及社會(huì)公眾均面臨無法可依、缺乏自律、執(zhí)行困難等情況，造成不可降解一次性塑料制品監(jiān)管職能劃分不清晰、行業(yè)要求內(nèi)容不全面、違法行為處罰不明確等現(xiàn)實(shí)問題。

2.2.2源頭管控效力不足

通過切斷不符合法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)要求的不可降解一次性塑料制品生產(chǎn)源頭，能夠最大程度實(shí)現(xiàn)不可降解一次性塑料制品減量化。當(dāng)前《遼寧省關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的實(shí)施意見》雖初步提出了禁止、限制的塑料制品的范圍類別，但由于塑料制品種類繁多、范圍廣泛，難以通過單一文件列舉種類方式實(shí)現(xiàn)管理全覆蓋，且控制不可降解一次性塑料制品源頭生產(chǎn)也需結(jié)合遼寧省實(shí)際有序推進(jìn)，避免形成“一刀切”政策，對(duì)行業(yè)及市場的正常轉(zhuǎn)型造成沖擊。

2.2.3標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系不健全

禁止不可降解一次性塑料制品的生產(chǎn)、銷售和使用，必然對(duì)替代產(chǎn)品提出需求。目前國家《生物降解塑料與制品降解性能及標(biāo)識(shí)要求》等標(biāo)準(zhǔn)僅從宏觀層面提出了降解塑料性能要求，而對(duì)于不同技術(shù)工藝所形成的不同降解塑料制品尚沒有形成全面系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)體系，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的缺失將令企業(yè)替代產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)不足，致使創(chuàng)新轉(zhuǎn)型困難，同時(shí)市場監(jiān)管部門難以對(duì)替代產(chǎn)品的合規(guī)合法性進(jìn)行判斷，導(dǎo)致替代產(chǎn)品生產(chǎn)受限的局面。

2.2.4社會(huì)參與度有限

遼寧省禁塑工作實(shí)際執(zhí)行情況仍存在進(jìn)一步完善的空間，包括生活垃圾分類實(shí)施效果有限、小型商超及個(gè)人經(jīng)營者一次性塑料用品使用仍較為普遍、廣大農(nóng)村地區(qū)對(duì)廢棄農(nóng)膜等仍未形成良好的回收模式、企業(yè)及科研單位對(duì)新型替代材料和產(chǎn)品創(chuàng)新動(dòng)力不足等。其根本原因仍是缺乏直接的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，未能形成明確的強(qiáng)制效力，社會(huì)公眾守法自律意識(shí)不強(qiáng)，違法違規(guī)行為處罰成本過低，造成全社會(huì)禁塑工作參與積極性不強(qiáng)、執(zhí)行力有限。

3強(qiáng)化塑料制品管理建議

推進(jìn)不可降解一次性塑料制品的管理，是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。從遼寧省現(xiàn)實(shí)情況和外省管理經(jīng)驗(yàn)來看，開展地方法規(guī)制定、明確市場準(zhǔn)人條件、健全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系并引導(dǎo)全社會(huì)綠色發(fā)展思維，是有效強(qiáng)化塑料制品管理、實(shí)現(xiàn)塑料污染防治的重要途徑。

3.1開展地方立法并且明確監(jiān)管責(zé)任

地方法規(guī)作為國家上位法在地方具體實(shí)施的有力補(bǔ)充，對(duì)地方管理能力提升具有直接作用。不可降解一次性塑料制品的管理涉及生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、回收處置等多個(gè)環(huán)節(jié)多個(gè)部門，需要各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門各司其職、緊密配合。地方法規(guī)的制定，能夠有效提供法律保障，明確部門職能，壓實(shí)責(zé)任主體，并為執(zhí)法提供完善依據(jù)，規(guī)避管理糾紛，是遼寧省強(qiáng)化不可降解一次性塑料制品管理的核心內(nèi)容。遼寧省針對(duì)不可降解一次性塑料制品管理的地方立法，應(yīng)以省級(jí)立法為基礎(chǔ)，經(jīng)過系統(tǒng)全面的立法論證，形成能夠指導(dǎo)全省各地區(qū)塑料管理、有效解決各類重點(diǎn)關(guān)注問題的省級(jí)地方法規(guī)。

3.2實(shí)行名錄管理并嚴(yán)格市場準(zhǔn)入

源頭管控是強(qiáng)化不可降解一次性塑料制品管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國內(nèi)其他地區(qū)已開展的不可降解一次性塑料制品管理工作均對(duì)其市場準(zhǔn)人提出了明確要求。以海南和山西省為代表，均提出采取禁止、限制不可降解一次性塑料制品名錄的管理方式，并對(duì)名錄實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，嚴(yán)控塑料制品市場準(zhǔn)人條件，既保證了對(duì)塑料制品源頭管理的強(qiáng)制性，同時(shí)兼顧了管理的靈活性。遼寧省在強(qiáng)化塑料制品管理過程中，在制定地方法規(guī)的基礎(chǔ)上，也應(yīng)建立配套禁限名錄管理模式，對(duì)不可降解一次性塑料制品按照地區(qū)、行業(yè)、品類等不同條件進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)梯次退出，確保社會(huì)及公眾能夠平穩(wěn)過渡和接受適應(yīng)。

3.3健全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并且推行替代產(chǎn)品

強(qiáng)化對(duì)不可降解一次性塑料制品的管理，必將迫切需要生產(chǎn)替代產(chǎn)品。可生物降解塑料作為典型替代材料之一，具有可再生、可降解、綠色環(huán)保等特點(diǎn)，是國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向之一，也是新材料重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，被列入“十四五”國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃。但行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需要配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系支撐，不能盲目轉(zhuǎn)型生產(chǎn)。因此，遼寧省在開展具體管理工作時(shí)，應(yīng)配套形成針對(duì)可降解、可回收替代產(chǎn)品的技術(shù)及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，明確關(guān)鍵技術(shù)工藝參數(shù)、產(chǎn)品應(yīng)用性能、降解環(huán)境條件等要求，確保產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售、使用的合規(guī)合法性，也為管理部門提供有效的監(jiān)管依據(jù)。

3.4加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)且形成綠色思維

目前，塑料制品在日常生產(chǎn)生活中已占據(jù)不可替代位置。因此，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有生產(chǎn)和消費(fèi)思維、形成全社會(huì)綠色生產(chǎn)生活方式，對(duì)遼寧省不可降解一次性塑料制品的管理具有重要支撐作用。這不僅需要在地方立法和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范層面提出明確的、嚴(yán)格的管理要求，還需要?jiǎng)訂T社會(huì)各界力量，通過政策宣貫、企業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)宣傳、建立激勵(lì)機(jī)制等方式加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，營造良好圍，逐步扭轉(zhuǎn)行業(yè)企業(yè)與社會(huì)公眾的生產(chǎn)和消費(fèi)方式，讓減少不可降解一次性塑料制品的生產(chǎn)和使用逐漸形成思維和習(xí)慣。

4結(jié)束語

不可降解一次性塑料制品在為社會(huì)生產(chǎn)生活提供便利的同時(shí)，也造成了嚴(yán)重的資源環(huán)境問題，逐步限制、禁止、淘汰不可降解一次性塑料制品已成為社會(huì)發(fā)展的必然選擇。隨著國家針對(duì)塑料制品管理和塑料污染防治要求的日益精準(zhǔn)細(xì)化，各地方也應(yīng)進(jìn)一步完善本地管理模式，推進(jìn)政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系完善。遼寧省作為全國塑料制品生產(chǎn)和消費(fèi)大省，著力強(qiáng)化本省塑料制品管理體系，提升管理能力，對(duì)落實(shí)國家宏觀要求、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。同時(shí)，通過總結(jié)管理經(jīng)驗(yàn)，形成一套可復(fù)制、可推廣的管理強(qiáng)化模式，也將為全國其他地區(qū)不可降解一次性塑料制品管理發(fā)展提供有力的經(jīng)驗(yàn)借鑒。