“三線一單”動態(tài)更新實踐與探討

吳錦澤　曾梓瑩　王明旭　蔡思彤　張馳

摘要：動態(tài)更新是推動“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果優(yōu)化和應(yīng)用的重要路徑。梳理了廣東省首次“三線一單”動態(tài)更新需求和技術(shù)思路，分析其成效并提出相關(guān)建議，以期為各地開展“三線一單”動態(tài)更新工作提供借鑒。廣東省將“三線一單”首次動態(tài)更新定位為局部優(yōu)化，圍繞主要目標(biāo)、環(huán)境管控分區(qū)、環(huán)境管控單元和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單等四個方面開展了實踐探索，提高了“三線一單”的約束性、合理性、科學(xué)性、時效性和可操作性。為更好地發(fā)揮“三線一單”作用，建議完善動態(tài)更新機制，合理確定更新頻次，分類、分級開展動態(tài)更新。

關(guān)鍵詞：“三線一單”；動態(tài)更新；生態(tài)環(huán)境分區(qū)；生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單

中圖分類號：X321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

前言

“三線一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)人清單）生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系是支撐高水平保護(hù)、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。目前，“三線一單”實施應(yīng)用時間尚短，各地在實施過程中還面臨不少問題，“三線一單”成果體系有待完善。國內(nèi)學(xué)者針對“三線一單”動態(tài)更新開展了不少研究，如徐鶴等研究了“三線一單”銜接國土空間規(guī)劃的技術(shù)要點，汪自書等分析了環(huán)境管控分區(qū)和環(huán)境管控單元的優(yōu)化技術(shù)方法，李莊等探討了生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)人清單優(yōu)化路徑，于雷等提出了將減污降碳納入“三線一單”的技術(shù)思路?，F(xiàn)有相關(guān)研究主要停留在“三線一單”更新的技術(shù)方法探討層面，而動態(tài)更新實踐還鮮有研究。廣東省已完成首次“三線一單”動態(tài)更新，有必要對其實踐情況進(jìn)行探討，推動探索更為科學(xué)的動態(tài)更新機制。文章闡述廣東省“三線一單”動態(tài)更新需求和技術(shù)思路，分析動態(tài)更新實踐成效并提出相關(guān)建議，為各地開展“三線一單”動態(tài)更新工作提供參考。

1動態(tài)更新需求與技術(shù)思路

1.1動態(tài)更新需求分析

2020年底，《廣東省“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案》印發(fā)實施，建立了省級生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。2021年，廣東各地市市級“三線一單”成果出臺，完善了市級生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。由于廣東省“三線一單”成果發(fā)布時，國土空間規(guī)劃、“十四五”相關(guān)規(guī)劃尚未出臺，生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線等目標(biāo)指標(biāo)值尚未明確，影響了“三線一單”后期管控的約束性。2022年，廣東省出臺《廣東省“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施管理暫行規(guī)定》，明確了“三線一單”更新調(diào)整的程序，并啟動了首次“三線一單”動態(tài)更新實踐。

（注：*數(shù)量表示需求和影響程度高低。）

根據(jù)《廣東省“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案》，廣東省“三線一單”成果主要內(nèi)容包括主要目標(biāo)、環(huán)境管控分區(qū)、環(huán)境管控單元和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單等四個方面，因此動態(tài)更新可圍繞這四個方面開展。為評估“三線一單”動態(tài)更新需求，邀請行業(yè)專家、生態(tài)環(huán)境管理人員對各項更新需求和影響程度進(jìn)行綜合判定（如表1所示），結(jié)果表明：主要目標(biāo)涉及“十四五”期間的生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線相關(guān)約束性指標(biāo)調(diào)整，更新需求程度最高，其中生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整會對“三線一單”成果產(chǎn)生較大變更影響；環(huán)境管控分區(qū)涉及生態(tài)空間管控分區(qū)、大氣環(huán)境管控分區(qū)、水環(huán)境管控分區(qū)和土壤環(huán)境管控分區(qū)等調(diào)整，更新需求程度相對較高，其中生態(tài)空間管控分區(qū)調(diào)整會對“三線一單”成果產(chǎn)生較大變更影響；環(huán)境管控單元涉及單元邊界調(diào)整，更新需求程度相對較高，對“三線一單”成果變更影響程度一般；生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)人清單涉及清單新增、刪減、表述優(yōu)化等調(diào)整，更新需求程度也為最高，但對“三線一單”成果變更影響程度一般。

1.2動態(tài)更新技術(shù)思路

《關(guān)于實施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導(dǎo)意見（試行）》要求，“三線一單”更新調(diào)整“原則上優(yōu)先保護(hù)單元的空間格局應(yīng)保持基本穩(wěn)定，重點管控單元的空間格局應(yīng)與環(huán)境治理格局相匹配，確保生態(tài)功能不降低、環(huán)境質(zhì)量不下降、資源環(huán)境承載能力不突破”。為維護(hù)“三線一單”的權(quán)威性和生態(tài)保護(hù)格局的穩(wěn)定性，且與每五年定期調(diào)整有所區(qū)別，廣東省將“三線一單”首次動態(tài)更新定位為局部優(yōu)化，原則上保持環(huán)境管控單元的空間格局和數(shù)量基本穩(wěn)定，銜接相關(guān)功能區(qū)劃調(diào)整成果、“十四五”規(guī)劃等政策文件，對“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果進(jìn)行局部優(yōu)化。

結(jié)合“三線一單”動態(tài)更新需求分析，篩選出需求程度較高且未對“三線一單”成果造成重大變更的內(nèi)容開展首次動態(tài)更新（如圖1所示）。主要目標(biāo)方面，考慮到更新期間各地國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線未正式出臺，暫不更新生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)內(nèi)容，僅根據(jù)“十四五”相關(guān)規(guī)劃或方案，更新市級環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線目標(biāo)，涉及國考、省考斷面水質(zhì)目標(biāo)變化的同步更新水環(huán)境控制單元水質(zhì)目標(biāo)。環(huán)境管控分區(qū)方面，在生態(tài)保護(hù)紅線最終確定前暫不更新生態(tài)空間管控分區(qū)范圍，僅根據(jù)環(huán)境空氣功能區(qū)劃、產(chǎn)業(yè)園區(qū)邊界調(diào)整局部更新大氣環(huán)境管控區(qū)，根據(jù)飲用水水源保護(hù)區(qū)調(diào)整局部更新水環(huán)境管控區(qū)，根據(jù)重點行業(yè)企業(yè)用地土壤污染調(diào)查成果局部更新土壤環(huán)境管控區(qū)。環(huán)境管控單元方面，根據(jù)飲用水水源保護(hù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)邊界或行政區(qū)劃調(diào)整情況局部更新環(huán)境管控單元，已位于重點管控單元的新設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，暫不單獨劃定新的環(huán)境管控單元，只在原單元中增補必要的管控要求。生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單方面，結(jié)合實際進(jìn)行清單新增、刪減或表述優(yōu)化等更新。

2動態(tài)更新實踐成效

2.1主要目標(biāo)更新

廣東省21個地市全部更新了市級環(huán)境質(zhì)量底線，相比原有成果，更新后成果明確了“十四五”時期生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)，為發(fā)揮“三線一單”約束作用提供了底線基礎(chǔ)。如水環(huán)境質(zhì)量底線，通過銜接《廣東省水生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃》《廣東省碧水保衛(wèi)戰(zhàn)五年行動計劃（2021-2025年）》《珠江口鄰近海域綜合治理攻堅戰(zhàn)實施方案》，更新明確了各地市地表水水質(zhì)優(yōu)良斷面比例、劣Ⅴ類水體比例和近岸海域水質(zhì)優(yōu)良面積比例等3項指標(biāo)的2025年目標(biāo)，并基于國考、省考斷面水質(zhì)目標(biāo)變化更新了相應(yīng)控制單元水質(zhì)目標(biāo)。

動態(tài)更新期間，由于國土空間規(guī)劃、能源發(fā)展相關(guān)規(guī)劃尚未出臺或暫未明確“十四五”相關(guān)控制指標(biāo)，土地資源、能源利用上線暫未更新，重點銜接《廣東省“十四五”用水總量和強度管控方案》，更新了“十四五”時期各地市用水總量和強度管控目標(biāo)，提高了水資源利用上線實施的約束性。

上述環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線目標(biāo)更新均依據(jù)相關(guān)規(guī)劃或方案，因此主要目標(biāo)更新相對簡便，無需重新分析論證。為提高動態(tài)更新時效性，發(fā)揮“三線一單”底線約束作用，建議完善“三線一單”與相關(guān)資源環(huán)境規(guī)劃的銜接聯(lián)動機制，探索對主要目標(biāo)采取自動更新等簡便模式。

2.2環(huán)境管控分區(qū)更新

大氣環(huán)境管控區(qū)更新了16個分區(qū)，更新比例為0.85%，通過銜接環(huán)境空氣功能區(qū)劃調(diào)整方案更新了2個大氣環(huán)境管控分區(qū)，主要為大氣環(huán)境優(yōu)先保護(hù)區(qū)；通過銜接省級以上產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍調(diào)整更新了14個大氣環(huán)境管控分區(qū)，主要為大氣環(huán)境高排放控制區(qū)。更新后，廣東省新增2個大氣環(huán)境高排放控制區(qū)，其他為原有管控分區(qū)邊界的局部調(diào)整，結(jié)果更符合地方大氣環(huán)境管理實際情況。

水環(huán)境管控區(qū)更新了25個分區(qū)，更新比例為1.35%，通過銜接飲用水水源保護(hù)區(qū)調(diào)整方案更新了15個優(yōu)先保護(hù)區(qū)、2個重點管控區(qū)和8個一般管控區(qū)。更新后，廣東省新增8個水環(huán)境優(yōu)先保護(hù)區(qū)，其他為原有管控分區(qū)邊界局部調(diào)整，提高了水環(huán)境管控分區(qū)的合理性與科學(xué)性。

土壤環(huán)境管控區(qū)（建設(shè)用地）更新了622個分區(qū)，更新比例為15.7%，通過銜接重點行業(yè)企業(yè)用地土壤污染調(diào)查成果更新了49個污染地塊和573個高風(fēng)險重點行業(yè)企業(yè)地塊。更新后，廣東省新增591個建設(shè)用地環(huán)境重點管控區(qū)，其他為原有管控分區(qū)邊界局部調(diào)整，更好地滿足地方對土壤環(huán)境的管理需求。

環(huán)境管控分區(qū)是實施“三線一單”精細(xì)化空間管控的重要基礎(chǔ)，劃定結(jié)果的合理性決定著管控的有效性，且局部更新也可能影響全局，涉及的動態(tài)更新應(yīng)科學(xué)論證。由于生態(tài)空間分區(qū)暫未更新，目前對大氣、水、土壤環(huán)境管控分區(qū)的更新還相對簡單。后續(xù)應(yīng)將環(huán)境管控分區(qū)作為“三線一單”動態(tài)更新論證的重點，完善環(huán)境管控分區(qū)更新技術(shù)細(xì)則，提高分區(qū)的合理性。（見表2）

2.3環(huán)境管控單元更新

環(huán)境管控單元更新了39個，其中，17個因飲用水水源保護(hù)區(qū)調(diào)整更新，2個因產(chǎn)業(yè)園區(qū)邊界調(diào)整更新，20個因行政區(qū)劃調(diào)整更新，均僅涉及環(huán)境管控單元邊界的局部優(yōu)化。動態(tài)更新中核查的新設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)已位于重點管控單元內(nèi)，為減少更新程度，未新增環(huán)境管控單元，只在生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單中增補必要的準(zhǔn)人要求。更新后，廣東省環(huán)境管控單元數(shù)量保持基本穩(wěn)定，維護(hù)了廣東省生態(tài)保護(hù)格局的穩(wěn)定性。

環(huán)境管控單元動態(tài)更新需求主要來自依法依規(guī)確定的管理邊界調(diào)整及相關(guān)環(huán)境要素管控分區(qū)調(diào)整，目前僅涉及飲用水水源保護(hù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)邊界、行政區(qū)劃調(diào)整。為提高管理的時效性，建議后期合理區(qū)分不同的更新模式，對因飲用水水源保護(hù)區(qū)等類似法定邊界調(diào)整而更新環(huán)境管控單元的，探索更為便捷的更新模式；對因其他環(huán)境管控分區(qū)變化確需更新環(huán)境管控單元的，應(yīng)結(jié)合環(huán)境管控分區(qū)更新情況進(jìn)行充分論證。

2.4生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單更新

生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單更新了574條，其中，市級清單更新47條，占比8.19%；單元清單更新527條，占比91.81%。從更新的情形看，主要包括清單新增、刪除和表述優(yōu)化等3類。其中，清單新增61條，占比10.63%；刪除5條，占比0.87%；表述優(yōu)化508條，占比88.50%。清單表述優(yōu)化主要包含3類情形（如圖2所示）：一是按照新的法律法規(guī)要求更新清單，共176條，占比30.66%；二是根據(jù)“十四五”時期新發(fā)布的相關(guān)政策文件更新清單，共264條，占比45.99%；三是結(jié)合地方生態(tài)環(huán)境管理實際更新清單，共68條，占比11.85%。更新后，生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單成果更加符合地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)實際，提高了“三線一單”成果的時效性、針對性和可操作性。

生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單動態(tài)更新是“三線一單”有效實施的關(guān)鍵，需求也最為強烈。從清單更新的三種類型看，依據(jù)法律法規(guī)、政策文件優(yōu)化清單的需求最多，但該類更新目前仍納入廣東省統(tǒng)一更新范疇，更新流程較久，影響了管控的時效性。為及時地發(fā)揮生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單的精準(zhǔn)指導(dǎo)作用，建議適當(dāng)簡化生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單更新論證要求，在符合法律法規(guī)要求的前提下，對生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單更新實施更加便捷的模式。

3有關(guān)建議

研究僅探討了廣東省首次“三線一單”動態(tài)更新實踐情況，分析結(jié)果還存在一定局限性。比如，生態(tài)保護(hù)紅線作為“三線一單”的重要內(nèi)容，更新需求較為迫切，但由于當(dāng)時生態(tài)保護(hù)紅線成果尚未批復(fù)，暫未開展生態(tài)空間動態(tài)更新。為更好地推動“三線一單”應(yīng)用，建議加強實踐探索，健全“三線一單”動態(tài)更新機制。一是合理確定動態(tài)更新頻次。“三線一單”動態(tài)更新應(yīng)區(qū)別于每五年定期調(diào)整，定位為局部優(yōu)化，避免無差別的全面更新。建議充分銜接其他資源環(huán)境管理工作，適時篩選動態(tài)更新重點需求，合理確定動態(tài)更新頻次。如在國家五年規(guī)劃發(fā)布年以外，探索開展一年一次或兩年一次動態(tài)更新，避免頻繁更新，維護(hù)“三線一單”成果的穩(wěn)定性和權(quán)威性。二是分類開展動態(tài)更新。制定統(tǒng)一的“三線一單”動態(tài)更新要求，因法律法規(guī)、政策文件確需更新“三線一單”成果的，探索建立自動更新機制，進(jìn)一步簡化更新程序，提高“三線一單”的時效性；其他結(jié)合實際生態(tài)環(huán)境管理需要確需更新的，應(yīng)充分論證動態(tài)更新的必要性、合理性，提高“三線一單”的科學(xué)性。三是分級實施動態(tài)更新。合理界定省級、市級更新權(quán)限，涉及主要目標(biāo)、環(huán)境管控分區(qū)、環(huán)境管控單元等較大程度更新的，建議由省級統(tǒng)一組織各地更新；僅涉及部分生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單等局部更新的，建議可由市級按程序組織更新，提高動態(tài)更新的便捷性。

4結(jié)束語

“三線一單”動態(tài)更新是推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果優(yōu)化和應(yīng)用的一項重要工作。廣東省將“三線一單”首次動態(tài)更新定位為局部優(yōu)化，原則上保持環(huán)境管控單元的空間格局和數(shù)量基本穩(wěn)定，圍繞主要目標(biāo)、環(huán)境管控分區(qū)、環(huán)境管控單元和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單等四個方面開展了“三線一單”動態(tài)更新實踐，提高了“三線一單”成果的約束性、合理性、科學(xué)性、時效性和可操作性。建議加強“三線一單”動態(tài)更新實踐探索，完善“三線一單”動態(tài)更新機制，推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果落地應(yīng)用，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。