“微更新”托舉“大民生”

[摘要] 背街小巷整治提升是城市更新的具體舉措和民生治理的重要抓手。經(jīng)過多年實踐探索，北京背街小巷整治提升實現(xiàn)了由走技術(shù)路線到從居民生活出發(fā)、由環(huán)境治理到街區(qū)更新、由單向管理到共商共治共享的轉(zhuǎn)向，并在制度機制層面與首都精神文明建設(shè)、超大城市精細化治理、接訴即辦改革形成聯(lián)動合力。深化治理、提質(zhì)增效，還需從空間功能優(yōu)化、人居環(huán)境改善、筑牢安全底線三個方面持續(xù)用力，以提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

[關(guān)鍵詞] 首都治理；? 街巷整治；? 城市更新行動；? 民生福祉

[中圖分類號] D616； C916.2? ? ?[文獻標識碼] A? ? ?[文章編號] 0529-1445（2023）03-0059-04

讓人民生活幸福是“國之大者”。背街小巷是城市煙火氣和民生福祉的重要空間載體，關(guān)系城市形象塑造、居民生活品質(zhì)和社會運行安全，是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感最直接的小切口，也是首都的“大民生”。2017年以來，北京市委市政府持續(xù)6年開展背街小巷環(huán)境整治提升和深化文明創(chuàng)建工作，全市4000余條背街小巷環(huán)境面貌和景觀品質(zhì)得到整體改善，21個以街區(qū)為單元的整治片區(qū)實現(xiàn)一體化和集約式治理，一批具有首都風范、古都風韻、時代風貌的最美街巷和文明街巷成為精品宜居的典型樣本，城市現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展成果更多更好惠及全體市民。

首都背街小巷整治提升始終堅持城市更新民生優(yōu)先原則，緊扣“七有”要求和“五性”需求，解決群眾急難愁盼問題，將聽民聲、體民情、解民憂融入每一個整治提升細節(jié)，在保住歷史風貌、留住百姓煙火、延續(xù)鄉(xiāng)愁情懷、創(chuàng)造安全環(huán)境中彰顯人文關(guān)懷，在小尺度、漸進式、微更新實踐中擦亮人民底色，撬動了一場以新時代民生觀為統(tǒng)領(lǐng)、以民生訴求為支點的超大城市現(xiàn)代化空間治理革命。而對人民性的聚焦不僅是馬克思主義最鮮明的品格，也是城市管理者以胸懷“國之大者”站穩(wěn)人民立場、踐行初心使命的現(xiàn)實表達。

背街小巷整治提升實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)向”

北京市遵循“人民城市”理念，積極落實中央及有關(guān)部委“實施城市更新行動”部署，以重點街巷和重點區(qū)域環(huán)境秩序治理、中心城區(qū)疏解提質(zhì)等專項任務為牽引，通過精準的政策設(shè)計、科學的機制保障、具體的整治行動，大力探索創(chuàng)新減量發(fā)展背景下城市更新和民生治理的有效路徑。背街小巷整治提升作為首都特色更新實踐中的重要范疇，取得一系列重要成果，呈現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)向”特征。

由技術(shù)路線轉(zhuǎn)向從居民生活出發(fā)。作為技術(shù)治理的實踐，背街小巷整治有三重維度：一是強調(diào)利用專項規(guī)劃方案、更新導則等技術(shù)成果治理空間。二是強調(diào)規(guī)劃專家的治理主體地位。三是將技術(shù)邏輯與技術(shù)效率作為治理決策的唯一評價標準。但技術(shù)的工具理性在解決城市舊問題的同時，也容易在某種程度上忽視社會治理中的人文關(guān)懷以及人的多樣化需求、生活感受等價值目標。從居民生活出發(fā)將人作為技術(shù)的出發(fā)點和落腳點，旨在使街區(qū)功能回歸到滿足人的居住、生產(chǎn)、生活，即為“人的自由全面發(fā)展”（詩意棲息和審美化生存）創(chuàng)造美好生活。以此為邏輯起點，背街小巷整治提升體現(xiàn)了以藝術(shù)之治為內(nèi)核的現(xiàn)代城市空間塑造對美好生活圖式的建構(gòu)，通過規(guī)劃賦能的高效和智慧、藝術(shù)營造的溫情和品質(zhì)、循法而治的可靠和有序，使人民群眾在末端細微處獲得可知可感的新變化，從而增加對美好生活的感性經(jīng)驗，彰顯人作為個體生命的意義。

由街巷環(huán)境治理轉(zhuǎn)向綜合性街區(qū)更新。環(huán)境整治是在充分保護歷史建筑、保留街巷肌理、保持風貌尺度的前提下，通過動態(tài)化小規(guī)模綜合整治、品質(zhì)提升和功能優(yōu)化，使城市生態(tài)更具自生性和自我完善能力。但在具體實施過程中，各屬地街道和項目實施主體對規(guī)則標準的認知程度、操作思路、任務進度不盡相同，亟須探索一種高效、低成本、更具可持續(xù)性的新路徑。街區(qū)更新立足空間的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，突破傳統(tǒng)街道、小區(qū)或項目單元的邊界治理思維，轉(zhuǎn)向在街區(qū)層面重新整合有限資源，以大片區(qū)統(tǒng)籌、小單元作戰(zhàn)的方式提升空間治理的有效性，進而產(chǎn)生價值集約和帶動效應。2017—2020年，北京市第一輪“疏整促”專項行動的重點是違法違規(guī)建筑拆除和背街小巷環(huán)境整治。2021年，北京市發(fā)布的《關(guān)于“十四五”時期深化推進“疏解整治促提升”專項行動的實施意見》明確提出：“結(jié)合背街小巷環(huán)境精細化整治提升，綜合提升街區(qū)功能，改善人居環(huán)境?！边@標志著第二輪“疏整促”專項行動的基本單元從背街小巷轉(zhuǎn)向街區(qū)層面，工作重點從環(huán)境整治提升轉(zhuǎn)向綜合服務功能完善。

由單向管理轉(zhuǎn)向共商共治共享。相較于傳統(tǒng)政府治理體系中自上而下的單向度、指令化方式，北京市背街小巷整治提升更加注重激發(fā)群眾主體自治活力，形成了在共商中征求民意、在共治中啟發(fā)民智、在共享中滿足民愿的治理新格局。一方面，背街小巷自治共建理事會、小院議事廳、社區(qū)共治委等都是群眾參與空間更新協(xié)商對話、提升治理能動力的有效途徑，街區(qū)居民圍繞家門口的一路一景抒情達意、貢獻智慧，并在這種互動中不斷產(chǎn)生新感悟、新認知，推動自身向具備現(xiàn)代公民意識的成熟自治主體轉(zhuǎn)變。另一方面，街區(qū)居民就關(guān)切的環(huán)境共性問題集體巡視、集體協(xié)商、集體行動的過程，讓更多人學會把整體利益置于社會首位，甚至愿意讓渡自己的部分權(quán)益而成就更多人的廣泛利益。這樣的價值取向，為構(gòu)建人民美好生活共同體、達成社會共治機制奠定重要基礎(chǔ)。

民生訴求導向下的背街小巷整治提升機制創(chuàng)新

超大城市在社會構(gòu)成、居民需求、空間結(jié)構(gòu)方面的超常復雜性，決定了推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化比以往任何時候更需要政策機制創(chuàng)新。作為城市更新的具體舉措和回應群眾關(guān)切的實際行動，背街小巷整治提升從制度機制層面為探尋超大城市有機更新和民生治理融合路徑貢獻了北京經(jīng)驗，為探究中國城市治理邏輯變遷提供了首都樣本。

實現(xiàn)背街小巷環(huán)境整治提升與首都精神文明建設(shè)工作協(xié)同推進。文明城市（城區(qū)）創(chuàng)建是把社會主義精神文明建設(shè)任務要求落實到城鄉(xiāng)基層的重要載體，是人民群眾群策群力建設(shè)美好生活的創(chuàng)舉。2017年起北京市每年召開首都精神文明建設(shè)暨背街小巷環(huán)境整治提升動員部署大會，將兩項工作同研究、同部署、同推進、同檢查。《首都“十四五”時期精神文明建設(shè)規(guī)劃》繼續(xù)將背街小巷整治提升作為文明城區(qū)創(chuàng)建的重要內(nèi)容，提出深化街巷文明創(chuàng)建的目標任務——努力將背街小巷打造成為城市治理的亮點、文脈傳承的載體、和諧宜居的家園。城市文明的高級形式是活力與秩序的有機統(tǒng)一。在這個意義上，背街小巷整治提升的重要任務就是恢復街坊里弄的多樣性和活力，讓傳統(tǒng)街巷在形、神交融中實現(xiàn)歷史與未來的有序協(xié)調(diào)，最終營造出一個充滿趣味性與豐富性的空間場所，既豐富文明城市的內(nèi)涵，也能為群眾文明素養(yǎng)提升提供潤物無聲的正向激勵。

推動背街小巷“微更新”與超大城市精細化治理緊密銜接。超大城市是人的生產(chǎn)方式、生活方式、交往方式高度聚集的空間極核，也是各類空間社會問題頻現(xiàn)的匯聚點，其治理問題歷來是全球性難題。2017年9月中共中央、國務院關(guān)于對《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》的批復意見明確提出，要“創(chuàng)新城市治理方式，加強精細化管理，在精治、共治、法治上下功夫”“推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?！侗本┦谐鞘懈聴l例》指出，開展城市更新活動要“堅持先治理、后更新”，與“疏整促”工作相銜接。精細化治理已成為社會主義城市治理模式的路徑取向。背街小巷作為城市的“毛細血管”，最能體現(xiàn)城市精細化治理水平，是檢驗城市末端治理效能的試金石。在操作路徑上，背街小巷“微更新”將首都特色與精細化治理要求深度融合，通過住區(qū)微整治、空間微改造、景觀微提升打造精品街巷，用繡花功夫補齊民生短板；在機制創(chuàng)新上，通過建立市、區(qū)兩級背街小巷環(huán)境整治議事協(xié)調(diào)機制，廣泛吸納市場主體、專家學者、居民代表等各類治理力量，定期“會診開方”，凝聚思想共識、破解重難點問題、研制標準規(guī)范、總結(jié)典型經(jīng)驗，為“大城善治”賦予了更豐富的時代內(nèi)涵。

促進背街小巷“微治理”與接訴即辦改革融合聯(lián)動。社會治理的基礎(chǔ)在基層、根本在社區(qū)。民生問題在社區(qū)層面高度集中，直接涉及群眾最關(guān)心最現(xiàn)實的利益問題。城市建設(shè)與治理要留住人心，就必須推動社會治理重心向基層下移，更快更精準回應民生訴求，做好家門口“最后一米”的服務。背街小巷“微治理”見諸于以社區(qū)為核心單元的城市基層社會治理。接訴即辦改革樹立了大抓基層的鮮明導向，以12345市民服務熱線反映的街巷環(huán)境問題作為重要靶向，推動治理力量向街巷、社區(qū)延伸，把群眾的訴求清單轉(zhuǎn)化為黨員干部的實情清單、履職清單，真正做到“事事有回音、件件有落實”。從這個層面看，背街小巷整治提升與接訴即辦改革在理念、目標和組織模式上實現(xiàn)了協(xié)調(diào)協(xié)同、步調(diào)一致。

對標民生“三感”深化背街小巷治理

社會主義的城市發(fā)展始終堅持人民至上，不斷為人民的生存和發(fā)展創(chuàng)造更好的條件，滿足人民的多樣性需求，其得失成敗歸根結(jié)底要以人民評判為標尺。不論采用何種路徑、機制、方法，人民群眾是城市更新行動成效的最好感知者。將人民是否得到實惠、人民生活是否得到改善作為檢驗背街小巷治理成效的“金標準”，是對人民城市理念時代內(nèi)涵的深刻把握和生動踐行。

提升獲得感，以堅持民生需求導向的空間功能優(yōu)化營造普惠利民的生活體驗。一是突出便民利民惠民導向，科學優(yōu)化街巷功能布局。著眼于街巷形態(tài)功能的持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整，精心設(shè)計好每一條背街小巷，統(tǒng)籌好景觀性和功能性，既要傳承文化、留住記憶，展現(xiàn)街巷的景觀風貌，又要完善配套、提升品質(zhì)，解決好群眾的生活需求；堅持創(chuàng)新機制、盤活存量，以更高標準、更大力度推進公共空間治理，整合沿街景點、特色文化資源，拓展庭院廣場、共生小院、鄰里空間，為市民提供可休閑游憩、可社會交往、可健身運動、可閱讀學習的“第三生活空間”；開展“失落空間”調(diào)查，1整合利用街巷零散閑地、邊角碎地、胡同轉(zhuǎn)角、建筑退線空間等打造小尺度游園，使小巷深處能夠移步換景，呈現(xiàn)多層立體空間布局。二是完善街區(qū)綜合服務功能，推進一刻鐘便民生活圈全覆蓋。緊扣“七有”目標和“五性”需求，全面診斷街巷功能、風貌、環(huán)境、配套設(shè)施，精準制定問題清單、資源清單、需求清單，分類提出街區(qū)綜合服務功能完善策略；針對目前便民服務網(wǎng)點布局不均、新增難度大等問題，強化規(guī)劃策略指引，對存量基礎(chǔ)設(shè)施資源進行摸底整合，并以產(chǎn)權(quán)為基準，與原有建筑功能、社區(qū)便民服務設(shè)施類型進行疊合，實現(xiàn)統(tǒng)籌布局、整體推進；針對生活性服務業(yè)品牌化與連鎖化率低的問題，探索公益性服務和市場化運作結(jié)合模式，變“被動輸血”為“自主造血”，撬動社區(qū)微利業(yè)態(tài)發(fā)展活力，引導開發(fā)運營主體更新發(fā)展理念，做好生命周期成本管理，從追求短期經(jīng)濟效益向通過資產(chǎn)長期運營分享城市更新紅利轉(zhuǎn)型。

提升幸福感，以因地制宜的人居環(huán)境改善推動“從有到優(yōu)”的福利進階。構(gòu)建滿足人民高品質(zhì)生活新期待的城市生態(tài)系統(tǒng)，要求背街小巷的空間表達不斷自我完善、推陳出新，以彰顯國際范、現(xiàn)代感、煙火氣、人文性、智慧化兼容并蓄的城市氣質(zhì)。一是增加街巷空間豐富度，營造富有活力的生活場景。通過構(gòu)建適宜尺度場所、整合破碎空間、介入媒觸因子、新老文化混搭、單一功能和交混功能并重等要素的營造，讓宜居社區(qū)、活力街區(qū)成為都市生活引力場，促進人產(chǎn)城景文深度融合。如圍繞“古都新生”目標，打造高連續(xù)性、適宜步行的小尺度街區(qū)，保證人在以5公里/小時的速度行進時，有充分時間享受到城市空間的品質(zhì)，實現(xiàn)人與街區(qū)景觀的親密互動。二是拓展后街功能、更新商業(yè)業(yè)態(tài)，營造獨特靈動的服務場景。立足區(qū)域傳統(tǒng)風貌、城廂歷史記憶、在地文化基因，定位于夜間經(jīng)濟和精致慢生活，實施區(qū)別于主街的后街發(fā)展路徑，培育聚集與老街古巷相得益彰、量身定制的特色業(yè)態(tài)，將其打造成古典與時尚、藝術(shù)與功能融于一體的全新體驗場景。如傳統(tǒng)特色門店穿廊相連，形成氣質(zhì)統(tǒng)一卻又獨樹一幟的個性風貌；深巷老房子變身網(wǎng)紅民宿，自家門洞旁就是年輕人熱衷打卡的獨立小店，以此拓展消費新場景、挖掘消費新潛力。三是以靈活的管理尺度構(gòu)建健康長效的街巷開放生態(tài)。針對街巷戶外廣告、牌匾標識、商圈外擺、小修小補攤位，既要“松開繩子”，也要“牽住鼻子”，應制定分時段、分類別、分區(qū)域設(shè)置的標準規(guī)范及管理細則，以告知承諾制、包容審慎柔性執(zhí)法實現(xiàn)以疏代堵，由此營造開放包容城市治理的“制度溫情”，這種施政藝術(shù)是對標國際一線城市、向現(xiàn)代城市治理邁進的重要一步。

提升安全感，以關(guān)注公平正義的安全韌性筑牢宜居宜業(yè)的美好生活底線。背街小巷人口業(yè)態(tài)集聚、空間秩序混亂、綜合配套不足、抗災避險體系薄弱，歷來是安全韌性城市建設(shè)的短板。一是實施完整街道政策。秉持街道設(shè)計和運行應保障所有出行者通行權(quán)的理念，在分析周邊小區(qū)類型、人車流量、居民居住習慣的基礎(chǔ)上，對背街小巷進行合理規(guī)劃、設(shè)計、運營和維護，為全部使用者特別是殘疾人、老年人等弱勢人群順利出行提供無障礙、便利化環(huán)境。二是重塑街巷空間安全格局。加大對簡易樓、平房院落、拆遷滯留項目騰退改造以及低端住宿業(yè)整治提升的推進力度，以降低老城街區(qū)人口倒掛、職住失衡、管線壓占、院落積水、設(shè)施年久失修等潛在安全風險；創(chuàng)新騰退空間和存量空間再利用政策，將應急改造條件作為街巷更新設(shè)計要點之一，為臨時疏散、隔離防護、防災避難及中長期安置預留彈性空間，以應對災變和疾病危機管理期實現(xiàn)“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”的特殊治理需求。

（本文是2022年度全國黨校（行政學院）系統(tǒng)重點調(diào)研課題“‘三生’空間協(xié)調(diào)視角下京津冀省際交界地區(qū)一體化高質(zhì)量發(fā)展研究”〈項目編號：2022DXXTZDDYKT003〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]劉睿，王越.個人視域中美好生活的基本價值探析[J].江漢論壇，2019（5）.

（作者簡介：刁琳琳，中共北京市委黨校（北京行政學院）決策咨詢部主任、教授）

責任編輯 / 任? ?征