謀劃甲烷控排雙多邊國際合作

張彥著

國際甲烷控排已逐漸從科學(xué)共識走向政治共識，但在控排力度和約束機制上又存在新的國際氣候談判博弈焦點。中國深度參與全球氣候治理離不開與世界各國的密切合作，同時也面臨著主要大國之間在監(jiān)管制度、體系標準、技術(shù)手段上的博弈與競合關(guān)系。隨著美歐發(fā)布甲烷控排戰(zhàn)略并逐步通過國際組織平臺塑造國際約束力，我國應(yīng)注重了解世界主要大國甲烷排放總量差異、結(jié)構(gòu)差異等特征，在循證基礎(chǔ)之上，謀劃和拓展甲烷控排雙多邊國際合作。

全球甲烷排放總量與結(jié)構(gòu)

自工業(yè)革命以來，甲烷對全球變暖的貢獻率達30%（IEA，2022），全球大氣中的甲烷濃度已從1750年工業(yè)化前約700ppb增長到1875ppb1，并仍在穩(wěn)步上升。快速和持續(xù)減少甲烷排放是限制近期全球變暖和改善空氣質(zhì)量的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》1.5 攝氏度控溫目標最具經(jīng)濟性和合理性的措施之一。

對甲烷排放量的估計有很大的不確定性，但最近的《全球甲烷預(yù)算》（Global Methane Budget）綜合估計表明，全球甲烷年排放量約為5.7億噸。這包括來自自然源的排放（約占總排放的40%）和來自人類活動的排放（其余的60%，稱為人為排放）?！度蚣淄轭A(yù)算》綜合了自上而下的研究和自下而上的估計結(jié)果，根據(jù)2008年至2017年的全球甲烷排放數(shù)據(jù)，在全球范圍，人為甲烷排放的最大來源是農(nóng)業(yè)，約占排放量的四分之一，緊隨其后的是能源部門，包括煤礦開采、石油天然氣生產(chǎn)、天然氣和生物燃料燃燒的排放，以及廢棄物填埋等造成的排放。

美歐甲烷減排戰(zhàn)略及其各自特點

在全球?qū)崿F(xiàn)碳中和的抱負和全球社會經(jīng)濟低碳轉(zhuǎn)型的時代背景下，美歐國家已率先布局甲烷控排，先后發(fā)布了《美國甲烷減排行動計劃》和《歐盟甲烷減排戰(zhàn)略》，并聯(lián)合103個國家在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會（COP26）期間發(fā)起簽署《全球甲烷承諾》（Global Methane Pledge），計劃到2030年將全球甲烷排放量在2020年的基礎(chǔ)上至少下降30%，并且擬構(gòu)建全球甲烷監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)測、報告及核查體系標準。美歐正將甲烷減排從科學(xué)研究與技術(shù)探索維度上升到國際合作與博弈的維度，在氣候變化國際博弈中爭奪主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)。

整體來看，歐盟與美國的甲烷減排重點領(lǐng)域和減排措施是基本一致的，但在具體實施方面存在標準和落實計劃上的差別（董文娟等，2021；秦虎等，2022）。

與美國相比，歐盟的甲烷減排目標和方案更加清晰和細致，在多個領(lǐng)域的減排目標設(shè)置得更為明確。另外，歐盟和美國甲烷戰(zhàn)略又因其各自的排放在全球排放總量中的比重差異以及能源貿(mào)易結(jié)構(gòu)差異而體現(xiàn)出不同的戰(zhàn)略側(cè)重。例如，一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)“歐美甲烷減排戰(zhàn)略最明顯的區(qū)別之一在于爭奪全球話語權(quán)：歐盟構(gòu)建全球甲烷監(jiān)管體系意愿強烈，而美國更傾向于對內(nèi)實現(xiàn)減排”（張岑等，2021）。同時，由于歐盟是化石能源進口地區(qū)而美國是天然氣和煤炭的出口國，歐盟針對化石能源進口環(huán)節(jié)出臺的甲烷減排相關(guān)要求將對美國對歐能源出口形成減排規(guī)制作用。從全球控排的角度應(yīng)看到，這一規(guī)制作用在2022年國際能源安全形勢發(fā)生重大變化、歐洲對美國天然氣等化石能源進口依賴程度顯著加重的背景下更具有現(xiàn)實意義。但同時，也應(yīng)認識到，歐盟此舉更是旨在引領(lǐng)構(gòu)建全球甲烷監(jiān)管體系，其倡導(dǎo)的甲烷排放數(shù)據(jù)披露的要求以及相關(guān)監(jiān)測平臺和工具的建立將不僅對與歐洲能源貿(mào)易相關(guān)的國家產(chǎn)生影響，還將通過聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、《全球甲烷承諾》等國際組織平臺與國際倡議機制產(chǎn)生溢出效應(yīng)，形成全球性的制度與規(guī)則，對整個化石能源行業(yè)和能源貿(mào)易產(chǎn)生廣泛影響。特別是，歐盟提出的“甲烷供應(yīng)指數(shù)”“透明度數(shù)據(jù)庫”“排放者檢測”等指標工具將對國際油氣貿(mào)易格局和全球能源競爭格局形成新的約束影響，這種影響對甲烷排放持續(xù)增長的發(fā)展中國家尤為突出（張博等，2022）。

G20主要大國甲烷排放結(jié)構(gòu)差異

筆者根據(jù)國際能源署（IEA）的“全球甲烷追蹤器” （Global Methane Tracker）的數(shù)據(jù)對G20主要大國的甲烷排放結(jié)構(gòu)進行了梳理和比較（表1）。比較發(fā)現(xiàn)：

1）G20成員中，中國、印度、美國、歐盟（EU國家）、俄羅斯、巴西、印度尼西亞的甲烷年排放量相對較大，均超過了1000萬噸， 是最主要的甲烷排放國和區(qū)域。

2）G20國家中，美國、加拿大、中國、俄羅斯、南非、沙特阿拉伯的最主要排放源是能源部門，英國和韓國的最大排放源是廢棄物部門，其他國家最大的排放源均為農(nóng)業(yè)部門。

3）美國和加拿大的甲烷排放結(jié)構(gòu)較為相似，俄羅斯與沙特阿拉伯的甲烷排放結(jié)構(gòu)較為相似。

4）日本與韓國的能源部門的甲烷排放占其本國總排放的份額均較少，日本為17%，韓國為13%。日本的農(nóng)業(yè)排放源最為突出，排放份額占64%。韓國除了最大排放源廢棄物部門的排放份額占46%外，農(nóng)業(yè)部門的排放也較為明顯，份額達39%。

5）就七國集團（G7）發(fā)達國家以及歐洲所有國家的綜合數(shù)據(jù)來看，北美國家甲烷排放結(jié)構(gòu)相似，能源和農(nóng)業(yè)分別為主要排放源；歐洲國家甲烷排放結(jié)構(gòu)相似，農(nóng)業(yè)與廢棄物部門為主要排放源，而能源部門的排放份額并不突出。北美國家與歐洲國家的排放結(jié)構(gòu)顯示出一定的差異。

甲烷控排國別戰(zhàn)略與國際合作

綜合G20國家的甲烷排放結(jié)構(gòu)差異性分析，對于甲烷排放結(jié)構(gòu)特征的關(guān)注，一方面應(yīng)體現(xiàn)在制定適合各國國情的甲烷控排本國戰(zhàn)略中，另一方面還應(yīng)體現(xiàn)在雙多邊控排國際合作的差別化側(cè)重方向上。

從國家戰(zhàn)略和國際合作的角度而言：

一是提升溫室氣體清單編制能力，準確了解全球和本國甲烷排放量與排放結(jié)構(gòu)。國際能源署的“全球甲烷追蹤器”等數(shù)據(jù)平臺持續(xù)提供各國每年甲烷排放總量和排放結(jié)構(gòu)的信息，其數(shù)據(jù)綜合度較高，有利于掌握世界總體排放情況。然而，我國迄今為止完成并對外報告了僅5個年份的溫室氣體清單，數(shù)據(jù)完整性和準確性均有不足，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集與核定體系亟待完善，過去的溫室氣體編制模式和能力已不能滿足我國“碳達峰、碳中和”目標要求和減污降碳協(xié)同增效的新時代生態(tài)文明建設(shè)要求（張博，2022；馮相昭，2022）。我國可通過國際技術(shù)交流與合作向發(fā)達國家和國際組織借鑒相關(guān)經(jīng)驗，提升溫室氣體清單編制能力， 健全和完善長效的國家清單模式，在掌握全球甲烷排放格局的同時盡快精確摸清家底，從而在部門行業(yè)層面制定更經(jīng)濟、更有效、更可持續(xù)的甲烷控排方案。

二是根據(jù)本國甲烷排放總量和排放結(jié)構(gòu)的國情特征制定甲烷控排戰(zhàn)略，并關(guān)注本國戰(zhàn)略與國際趨勢的關(guān)聯(lián)與對接。根據(jù)表1，美國最大的排放源是能源部門，歐洲最大的排放源是農(nóng)業(yè)，但《歐盟甲烷減排戰(zhàn)略》仍強調(diào)“能源是能夠以最快速度、最低成本降低甲烷排放的部門……歐盟將與國際伙伴合作，解決自身及進口能源的甲烷排放”。而在以美歐為首的西方發(fā)達國家中，特別是在歐洲多國棄煤的趨勢之下，能源主要以油氣為主。歐盟委員會（EC）、美國環(huán)保協(xié)會（EDF）和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）已牽頭發(fā)起了油氣甲烷伙伴關(guān)系（Oil and Gas Methane Partnership， OGMP），在油氣領(lǐng)域塑造減排約束力和話語權(quán)。然而，在全球?qū)用?，煤炭甲烷排放已?jīng)超過石油或天然氣領(lǐng)域甲烷排放。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署已經(jīng)提出要推動成立“焦煤甲烷伙伴關(guān)系”。中國的能源結(jié)構(gòu)特征決定了煤炭甲烷在中國的人為甲烷排放中占比最高，且在未來一段時間內(nèi)或?qū)⒊掷m(xù)這種特征態(tài)勢。我國制定甲烷控排戰(zhàn)略或應(yīng)充分考慮國際上“呼之欲出”的“焦煤甲烷伙伴關(guān)系”，并充分探索研究中國的氣候領(lǐng)導(dǎo)力在“焦煤甲烷伙伴關(guān)系”這樣的國際倡議中如何得以體現(xiàn)。

三是注重追蹤主要大國甲烷控排的不同約束手段及其在國際層面的溢出效應(yīng)。首先，美國和歐盟在針對甲烷控排的立法進程走在世界前列。2021年9月，美國的立法提案中首次涉及了將甲烷費作為一種政策工具。美國參議院2022年7月通過了《降低通貨膨脹法案》，計劃從2024年開始對甲烷排放征稅，以作為降低通脹的眾多舉措之一。2022年12月，歐盟理事會就跟蹤和減少各國能源部門甲烷排放的提案達成一致，通過了甲烷控排的新規(guī)則。美歐在COP26上發(fā)布的“全球甲烷承諾”協(xié)定，共105個國家簽署，體現(xiàn)了美歐域內(nèi)的甲烷控排約束力外溢到全球范圍，塑造國際約束力和話語權(quán)。其次，歐盟不僅重視第三方核查，還支持發(fā)揮由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提出并在G20峰會上啟動的“國際甲烷排放觀察站”（IMEO）的作用，持續(xù)追蹤和發(fā)布國際甲烷排放數(shù)據(jù)。美歐已結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)，使用移動監(jiān)測、衛(wèi)星監(jiān)測等先進技術(shù)手段，建立了空天地一體化的甲烷排放高精度監(jiān)測體系，不僅對其本國的甲烷排放進行精確的監(jiān)測，還將在全球范圍對他國的排放情況形成監(jiān)測和追蹤的約束力。此外，歐盟將于2026年開始全面起征碳邊境稅（張曉欣，2022），歐盟提出的“甲烷供應(yīng)指數(shù)”“透明度數(shù)據(jù)庫”“排放者檢測”等指標工具對國際油氣貿(mào)易格局的影響或?qū)⒊蔀闅W盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對外約束力的具體體現(xiàn)。美歐的這些能在國際層面產(chǎn)生溢出效應(yīng)的約束手段需要追蹤、借鑒和有效應(yīng)對。

四是基于G20成員國甲烷排放結(jié)構(gòu)差異性研判和謀劃主要大國之間甲烷控排合作方向及領(lǐng)域。根據(jù)表1所示以及上述對G20成員國甲烷排放結(jié)構(gòu)的分析討論，盡管歐盟與美國均將能源部門作為“最快速度、最低成本降低甲烷排放”的領(lǐng)域，但對于主要歐洲國家而言，農(nóng)業(yè)與廢棄物分別為主要排放源，能源的排放份額相對較小。一方面中國與北美國家甲烷排放結(jié)構(gòu)相似，應(yīng)積極拓展和夯實中美能源領(lǐng)域的甲烷控排合作，同時中國與歐洲在農(nóng)業(yè)與廢棄物部門甲烷控排的合作則有更大空間；另一方面應(yīng)充分關(guān)注七國集團（G7）和二十國集團（G20）在甲烷控排合作上的趨勢與差異性，掌握發(fā)達國家與發(fā)展中國家在甲烷控排政策和技術(shù)上的差距。此外，盡管能源部門控排是我國實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”的重中之重，應(yīng)看到周邊國家日本與韓國的能源部門的甲烷排放占其本國總排放的份額均較少，與日韓在農(nóng)業(yè)和廢棄物領(lǐng)域的甲烷控排合作在技術(shù)交流和周邊外交層面具有潛力和政治前景。建議在充分了解大國間甲烷排放結(jié)構(gòu)差異性的循證基礎(chǔ)之上， 謀劃主要大國之間甲烷控排合作領(lǐng)域、方向與路徑。

五是在國際合作層面注重區(qū)域內(nèi)合作的重要意義，特別是以中日韓環(huán)境合作為抓手形成甲烷控排模式與技術(shù)的亞洲合力。全球氣候治理已展現(xiàn)出較為明顯的多層治理趨勢，區(qū)域合作是應(yīng)對氣候變化國際合作的重要力量?！稓W盟甲烷減排戰(zhàn)略》明確提出“歐盟、中國、韓國以及日本占全球天然氣進口的 75%以上，歐盟計劃與中日韓建立買家聯(lián)盟，推動建立國際甲烷監(jiān)測、報告和核查制度（MRV）標準”3。因此，歐盟與中日韓三個重要油氣進口國在甲烷減排技術(shù)合作以及監(jiān)測、報告和核查標準上的合作具有顯著的潛在國際示范效應(yīng)和溢出效應(yīng)。針對歐盟的戰(zhàn)略動機，中日韓作為G20成員國中的主要亞洲大國，更應(yīng)從強化應(yīng)對氣候變化亞洲能力的角度出發(fā)，加強區(qū)域內(nèi)政策交流與技術(shù)合作，從而在甲烷減排的國際大趨勢中樹立東亞模式、形成亞洲合力。從區(qū)域合作的角度看，我國應(yīng)注重日本、韓國的甲烷行動計劃或戰(zhàn)略。在歐盟提出“計劃與中日韓建立買家聯(lián)盟”的背景下，建議以中日韓環(huán)境合作為抓手形成甲烷減排模式及技術(shù)的亞洲合力，一方面在與歐盟的競合關(guān)系中不失亞洲重心，另一方面盡快實現(xiàn)對周邊的東盟國家在甲烷控排上的示范效應(yīng)與外溢效應(yīng)，積極引領(lǐng)亞洲的甲烷減排區(qū)域合作。

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[6]The European Commission. EU Strategy to Reduce Methane Emissions[EB/OL]. 2020. https：//energy.ec.europa.eu/topics/oil-gas-and-coal/methane-emissions_en

作者為生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心高級項目主管、工程師