生態(tài)文明建設(shè)背景下縣域自然保護(hù)地整合優(yōu)化方法探析

黃 超

（貴州省林發(fā)勘察設(shè)計(jì)有限公司，貴州貴陽(yáng) 550001）

近年來(lái)大氣污染、氣候變化、淡水資源缺乏等全球生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，為改善全球生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，我國(guó)開(kāi)始倡導(dǎo)碳中和，努力實(shí)現(xiàn)零排放，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，以維護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧共生。本文從生態(tài)文明建設(shè)背景、自然保護(hù)地概述、生態(tài)文明建設(shè)背景下縣域自然保護(hù)地面臨的問(wèn)題、縣域自然保護(hù)地整合優(yōu)化方法4 個(gè)方面，深入論述生態(tài)文明背景下縣域自然保護(hù)地整合優(yōu)化方案。

1 生態(tài)文明建設(shè)背景

生態(tài)文明建設(shè)具體是指面對(duì)近年來(lái)日漸嚴(yán)重的資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)退化等問(wèn)題，通過(guò)樹(shù)立尊重、順應(yīng)、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，通過(guò)采取提高資源合理利用率，節(jié)約能源，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)等措施，將可持續(xù)發(fā)展提高到綠色發(fā)展高度，在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)有效維護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生[1]。2012 年，黨的十八大會(huì)議中初步提出生態(tài)文明建設(shè)，為進(jìn)一步落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)措施，2015 年中共中央、國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，明確生態(tài)文明建設(shè)主體功能定位，強(qiáng)調(diào)節(jié)約資源和資源循環(huán)利用，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)督管理，為人們提供更優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)生活環(huán)境，為后人留下更多的生態(tài)資產(chǎn)。

2 自然保護(hù)地概述

自然保護(hù)地是指由政府依法劃定的具有長(zhǎng)期保護(hù)價(jià)值的陸域或海域，對(duì)保護(hù)自然資源、維護(hù)生態(tài)功能與文化價(jià)值均有重要作用[2]。目前我國(guó)自然保護(hù)地主要有國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園3 種形式。2019 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)要以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)，達(dá)到具有中國(guó)特色的自然保護(hù)地體系，進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)保護(hù)[3]。2021 年，我國(guó)正式設(shè)立了5 個(gè)具有豐富自然生態(tài)環(huán)境和自然文化遺產(chǎn)價(jià)值的國(guó)家公園，分別為三江源國(guó)家公園、大熊貓國(guó)家公園、海南熱帶雨林國(guó)家公園、武夷山國(guó)家公園、東北虎豹國(guó)家公園。5 個(gè)國(guó)家公園共占地23 萬(wàn)km2，涵蓋各類特色生態(tài)資源，如三江源的高寒生態(tài)系統(tǒng)；大熊貓國(guó)家公園橫跨四川、甘肅、陜西三省，囊括大熊貓、川金絲猴、雪豹等多種珍稀動(dòng)物；海南熱帶雨林是我國(guó)最大的大陸性島嶼型熱帶雨林，也是海南長(zhǎng)臂猿唯一分布地；武夷山具有典型的南方中亞熱帶季風(fēng)氣候，多丹霞地貌，有“蛇的王國(guó)”“鳥的天堂”“昆蟲的世界”等美稱；東北虎豹國(guó)家公園是中國(guó)目前唯一一個(gè)與鄰國(guó)接壤的國(guó)家公園，是野生東北虎、東北豹的重要生存繁育區(qū)域。通過(guò)劃分、建立自然保護(hù)地，保留一定面積的各種類型的生態(tài)環(huán)境，不僅有利于改善自然環(huán)境、維持生態(tài)平衡，還利于保護(hù)生物多樣性，維持生物資源的可持續(xù)性利用。

3 生態(tài)文明建設(shè)背景下縣域自然保護(hù)地面臨的問(wèn)題

3.1 保護(hù)與發(fā)展的矛盾突出

人類發(fā)展離不開(kāi)基礎(chǔ)建設(shè)，如吉林省延邊州各縣域自然保護(hù)地原多是林區(qū)，存在樹(shù)木森林破壞嚴(yán)重的問(wèn)題，僅1980 年吉林省木材產(chǎn)量就達(dá)500 萬(wàn)m3，1949—2015 年累計(jì)木材產(chǎn)量2.1 億m3。長(zhǎng)期開(kāi)采雖然為居民工作、創(chuàng)收帶來(lái)了諸多機(jī)會(huì)，但也導(dǎo)致森林資源急劇下降，紅松、水曲柳等珍貴樹(shù)種數(shù)量顯著減少。為改善生態(tài)環(huán)境，2015 年，吉林省停伐的有林地總面積達(dá)347.9 萬(wàn)hm2，占全省林地面積的1/3 以上，并鼓勵(lì)植樹(shù)造林；2019 年，其森林覆蓋率達(dá)44.3%、林地面積占全國(guó)面積的51%，建立了諸多自然保護(hù)地。雖然生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)，但禁止伐木相關(guān)政策的落實(shí)導(dǎo)致無(wú)數(shù)伐木工及相關(guān)從業(yè)人員面臨失業(yè)、轉(zhuǎn)崗問(wèn)題。與此類似，連云港市云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)有373.33 hm2露天礦山；景寧九龍地質(zhì)公園、心田省級(jí)濕地公園規(guī)劃區(qū)域涉及約41.58 hm2、3 395 人的農(nóng)村農(nóng)田用地問(wèn)題。人類發(fā)展需要林業(yè)、農(nóng)田、礦產(chǎn)等基礎(chǔ)資源，自然保護(hù)地的規(guī)劃可能導(dǎo)致部分區(qū)域居民喪失相關(guān)自然資源、失業(yè)、失去收入等問(wèn)題，不僅對(duì)居民的工作、基礎(chǔ)收入有重要影響，還影響地方基礎(chǔ)發(fā)展。

3.2 保護(hù)區(qū)域的空間交疊

不同自然保護(hù)地旨在對(duì)不同自然生態(tài)系統(tǒng)、自然資源及生態(tài)功能、文化價(jià)值進(jìn)行長(zhǎng)期保護(hù)。我國(guó)地質(zhì)地貌及動(dòng)植物物種豐富，同一省市內(nèi)可能同時(shí)存在2 種及以上地質(zhì)地貌，相應(yīng)的生物環(huán)境及動(dòng)植物種類也存在一定差異。政府在自然保護(hù)地劃分過(guò)程中通常會(huì)根據(jù)某一區(qū)域的地形地貌特征及動(dòng)植物種類特征進(jìn)行劃分，部分自然保護(hù)地之間距離較近，可能存在空間交疊區(qū)域[4]。例如，貴州省思南縣自然保護(hù)地調(diào)查顯示，自然保護(hù)地批復(fù)總面積達(dá)408.88 km2，但由于多個(gè)自然保護(hù)地存在空間交疊，使得實(shí)際自然保護(hù)地面積僅338.61 km2，嚴(yán)重影響各類生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果[5]。我國(guó)濕地類型自然保護(hù)地也存在不同程度的空間重疊現(xiàn)象，以山東省、湖南省、黑龍江省、湖北省較為嚴(yán)重[6]。這可能與自然保護(hù)地處于不同行政區(qū)交界處；地方政府重復(fù)申報(bào)不同類型的保護(hù)地；條塊分割、多方管理體制等因素有關(guān)[7]。

自然保護(hù)地間若存在過(guò)多的空間交疊，可能導(dǎo)致部分保護(hù)區(qū)域存在多個(gè)主管部門，且不同管理部門的管理制度、保護(hù)目的通常會(huì)存在矛盾沖突，進(jìn)一步影響自然保護(hù)地的自然資源保護(hù)效果。自然保護(hù)地空間重疊也可能造成人力物力資源浪費(fèi)，不同部門間管理交叉嚴(yán)重，使得崗位職能、工作任務(wù)重復(fù)，效率低下等問(wèn)題頻繁出現(xiàn)，與生態(tài)文明建設(shè)、節(jié)約資源等理念相違背，嚴(yán)重影響空間交疊區(qū)域自然資源的保護(hù)、監(jiān)管效果。

3.3 功能分區(qū)不合理

自然保護(hù)地劃分過(guò)程中還存在功能分區(qū)不合理的問(wèn)題。自然保護(hù)地劃分后旅游資源開(kāi)發(fā)、區(qū)域?qū)嶒?yàn)研究對(duì)促進(jìn)自然保護(hù)地的維護(hù)管理有重要作用，合理開(kāi)發(fā)旅游資源，將旅游經(jīng)濟(jì)效益用于自然資源保護(hù)工作中，加強(qiáng)相關(guān)實(shí)驗(yàn)研究，為保護(hù)自然資源及珍稀動(dòng)植物奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地可持續(xù)性發(fā)展的重要途徑[8]。在實(shí)際的自然保護(hù)地功能分區(qū)中可能存在絕對(duì)保護(hù)區(qū)、荒野區(qū)、觀光區(qū)、旅游區(qū)、試驗(yàn)區(qū)分區(qū)不合理的問(wèn)題。例如，秦嶺北麓自然保護(hù)區(qū)的功能分區(qū)，雖然自然保護(hù)區(qū)與城市間的距離是30～150 km 的最佳生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)距離，但隨游客數(shù)量大幅增長(zhǎng)，過(guò)量游客的涌入對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)自然環(huán)境、生物多樣性還是造成一定影響，導(dǎo)致自然保護(hù)地的劃分未能真正實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)的目的[9]。

4 縣域自然保護(hù)地整合優(yōu)化方法

根據(jù)上述內(nèi)容可知，生態(tài)文明建設(shè)背景下縣域自然保護(hù)地仍存在諸多問(wèn)題，嚴(yán)重影響自然資源保護(hù)強(qiáng)度，造成不必要的資源浪費(fèi)，阻礙自然保護(hù)地的可持續(xù)性發(fā)展，因此，針對(duì)上述問(wèn)題提出了以下改進(jìn)優(yōu)化意見(jiàn)。

4.1 完善體制制度，突出政府引導(dǎo)作用

1）完善并制定《國(guó)家公園法》《自然保護(hù)地法》等相關(guān)法律條例，明確不同類型保護(hù)地的審批條件、規(guī)劃要求，統(tǒng)一不同類型自然保護(hù)地的基本監(jiān)管制度，落實(shí)資金保障制度，真正實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨機(jī)構(gòu)多方聯(lián)合監(jiān)管、綜合執(zhí)法，建立健全縣域自然保護(hù)地管理制度，確保自然資源保護(hù)政策的有效落實(shí)。2）自然保護(hù)地的劃分、確認(rèn)需要由各級(jí)政府依法規(guī)劃，政府在自然保護(hù)地劃分、監(jiān)管中具有重要作用。重視自然保護(hù)地所在縣級(jí)行政政權(quán)的主體作用，由縣級(jí)政府牽頭，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)鼐用竦膮f(xié)調(diào)溝通，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，改善當(dāng)?shù)匕l(fā)展與自然保護(hù)地劃分間的矛盾沖突，在提供更優(yōu)質(zhì)的縣域生態(tài)文明建設(shè)環(huán)境的同時(shí)，保障當(dāng)前居民基本就業(yè)、生活，真正實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展[10]。

4.2 調(diào)整當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

習(xí)近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”思想理念，說(shuō)明了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有的重要意義。例如，吉林省停伐后縣級(jí)政府及林場(chǎng)尤為重視相關(guān)工人就業(yè)、轉(zhuǎn)崗問(wèn)題，部分伐木工轉(zhuǎn)型成為護(hù)林員，《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》將提供生態(tài)服務(wù)、維護(hù)生態(tài)安全確定為國(guó)有林區(qū)基本職能，1 萬(wàn)多伐木從業(yè)人員的工作任務(wù)從伐木變?yōu)樽o(hù)林。在吉林撫松野山參省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，周圍的當(dāng)?shù)鼐用窭瞄L(zhǎng)白山豐富的自然資源，開(kāi)始創(chuàng)業(yè)并積極參與人工種植藥材、人參、食用菌等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，助力打造生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)。

4.3 加強(qiáng)綠地與城市生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)建設(shè)

加強(qiáng)城市生態(tài)保護(hù)圈建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施綠化工程，有利于自然保護(hù)與城市生態(tài)的和諧統(tǒng)一。例如，貴州省麻江縣電場(chǎng)項(xiàng)目，為減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)老蛇沖州級(jí)自然保護(hù)區(qū)生物多樣性的影響，實(shí)地考察后合理調(diào)整公路建設(shè)路線，并利用風(fēng)力發(fā)電等綠色能源，減少人類活動(dòng)對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的影響，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。又如湖南省永興縣有丹霞國(guó)家森林公園、東江湖旅游區(qū)等多個(gè)自然保護(hù)地，為加強(qiáng)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)文明建設(shè)、創(chuàng)建省級(jí)園林縣城，全縣加強(qiáng)污水管道改造、舊小區(qū)改造，積極推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)及農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，既落實(shí)自然生態(tài)保護(hù)工作，又加強(qiáng)城市生態(tài)環(huán)境改善，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

4.4 空間整合優(yōu)化

加強(qiáng)各類自然保護(hù)地空間交疊區(qū)域的整合優(yōu)化，針對(duì)空間交疊面積較大、管理交疊嚴(yán)重區(qū)域進(jìn)行準(zhǔn)確劃分。例如，景寧縣自然保護(hù)地空間交疊面積達(dá)4 845.35 hm2，進(jìn)行整合優(yōu)化后無(wú)空間交疊問(wèn)題。在自然保護(hù)地交疊空間整合優(yōu)化過(guò)程中，還可通過(guò)新建國(guó)家公園、調(diào)整保護(hù)地邊界、自然保護(hù)地內(nèi)劃轉(zhuǎn)、擬撤銷部分自然保護(hù)地區(qū)域面積等方式改善空間交疊情況，針對(duì)不同類型的自然保護(hù)地制定完善的管理制度，加大自然生態(tài)保護(hù)強(qiáng)度，使得各類自然資源能得到有效保護(hù)。

4.5 功能分區(qū)優(yōu)化

重視對(duì)自然保護(hù)地功能分區(qū)進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，適當(dāng)延長(zhǎng)旅游區(qū)與核心區(qū)之間的距離，避免游客對(duì)水資源、植被等造成過(guò)多負(fù)面影響，促進(jìn)核心保護(hù)區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)功能的恢復(fù)。明確限制進(jìn)入?yún)^(qū)及絕對(duì)保護(hù)區(qū)范圍，加強(qiáng)對(duì)考察者、游客進(jìn)入限制進(jìn)入?yún)^(qū)的監(jiān)管，減輕人類活動(dòng)對(duì)絕對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)珍稀動(dòng)植物的影響。合理劃分輔助服務(wù)區(qū)，將食物、住宿、娛樂(lè)、交通等劃分在統(tǒng)一區(qū)域，不僅利于當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)展旅游業(yè)、形成旅游產(chǎn)業(yè)鏈，還能提高旅客郊游的便捷性，利于當(dāng)?shù)胤?wù)人員、政府對(duì)旅客進(jìn)行統(tǒng)一管理，避免旅客誤入限制進(jìn)入?yún)^(qū)、絕對(duì)保護(hù)區(qū)等問(wèn)題的發(fā)生。

5 結(jié)論

生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系著人民福祉，十八大、十九大會(huì)議強(qiáng)調(diào)加快生態(tài)文明體制改革，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，不僅有助于改善人民生活環(huán)境，還能推動(dòng)人與自然和諧共生、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。持續(xù)優(yōu)化自然保護(hù)地規(guī)劃方案，調(diào)整自然保護(hù)地區(qū)域面積、管理方式，有利于提高我國(guó)整體生態(tài)文明建設(shè)水平，強(qiáng)化自然生態(tài)保護(hù)工作。本文結(jié)合過(guò)往文獻(xiàn)資料，深入探討生態(tài)文明建設(shè)背景下縣域自然保護(hù)地現(xiàn)狀，分析相關(guān)問(wèn)題、總結(jié)原因，并提出有針對(duì)性的改進(jìn)對(duì)策，以期為創(chuàng)新縣域保護(hù)地管理優(yōu)化方式提供參考。