美西方對(duì)我國(guó)海外發(fā)展融資研究的新進(jìn)展及影響分析

張馳　陳瑤

【摘要】隨著“一帶一路”建設(shè)的不斷深入，一些學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和智庫(kù)對(duì)我國(guó)海外發(fā)展融資的不斷質(zhì)疑，已愈發(fā)成為美西方實(shí)施對(duì)華戰(zhàn)略的政策工具，對(duì)我國(guó)對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作形成了阻礙。尤其是近兩年出現(xiàn)了一些長(zhǎng)期收集分析數(shù)據(jù)，并擅用數(shù)據(jù)“講故事、做文章”的機(jī)構(gòu)。其中，美國(guó)威廉瑪麗學(xué)院的“援助數(shù)據(jù)”實(shí)驗(yàn)室（Aid Data）借助其分析研究，在國(guó)際上針對(duì)我國(guó)海外發(fā)展融資頻繁發(fā)聲，具有針對(duì)性高、技術(shù)性強(qiáng)、影響面廣的特點(diǎn)。本文對(duì)其相關(guān)研究及言論進(jìn)行了整理總結(jié)，分析了其特點(diǎn)及其在輿論引導(dǎo)方面的影響，結(jié)合事實(shí)和我國(guó)海外融資工作的實(shí)際情況，提出了我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)跟蹤關(guān)注，主動(dòng)發(fā)聲、不為所亂、積極作為，在“一帶一路”建設(shè)過(guò)程中不斷優(yōu)化國(guó)際輿論環(huán)境的政策建議。

【關(guān)鍵詞】援助數(shù)據(jù)；Aid Data；一帶一路；國(guó)際傳播JEL分類號(hào)：F34， F35， H81

美西方對(duì)我國(guó)海外發(fā)展融資論斷的演變情況

隨著共建“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，中國(guó)已成為全球主要的新興債權(quán)人之一。國(guó)際社會(huì)越來(lái)越高度關(guān)注我國(guó)海外債權(quán)情況，一方面對(duì)我國(guó)在支持中低收入國(guó)家發(fā)展方面發(fā)揮的積極作用表示肯定，另一方面，個(gè)別美西方機(jī)構(gòu)學(xué)者也對(duì)我國(guó)海外融資的做法意圖提出質(zhì)疑，干擾國(guó)際輿論。

早期主要質(zhì)疑的方面

在“一帶一路”倡議提出的初期，隨著我國(guó)海外融資規(guī)模的快速上升，個(gè)別美西方國(guó)家及其機(jī)構(gòu)先入為主地認(rèn)為我國(guó)旨在通過(guò)海外融資擴(kuò)大政治影響，主要圍繞著推進(jìn)“一帶一路”倡議會(huì)為相關(guān)國(guó)家?guī)?lái)債務(wù)的不可持續(xù)問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)疑。

指責(zé)我國(guó)有意攫取他國(guó)重要公共資產(chǎn)，鼓吹“中國(guó)債務(wù)陷阱論”。2017年，印度學(xué)者（Chellaney et al. ， 2017）提出斯里蘭卡政府因拖欠巨額債務(wù)而使得中國(guó)獲得了漢班托塔港99年租期，實(shí)際是污蔑中國(guó)利用海外融資制造“債務(wù)陷阱”。在美國(guó)的政客和某些機(jī)構(gòu)的炒作加工下（Brian， 2018），“中國(guó)債務(wù)陷阱論”一度甚囂塵上。盡管一些債務(wù)國(guó)（Debasish， 2015）和機(jī)構(gòu)（Kevin et al. ， 2020）相繼發(fā)聲指出并不存在所謂的“債務(wù)陷阱”，而更加強(qiáng)調(diào)中國(guó)海外融資對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的貢獻(xiàn)，但質(zhì)疑性的研究觀點(diǎn)仍不絕于耳。澳大利亞達(dá)爾文港（Garrick J， 2018）、所羅門(mén)群島圖拉吉島（Mesak M， 2020）、烏干達(dá)恩德培機(jī)場(chǎng)（Large D， 2022）等都是美西方機(jī)構(gòu)和媒體眼中被我國(guó)“攫取”的對(duì)象。

批評(píng)我國(guó)債務(wù)透明度不高。主要指責(zé)因我國(guó)債務(wù)透明度不高，使得贊比亞等一些債務(wù)國(guó)的債務(wù)管理能力下降（Brautigam D， 2021），也導(dǎo)致世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織在對(duì)其進(jìn)行援助時(shí)難以準(zhǔn)確地開(kāi)展債務(wù)可持續(xù)性測(cè)算，或造成過(guò)多援助資金用于償還對(duì)我國(guó)債務(wù)，導(dǎo)致援助資金和償還存量債務(wù)資金總量失衡，從而未達(dá)到實(shí)際救助效果。

指責(zé)我國(guó)的政策性和開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)及其他大型國(guó)有商業(yè)銀行獲得了政府優(yōu)惠待遇，從而在海外融資時(shí)具有不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。該觀點(diǎn)主要沿襲了發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的指責(zé)論調(diào)，加之一些西方機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)政策性銀行的夸大渲染（Sanderson， 2012），認(rèn)為我國(guó)的政策性和開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)及大型國(guó)有商業(yè)銀行屬于公共機(jī)構(gòu)，在募資、監(jiān)管等方面享有政府給予的專門(mén)優(yōu)惠政策，因此應(yīng)作為官方債權(quán)人承擔(dān)更多公共責(zé)任。尤其是在G20發(fā)起緩債倡議初期，世界銀行行長(zhǎng)馬爾帕斯等（Deborah， 2020）認(rèn)為，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在向非洲提供發(fā)展融資中發(fā)揮了重要作用，應(yīng)作為官方債權(quán)人“全面參與”G20緩債倡議，給我國(guó)帶來(lái)了較大的輿論壓力。

指責(zé)我國(guó)的融資模式使我國(guó)具有優(yōu)先債權(quán)地位。批評(píng)我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)向委內(nèi)瑞拉（Dollar D， 2017）、安哥拉（Benazeraf D， 2014）等富油國(guó)的主權(quán)貸款是以石油貿(mào)易為抵押的融資，既可能放大債務(wù)國(guó)的借債沖動(dòng)，又可能導(dǎo)致除中國(guó)外其他債權(quán)人的優(yōu)先級(jí)下降，影響債務(wù)國(guó)的未來(lái)融資能力。

可見(jiàn)，美西方早期對(duì)我國(guó)海外發(fā)展融資的質(zhì)疑主要是從政治目的出發(fā)，以債務(wù)透明度為靶子，內(nèi)容主要集中在我國(guó)的某些機(jī)構(gòu)在個(gè)別國(guó)家的具體項(xiàng)目上，影響范圍有限。但近年來(lái)，一些美西方國(guó)家的智庫(kù)利用其收集到的不全面的數(shù)據(jù)信息而得出的謬誤結(jié)論大做文章，對(duì)我國(guó)海外融資的論斷呈現(xiàn)出了新的技術(shù)特點(diǎn)。

近期比較活躍的機(jī)構(gòu)情況

近年來(lái)，一些機(jī)構(gòu)和智庫(kù)從傳統(tǒng)的政策研究轉(zhuǎn)型到了數(shù)據(jù)分析，在發(fā)生國(guó)際熱點(diǎn)事件時(shí)為媒體提供數(shù)據(jù)素材，借助地緣政治博弈熱度提升自身影響力。其中，美國(guó)威廉瑪麗學(xué)院援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室（Aid Data）、美國(guó)波士頓大學(xué)全球發(fā)展政策研究中心（Ray， 2020）、美國(guó)約翰霍普金斯大學(xué)國(guó)際研究學(xué)院中非研究所（Kevin， 2021）、美國(guó)美洲對(duì)話組織智庫(kù)（Gallagher， 2016）、澳大利亞洛伊研究所（Rajah， 2019）等機(jī)構(gòu)在常年跟蹤我國(guó)海外發(fā)展融資情況的基礎(chǔ)上，競(jìng)相設(shè)立與發(fā)布所謂的我國(guó)海外發(fā)展融資“數(shù)據(jù)庫(kù)”和“數(shù)據(jù)集”，在國(guó)際上十分活躍。結(jié)合各機(jī)構(gòu)發(fā)布具體“數(shù)據(jù)庫(kù)”情況，將數(shù)據(jù)庫(kù)相關(guān)要素列示如表1。

可以看出，各機(jī)構(gòu)關(guān)于我國(guó)海外發(fā)展融資的數(shù)據(jù)收集維度各有側(cè)重，其中大部分集中在區(qū)域性數(shù)據(jù)庫(kù)，全球維度的數(shù)據(jù)庫(kù)僅有援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室的“中國(guó)全球發(fā)展融資數(shù)據(jù)集2.0”和波士頓大學(xué)全球發(fā)展政策研究中心的“中國(guó)海外發(fā)展融資數(shù)據(jù)庫(kù)”。其中，援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室的“中國(guó)全球發(fā)展融資數(shù)據(jù)集2.0”覆蓋國(guó)家更廣、時(shí)間跨度更長(zhǎng)、披露項(xiàng)目個(gè)數(shù)和金額更大、融資條款細(xì)節(jié)更多。外媒（Foster V， 2022）認(rèn)為該數(shù)據(jù)庫(kù)可以詳細(xì)描述我國(guó)海外融資的細(xì)節(jié)和具體影響，在西方為數(shù)不多；我國(guó)學(xué)者（張傳紅，2021）對(duì)該數(shù)據(jù)庫(kù)報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行了初步解讀并從輿論層面就其負(fù)面論斷進(jìn)行了回應(yīng)，但解讀深度較為有限，也未提出有效的應(yīng)對(duì)建議。因此，本文后續(xù)將聚焦援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室關(guān)于我海外發(fā)展融資相關(guān)研究進(jìn)展成果，分析其論斷特點(diǎn)及其在輿論引導(dǎo)方面的影響，結(jié)合事實(shí)情況及工作實(shí)際，提出有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)建議。

援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室簡(jiǎn)況

設(shè)立背景及主要研究方向。援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室成立于2009年，由美國(guó)楊百翰大學(xué)、威廉瑪麗學(xué)院和發(fā)展門(mén)戶組織為開(kāi)展援助研究而共同設(shè)立。該實(shí)驗(yàn)室現(xiàn)設(shè)在美國(guó)威廉瑪麗學(xué)院環(huán)球研究所，主要從事中國(guó)發(fā)展融資、全球地理測(cè)繪及中國(guó)公共外交影響等研究。其對(duì)于我國(guó)海外發(fā)展融資的研究大致起步于2013年，早期專注于中國(guó)對(duì)非援助，自2017年起轉(zhuǎn)向我國(guó)在全球的發(fā)展融資情況。2021年以來(lái)，該機(jī)構(gòu)發(fā)布多篇被廣泛討論的政策報(bào)告，國(guó)際關(guān)注度有所提高。

關(guān)于我海外發(fā)展融資的研究情況。自成立以來(lái)，援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室發(fā)布關(guān)于我國(guó)海外發(fā)展融資的期刊論文44篇、政策報(bào)告9篇、書(shū)籍1部，其早年開(kāi)展的中國(guó)對(duì)非援助研究較為中立，我國(guó)學(xué)者亦有引用并與之合作。自2020年以來(lái)，該機(jī)構(gòu)開(kāi)始在國(guó)際上積極表現(xiàn)，其在各國(guó)際媒體上就我國(guó)海外融資發(fā)表評(píng)論或提供數(shù)據(jù)已達(dá)170余次，總結(jié)其近年來(lái)在國(guó)際上發(fā)聲的主題及關(guān)鍵詞如表2所示。從中可以發(fā)現(xiàn)，援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室的發(fā)聲主題高度集中在其2017年10月與2021年9月發(fā)布的“中國(guó)全球發(fā)展融資數(shù)據(jù)集1.0版”“中國(guó)全球發(fā)展融資數(shù)據(jù)集2.0版”和2021年3月發(fā)布的“中國(guó)如何借貸：對(duì)中國(guó)與外國(guó)政府間100份債務(wù)合同的罕見(jiàn)剖析”的相關(guān)內(nèi)容中。全球有90余家媒體刊載了上述內(nèi)容，其中，在2020年前以小報(bào)小刊為主，而2021年以來(lái)有主流媒體集中刊載之勢(shì)。

政治背景及因素。從援助數(shù)據(jù)近年發(fā)布的研究報(bào)告來(lái)看，其研究方式多基于統(tǒng)計(jì)分析，但其研究結(jié)論帶有一定主觀色彩，其“聲援”的部分媒體報(bào)道也有失中立。作為專注發(fā)展援助研究的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，其研究成果對(duì)改善國(guó)際融資環(huán)境，尤其是欠發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展融資環(huán)境的貢獻(xiàn)較為有限，卻屢屢因負(fù)面解讀中國(guó)海外發(fā)展融資及“一帶一路”倡議而備受關(guān)注。其通過(guò)引導(dǎo)媒體輿論多次為美歐政客和涉及我國(guó)的負(fù)面論調(diào)“站臺(tái)”和“打氣”，成為地緣博弈的工具，這背后的原因令人生疑。通過(guò)進(jìn)一步挖掘發(fā)現(xiàn)，援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行的中國(guó)海外發(fā)展融資研究是基于與美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署的合作項(xiàng)目的，受到休利特和福特等多個(gè)基金會(huì)和世界銀行的資助。援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室的負(fù)責(zé)人布拉德·帕克斯于2005至2009年間在美國(guó)政府設(shè)立的千禧年挑戰(zhàn)公司任職，該公司正是美國(guó)向發(fā)展中國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)援助的官方機(jī)構(gòu)，也是美國(guó)借以實(shí)施地緣戰(zhàn)略的重要機(jī)構(gòu)。因此，該機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出的“政治傾向”有深刻的政治背景。

援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室對(duì)我國(guó)海外發(fā)展融資主要觀點(diǎn)及影響

主要觀點(diǎn)

通過(guò)“中國(guó)全球發(fā)展融資數(shù)據(jù)集”以偏概全，為各種政治目的“站臺(tái)”

一直以來(lái)，世界各國(guó)都對(duì)我國(guó)的海外融資情況興趣十足，而我國(guó)主動(dòng)發(fā)布的信息有限，債務(wù)國(guó)基于保密義務(wù)和后續(xù)融資訴求也鮮少公開(kāi)披露，世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)詳細(xì)度與規(guī)范度不高（Yufan Huang et al.， 2020）。援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室利用這一點(diǎn)，從我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)年報(bào)、部委使館網(wǎng)站、債務(wù)國(guó)政府信息、多邊金融機(jī)構(gòu)披露的信息，以及其私人渠道，建立了覆蓋我國(guó)2000—2017年在“165個(gè)國(guó)家、總金額8430億美元、共計(jì)13427個(gè)項(xiàng)目”的“中國(guó)全球發(fā)展融資數(shù)據(jù)集”，并在國(guó)際上大肆宣傳、大做文章。

從其主要觀點(diǎn)來(lái)看，一是將其獲取的貸款利率信息套入西方經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)的官方貸款優(yōu)惠度框架計(jì)算，發(fā)現(xiàn)我國(guó)在2000—2017年海外發(fā)展融資中的半優(yōu)惠、非優(yōu)惠及出口信貸部分與官方發(fā)展援助部分的比例（81%/12%）遠(yuǎn)高于美歐的比例（美國(guó)為27%/73%，英國(guó)為10%/90%，法國(guó)為13%/87%），得出我國(guó)海外發(fā)展融資的優(yōu)惠度較低的結(jié)論。二是利用其獲取的我國(guó)海外發(fā)展融資規(guī)模數(shù)據(jù)，得出我國(guó)“一帶一路”倡議實(shí)施前五年批準(zhǔn)的大型項(xiàng)目較多，且在地域、行業(yè)上有所側(cè)重的結(jié)論，臆測(cè)我國(guó)的對(duì)外政策。

通過(guò)解構(gòu)我國(guó)海外融資的具體條款，為西方“中國(guó)債務(wù)陷阱論”添油加醋

我國(guó)海外涉主權(quán)貸款設(shè)置抵押物的問(wèn)題一直以來(lái)也是美西方對(duì)我國(guó)詬病的焦點(diǎn)，是個(gè)別機(jī)構(gòu)鼓吹我國(guó)有意攫取債務(wù)國(guó)“公共資產(chǎn)”的“依據(jù)”。援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室通過(guò)對(duì)我國(guó)海外涉主權(quán)貸款協(xié)議條款和融資主體與模式的分析研究，以偏概全地對(duì)我國(guó)的融資方式做出主觀的傾向性解讀，加劇了國(guó)際上對(duì)我國(guó)海外融資規(guī)范性和意圖的誤解。

從其主要觀點(diǎn)看，一是其將我國(guó)的政策性金融機(jī)構(gòu)與24個(gè)發(fā)展中國(guó)家簽訂的100份主權(quán)貸款合同和喀麥隆與28個(gè)多/雙邊官方和商業(yè)債權(quán)人簽訂的142份主權(quán)貸款合同進(jìn)行比較，認(rèn)為我國(guó)主權(quán)貸款設(shè)置了寬泛的保密條款，通過(guò)設(shè)置托管賬戶、抵押條款及“排除巴黎俱樂(lè)部重組條款”等方式使我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)獲得了相較于其他債權(quán)人優(yōu)先受償?shù)膬?yōu)勢(shì)地位。二是其通過(guò)獲取的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)我國(guó)的海外融資類型由具有完全追索權(quán)的典型主權(quán)貸款向僅有有限追索權(quán)的項(xiàng)目融資轉(zhuǎn)變，融資主體也更多地由主權(quán)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向特殊目的實(shí)體（SPV）。債務(wù)國(guó)本無(wú)需向世界銀行上報(bào)這些非政府主體的債務(wù)，但援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室主觀地認(rèn)為債務(wù)國(guó)對(duì)其中部分貸款具有顯性或隱性的擔(dān)保義務(wù)，實(shí)質(zhì)上也為主權(quán)貸款，因此得出結(jié)論，稱我國(guó)對(duì)債務(wù)國(guó)施加了未向世界銀行上報(bào)的約3850億美元的“隱藏貸款”，這在無(wú)形中“不負(fù)責(zé)任”地將債務(wù)國(guó)拖入了債務(wù)深淵。以我國(guó)融資支持的中老鐵路項(xiàng)目為例，援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室認(rèn)為雖然老撾政府方僅擁有借款SPV30%的股權(quán)，但因鐵路的公共屬性和政治屬性，一旦項(xiàng)目陷入財(cái)務(wù)困境，老撾政府“可能”選擇全額救助而承擔(dān)所有債務(wù)的償付責(zé)任。

質(zhì)疑我國(guó)參與主權(quán)債務(wù)重組的努力，就部分國(guó)家的債務(wù)紓困向我國(guó)持續(xù)施壓

近年來(lái)，隨著“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)和海外債權(quán)的持續(xù)增長(zhǎng)，我國(guó)已成為新興市場(chǎng)國(guó)家的主要債權(quán)人之一。美西方一直通過(guò)各種途徑努力將我國(guó)納入其主導(dǎo)的國(guó)際融資規(guī)則框架和巴黎俱樂(lè)部，意圖在全球發(fā)生債務(wù)危機(jī)時(shí)，迫使我國(guó)與其協(xié)同行動(dòng)，用我國(guó)的“真金白銀”為其規(guī)則框架買單，維護(hù)其國(guó)際權(quán)威，緩解其“地位焦慮”。新冠疫情發(fā)生以來(lái)，我國(guó)積極支持G20緩債倡議，給予中低收入國(guó)家大力支持。但“援助數(shù)據(jù)”實(shí)驗(yàn)室等機(jī)構(gòu)為配合美西方的政治目的，利用我國(guó)是部分債務(wù)國(guó)的主要債權(quán)人的身份不斷施壓，試圖將一些不公平、不完善的減緩債務(wù)責(zé)任強(qiáng)加于我國(guó)，干擾我國(guó)合理維護(hù)海外權(quán)益。

從援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室的主要觀點(diǎn)看，一是其配合世界銀行行長(zhǎng)馬爾帕斯等在G20緩債倡議發(fā)起初期的論調(diào)，列舉其收集的大量“例證”，認(rèn)為國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在許多方面具有公共機(jī)構(gòu)的特征，應(yīng)與進(jìn)出口銀行一并作為我官方債權(quán)人全面參與緩債倡議。二是在G20于2020年底核準(zhǔn)世界銀行和IMF等參與設(shè)計(jì)的債務(wù)處置共同框架后，其繼續(xù)配合世界銀行、IMF和美國(guó)財(cái)政部等機(jī)構(gòu)的論調(diào)，質(zhì)疑中方在對(duì)乍得、贊比亞及埃塞俄比亞等國(guó)申請(qǐng)進(jìn)入共同框架債務(wù)國(guó)的債務(wù)重組中不夠積極，認(rèn)為作為新興國(guó)家的主要債權(quán)國(guó)，我國(guó)缺乏主權(quán)債務(wù)重組經(jīng)驗(yàn)且主觀抵制西方債務(wù)重組框架，“不負(fù)責(zé)任”地延緩債務(wù)國(guó)債務(wù)的可持續(xù)性恢復(fù)進(jìn)程，引發(fā)外界對(duì)我國(guó)的誤解。

輿論影響分析

利用有爭(zhēng)議的貸款數(shù)據(jù)擾亂市場(chǎng)情緒。援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室憑借其獲取的不完全、不準(zhǔn)確的信息，利用發(fā)生重大國(guó)際事件的時(shí)點(diǎn)，在媒體上用其“數(shù)據(jù)”為各種政治論調(diào)“站臺(tái)”，在某些情形下對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了較大負(fù)面影響。例如，2022年7月，《華爾街日?qǐng)?bào)》（Rebecca， 2022）援引其數(shù)據(jù)，發(fā)表文章稱全球投資者因擔(dān)憂我國(guó)對(duì)俄羅斯的“巨大”風(fēng)險(xiǎn)敞口而拋售我國(guó)的政策性銀行債券，引發(fā)市場(chǎng)擔(dān)憂。同月，《華爾街日?qǐng)?bào)》（Alexander， 2022）在報(bào)道斯里蘭卡債務(wù)危機(jī)時(shí)引述“對(duì)中國(guó)在海外的貸款行為做了大量研究，發(fā)表了大量研究成果”的援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)人布拉德·帕克斯的言論，稱中國(guó)向斯里蘭卡等國(guó)存在償付能力問(wèn)題的主權(quán)國(guó)家提供不可持續(xù)的“龐大貸款”會(huì)導(dǎo)致惡果，渲染國(guó)際上對(duì)我國(guó)的負(fù)面情緒。

通過(guò)誤讀貸款技術(shù)條款加深債務(wù)國(guó)民眾對(duì)我國(guó)海外融資的誤解。援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室拋開(kāi)具體項(xiàng)目開(kāi)展融資時(shí)的背景、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況和雙邊談判過(guò)程，將復(fù)雜的法律與融資層面的問(wèn)題拋至媒體與公眾，導(dǎo)致受眾極容易被其主觀解讀影響，加劇了西方和債務(wù)國(guó)公眾心目中我國(guó)作為債權(quán)人“倚強(qiáng)凌弱”的印象。因此，一旦我國(guó)融資支持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目出現(xiàn)償付困難，就容易發(fā)生關(guān)于我國(guó)“攫取”他國(guó)公共資產(chǎn)的誤解。2021年10月，西方媒體（Elias， 2021）炒作中國(guó)接管烏干達(dá)恩德培國(guó)際機(jī)場(chǎng)，正是媒體和公眾對(duì)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)針對(duì)該機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目按商業(yè)運(yùn)行模式設(shè)置的資金托管賬戶的誤讀導(dǎo)致的。2022年11月，媒體報(bào)道（Abdi， 2022），肯尼亞政府違背商業(yè)慣例在網(wǎng)上公開(kāi)了我國(guó)金融機(jī)構(gòu)融資支持的標(biāo)準(zhǔn)軌距鐵路項(xiàng)目的部分合同文本，加劇了肯尼亞國(guó)內(nèi)民眾和國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)海外融資的誤解，帶來(lái)了不良影響。

將發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)的債務(wù)難題歸咎于中國(guó)以加劇債務(wù)進(jìn)行博弈。發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的債務(wù)長(zhǎng)期累積的結(jié)果，并非由中國(guó)海外發(fā)展融資債權(quán)份額的提升而引起的。援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室背離學(xué)術(shù)中立立場(chǎng)，為了維護(hù)美西方過(guò)去在國(guó)際金融治理方面的主導(dǎo)地位，利用一些無(wú)謂之爭(zhēng)和本就有巨大爭(zhēng)議的問(wèn)題，掩蓋我國(guó)對(duì)相關(guān)中低收入國(guó)家緩解債務(wù)危機(jī)的持續(xù)努力。在G20的緩債過(guò)程中，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行最終作為商業(yè)債權(quán)人自愿參與了相關(guān)國(guó)家的債務(wù)延緩，并在官網(wǎng)先后兩次披露了參與G20緩債的工作進(jìn)展，最終也成為了全球唯一一個(gè)參與G20緩債的商業(yè)債權(quán)人，以實(shí)際行動(dòng)為支持貧困的發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)疫情挑戰(zhàn)作出了積極貢獻(xiàn)，但西方媒體卻置若罔聞，反而頻頻就中國(guó)因?qū)徤髟u(píng)估美國(guó)等國(guó)提出的大幅減債方案而“拖延”和“減緩”相關(guān)國(guó)家的債務(wù)重組大作文章（Andrea， 2022）。此外，關(guān)于G20的債務(wù)處置共同框架，就連參與框架設(shè)計(jì)的IMF官員（Karin et al.， 2022）也公開(kāi)承認(rèn)該框架的規(guī)則和機(jī)制設(shè)計(jì)并不完善，在各債權(quán)方與債務(wù)國(guó)實(shí)際開(kāi)展談判的過(guò)程中，不少債權(quán)方（Rachel， 2022）都提出了質(zhì)疑甚至反對(duì)，因此談判工作曠日持久，這并非中方之過(guò)。但世界銀行、IMF和美國(guó)財(cái)政部等近年來(lái)針對(duì)G20共同框架的實(shí)施問(wèn)題對(duì)我國(guó)頻頻發(fā)難，為其設(shè)計(jì)的債務(wù)重組機(jī)制框架難以推進(jìn)的事實(shí)尋找“替罪羊”。

相關(guān)事實(shí)情況分析及啟示

不應(yīng)讓美西方在數(shù)據(jù)方面“鉆空子”

數(shù)據(jù)透明度方面。西方國(guó)家歷來(lái)強(qiáng)調(diào)公共債務(wù)信息透明度的問(wèn)題，普遍認(rèn)為債務(wù)數(shù)據(jù)披露主要是債務(wù)國(guó)的義務(wù)。但從實(shí)際情況看，部分債務(wù)國(guó)因統(tǒng)計(jì)能力有限或故意掩蓋其真實(shí)負(fù)債，披露的數(shù)據(jù)可靠性不高。世界銀行、IMF等多邊機(jī)構(gòu)因需對(duì)申請(qǐng)其貸款援助的國(guó)家進(jìn)行債務(wù)測(cè)算和比對(duì)，也一直倡議債權(quán)人提高數(shù)據(jù)透明，我國(guó)因此承受了較大輿論壓力。事實(shí)上，近年來(lái)我國(guó)政府部門(mén)已在建立、健全數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系方面做了大量工作，相關(guān)法規(guī)制度不斷完善，在提高數(shù)據(jù)透明度方面已有一定基礎(chǔ)。但在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)防美西方建立所謂的“數(shù)據(jù)庫(kù)”以假亂真、以偏概全，應(yīng)客觀權(quán)衡，對(duì)其果斷證偽并披露更多官方數(shù)據(jù)之間的關(guān)系，避免因其不斷提供的不實(shí)數(shù)據(jù)造成負(fù)面影響。從援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室發(fā)布的數(shù)據(jù)情況看，其對(duì)融資數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)方式存在多重來(lái)源和重復(fù)計(jì)算的問(wèn)題，其通過(guò)被公開(kāi)的合同協(xié)議獲取的項(xiàng)目融資金額多為承諾金額而非具體的實(shí)施或發(fā)放金額，因此其披露的部分債權(quán)數(shù)據(jù)被整體夸大。

貸款優(yōu)惠程度方面。用經(jīng)合組織官方貸款優(yōu)惠度計(jì)算框架衡量我國(guó)海外發(fā)展融資的優(yōu)惠度是不符合實(shí)際的，一方面，該計(jì)算框架脫胎于西方國(guó)家在后殖民時(shí)期為打破各國(guó)搶占殖民地狀態(tài)而達(dá)成的妥協(xié)協(xié)議，只是發(fā)達(dá)國(guó)家間的通行做法，體現(xiàn)了“富人援助窮人”的原則。而中國(guó)并非發(fā)達(dá)國(guó)家，資金成本高于發(fā)達(dá)國(guó)家，與發(fā)展中國(guó)家合作是為實(shí)現(xiàn)互利共贏。另一方面，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)在海外開(kāi)展的項(xiàng)目大多是通過(guò)與債務(wù)國(guó)開(kāi)展充分的雙邊談判以商定具體條件，既不是援助資金，也不完全等同于商業(yè)性融資，存在既可有效滿足發(fā)展中國(guó)家需求又可實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)的開(kāi)發(fā)性金融特征，具有西方援助及商業(yè)融資無(wú)法實(shí)現(xiàn)的功能和效用，不應(yīng)僅以西方慣用的優(yōu)惠度來(lái)衡量和評(píng)價(jià)。

不應(yīng)讓美西方脫離專業(yè)語(yǔ)境散播論斷

貸款合同條款方面。我國(guó)開(kāi)展的雙邊合作貸款協(xié)議都是在我國(guó)與借款國(guó)充分協(xié)商及談判后簽訂的，保全方式條款是在對(duì)所在國(guó)的國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建成風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)因素的全盤(pán)考慮下并基于商業(yè)慣例設(shè)置的，定價(jià)是在金融機(jī)構(gòu)基于資金成本、風(fēng)險(xiǎn)水平與稅費(fèi)等的盈虧平衡測(cè)算及結(jié)合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與項(xiàng)目特點(diǎn)后綜合制定的，最終談定的合同條款和貸款定價(jià)已進(jìn)行了充分的相互平衡。因此單從個(gè)別合同協(xié)議條款的設(shè)置來(lái)討論是否會(huì)給中方優(yōu)先債權(quán)人地位、是否造成“債務(wù)陷阱”等問(wèn)題是脫離整個(gè)融資語(yǔ)境的，并不客觀公正。同時(shí)，保密條款和抵押條款都是國(guó)際通行的框架協(xié)議文本下的通用條款，并不是中方專利。實(shí)際上，“排除巴黎俱樂(lè)部重組條款”更是未排除我參與債務(wù)國(guó)主權(quán)債務(wù)重組的可能。

“隱藏貸款”理論方面。在定義方式上，將我國(guó)向東道國(guó)的國(guó)有企業(yè)和具有部分東道國(guó)政府所有權(quán)的特殊目的實(shí)體提供的貸款定義為“隱藏貸款”本身就是極具爭(zhēng)議的，即使其舉例的中老鐵路項(xiàng)目因故無(wú)法實(shí)施完成而必須債務(wù)重組，其重組的方式也多種多樣，東道國(guó)政府救助只是其中之一，將這種“可能性”直接等價(jià)于政府償付債務(wù)的“義務(wù)”是毫無(wú)根據(jù)的。在其宣稱債務(wù)國(guó)“漏報(bào)”的3850億美元的構(gòu)成方面，按世界銀行的相關(guān)規(guī)定，其中有超一半金額的貸款數(shù)據(jù)是東道國(guó)本身就不具有報(bào)送義務(wù)的，因此認(rèn)為我國(guó)“不負(fù)責(zé)任”地對(duì)東道國(guó)施加巨額債務(wù)完全是無(wú)稽之談。援助數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室脫離專業(yè)語(yǔ)境，向認(rèn)知程度不高的各國(guó)公眾拋出其“精心加工”的技術(shù)理論，為我國(guó)后期的解釋與糾偏帶來(lái)了很大挑戰(zhàn)。但這也從一個(gè)側(cè)面反映出國(guó)際上對(duì)我國(guó)融資方式的了解較為有限，我國(guó)與西方在此方面的技術(shù)溝通與交流還亟待加強(qiáng)。

不應(yīng)讓美西方在國(guó)際主權(quán)債務(wù)重組中單方面推卸責(zé)任

金融機(jī)構(gòu)定位方面。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行以商業(yè)債權(quán)人身份積極參與G20緩債倡議是以實(shí)際行動(dòng)體現(xiàn)我國(guó)的大國(guó)擔(dān)當(dāng)，為貧困的發(fā)展中國(guó)家做出了積極貢獻(xiàn)，不應(yīng)讓身份定位的相關(guān)討論掩蓋我國(guó)的實(shí)際貢獻(xiàn)。我國(guó)應(yīng)在外事場(chǎng)合進(jìn)行積極宣傳，有力回應(yīng)外界對(duì)我國(guó)參與國(guó)際主權(quán)債務(wù)重組的質(zhì)疑。

G20共同框架方面。G20共同框架的機(jī)制設(shè)計(jì)本身存在諸多有待完善之處，且多邊金融機(jī)構(gòu)是否應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任還需要進(jìn)行充分討論。世界銀行和IMF也是廣大中低收入國(guó)家的主要債權(quán)方，其參與設(shè)計(jì)機(jī)制，并在機(jī)制下主導(dǎo)重組過(guò)程。然而，這些機(jī)

構(gòu)和組織卻因擔(dān)心影響自身的國(guó)際評(píng)級(jí)和籌資成本等原因不參與債務(wù)重組，導(dǎo)致其開(kāi)展的債務(wù)分析和融資缺口測(cè)算對(duì)各債權(quán)人并不公開(kāi)透明，使得債權(quán)人在重組談判中較為被動(dòng)且難以協(xié)調(diào)一致。同時(shí)，申請(qǐng)進(jìn)入債務(wù)共同框架的國(guó)家自身情況和債務(wù)結(jié)構(gòu)又存在顯著不同。在多種因素的共同作用下，才導(dǎo)致進(jìn)入共同框架國(guó)家的債務(wù)重組進(jìn)展緩慢，將主要責(zé)任歸咎于我國(guó)是毫無(wú)道理的。

政策建議

加強(qiáng)主動(dòng)發(fā)聲回應(yīng)，有效應(yīng)對(duì)不實(shí)言論

一是在數(shù)據(jù)透明度方面，建議我國(guó)的政府部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)在深入研究國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合自身實(shí)際的基礎(chǔ)上，逐步對(duì)新增和存量非敏感海外貸款提升數(shù)據(jù)透明度，主動(dòng)糾正某些別有用心的西方機(jī)構(gòu)發(fā)布的不實(shí)數(shù)據(jù)，適時(shí)發(fā)布共建“一帶一路”白皮書(shū)與數(shù)據(jù)庫(kù)，正本清源、以正視聽(tīng)，使這些荒謬的“數(shù)據(jù)庫(kù)”不攻自破。

二是在貸款模式規(guī)則方面，建議我國(guó)的金融和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與西方機(jī)構(gòu)的技術(shù)溝通交流，同時(shí)加強(qiáng)公眾輿論引導(dǎo)，推動(dòng)國(guó)際社會(huì)逐步理解我國(guó)海外融資的特點(diǎn)和規(guī)律；同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)貸款保全條款的使用和管理規(guī)范，持續(xù)優(yōu)化貸款定價(jià)機(jī)制，更好地與國(guó)際慣例規(guī)則接軌。

三是客觀辯證、主動(dòng)出擊，要讓國(guó)際社會(huì)充分認(rèn)識(shí)到，以美國(guó)為代表的某些西方國(guó)家利用美元的霸權(quán)地位，將自身經(jīng)濟(jì)調(diào)整的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了債務(wù)國(guó)。同時(shí)，對(duì)特定國(guó)家施加極限制裁，導(dǎo)致大宗商品市場(chǎng)大幅波動(dòng)也是造成中低收入國(guó)家債務(wù)危機(jī)的重要原因。

積極參與金融治理，為解決國(guó)際債務(wù)難題貢獻(xiàn)中國(guó)方案

一是我國(guó)的政府部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)努力推動(dòng)G20共同框架等國(guó)際債務(wù)重組流程的不斷完善，推動(dòng)構(gòu)建更加全面均衡和公平高效的合作環(huán)境，提升多邊機(jī)構(gòu)評(píng)估、測(cè)算的透明度和公平性，在國(guó)際社會(huì)上倡導(dǎo)國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行與雙邊機(jī)構(gòu)共同參與債務(wù)重組，同時(shí)重視商業(yè)債權(quán)人的訴求，提升決策和協(xié)調(diào)效率。

二是金融機(jī)構(gòu)間應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同配合，進(jìn)出口銀行和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行應(yīng)堅(jiān)持各自身份定位，按市場(chǎng)化、法治化原則，最大限度地維護(hù)我海外利益。

強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，提升國(guó)際傳播能力

一是在國(guó)家層面研究并完善海外援助和發(fā)展融資立法，細(xì)化主權(quán)債務(wù)的統(tǒng)計(jì)和管理制度；金融機(jī)構(gòu)應(yīng)完善海外融資標(biāo)準(zhǔn)框架，深化在高標(biāo)準(zhǔn)融資與債務(wù)可持續(xù)等方面的建設(shè)，將中國(guó)理念、金融機(jī)構(gòu)實(shí)踐與國(guó)際共識(shí)有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步融入國(guó)際融資語(yǔ)境，更好地發(fā)揮高質(zhì)量共建“一帶一路”的效用。

二是宣傳部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)輿情監(jiān)測(cè)分析，針對(duì)新趨勢(shì)新特點(diǎn)，系統(tǒng)部署、積極作為，不斷優(yōu)化國(guó)際環(huán)境，鞏固提升共建“一帶一路”的國(guó)際影響力和感召力。

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（作者單位：國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行國(guó)際信貸部）

責(zé)任編輯：董 治