完善金融支持創(chuàng)新的基礎制度

趙惠

黨的二十大報告提出，要形成支持全面創(chuàng)新的基礎制度。金融制度作為促進金融穩(wěn)健高效運行的基礎性保障，對于推動金融體系更好適應新時代科技創(chuàng)新需求具有重要作用。近年來，金融支持創(chuàng)新在銀行、債券、股票市場的基礎制度方面均取得了明顯進展，金融服務創(chuàng)新的功能持續(xù)增強，但存在監(jiān)管制度相對滯后、增信機制有待完善、容錯機制仍需健全、存在法律風險等問題。建議完善相應監(jiān)管、增信、考核和法律制度，推動金融體系更好地服務創(chuàng)新需求。

金融支持創(chuàng)新的基礎制度建設情況

銀行業(yè)支持創(chuàng)新的基礎制度不斷完善

從銀行業(yè)支持創(chuàng)新的發(fā)展脈絡看，2016年以前，金融支持科創(chuàng)企業(yè)的政策以傳統(tǒng)的信貸手段為主，無大的政策突破，多采用傳統(tǒng)的抵（質）押擔保等信貸增信模式，或引入專業(yè)擔保機構。2016年以后，銀行業(yè)不斷完善貸款服務機制，并積極探索通過投貸聯(lián)動、知識產權質押、設立科技支行等方式加大對創(chuàng)新型企業(yè)的融資支持。

銀行業(yè)支持創(chuàng)新主要體現在四個方面：一是科技貸款審批機制不斷優(yōu)化。2014年，中國人民銀行、科技部、原銀監(jiān)會、原保監(jiān)會、證監(jiān)會、知識產權局等六部門聯(lián)合出臺《關于大力推進體制機制創(chuàng)新 扎實做好科技金融服務的意見》，從體制機制層面，完善科技企業(yè)貸款利率定價機制和貸款審批機制。二是探索投貸聯(lián)動機制試點。2016年4月，原銀監(jiān)會與科技部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關于支持銀行業(yè)金融機構加大創(chuàng)新力度 開展科創(chuàng)企業(yè)投貸聯(lián)動試點的指導意見》，支持國家開發(fā)銀行、中國銀行、恒豐銀行、北京銀行、天津銀行、上海銀行、漢口銀行、西安銀行、上海華瑞銀行和浦發(fā)硅谷銀行這10家銀行在國內5個高新園區(qū)開展投貸聯(lián)動試點。2017年，《關于金融支持制造強國建設的指導意見》提出要優(yōu)化信貸管理體制，推動投貸聯(lián)動金融服務模式創(chuàng)新。三是風險補償機制不斷完善。2019年，科技部印發(fā)《關于新時期支持科技型中小企業(yè)加快創(chuàng)新發(fā)展的若干政策措施》，開展貸款風險補償試點，引導銀行信貸支持科技型中小企業(yè)的科技成果轉化。2021年，銀保監(jiān)會印發(fā)的《關于銀行業(yè)保險業(yè)支持高水平科技自立自強的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中提出，健全風險分擔補償機制，鼓勵銀行機構與保險機構、融資擔保機構加強合作，強化科技金融風險分擔和補償。四是知識產權融資機制取得進展?！吨笇б庖姟诽岢?，支持擴大銀行在線代辦專利質押登記試點地區(qū)范圍，優(yōu)化知識產權質押登記服務。支持通過知識產權交易市場開展知識產權收儲交易，拓寬知識產權質物處置渠道，加快出質知識產權的流轉變現。

債券市場支持創(chuàng)新發(fā)展取得突破

從債券支持創(chuàng)新的發(fā)展脈絡看，2015年以前的債券制度，主要是為企業(yè)提供融資工具，并未對創(chuàng)新型企業(yè)提出針對性政策。2015年后，隨著國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，也要求債券市場發(fā)揮促進企業(yè)創(chuàng)新的功能，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)通過債券市場等直接融資方式籌集資金。

總的來看，債券市場服務創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主要債券品種包括國家發(fā)改委主管的戰(zhàn)略性新興產業(yè)專項債和雙創(chuàng)孵化專項債、證監(jiān)會主管的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公司債、銀行間交易商協(xié)會主管的雙創(chuàng)專項債務融資工具等。具體看，2015年國家發(fā)改委印發(fā)《戰(zhàn)略性新興產業(yè)專項債券發(fā)行指引》，鼓勵戰(zhàn)略性新興產業(yè)采用債貸組合的增信方式開展融資。同年，《國家發(fā)展改革委辦公廳關于印發(fā)雙創(chuàng)孵化專項債券發(fā)行指引的通知》出臺，支持提供“雙創(chuàng)孵化”服務的產業(yè)類企業(yè)或園區(qū)經營公司發(fā)行雙創(chuàng)孵化專項債券。2017年《中國證監(jiān)會關于開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公司債券試點的指導意見》中提出，探索交易所債券市場服務實體經濟新模式。2019年，上交所、全國股轉公司、中國結算共同制定并發(fā)布的《非上市公司非公開發(fā)行可轉換公司債券業(yè)務實施辦法》中提出，擴大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公司債券試點范圍，支持非上市公司非公開發(fā)行可轉換公司債券。2019年，中國銀行間交易商協(xié)會發(fā)布《雙創(chuàng)專項債務融資工具信息披露表》，提出非金融企業(yè)在銀行間市場發(fā)行的，通過投債聯(lián)動的模式用于支持科技創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展的債務融資工具；要求一定比例的資金以股權投資等形式支持科技創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展。

股票市場支持創(chuàng)新的制度不斷豐富

國家高度重視股票市場支持科技創(chuàng)新，主要措施包括推出科創(chuàng)板、完善創(chuàng)業(yè)板、建立北交所和區(qū)域性股權市場等。

推出科創(chuàng)板并試行注冊制。2019年6月，最高人民法院印發(fā)《關于為設立科創(chuàng)板并試點注冊制改革提供司法保障的若干意見》，為有效維護科創(chuàng)板上市公司的合法權益，提供有力的司法保障。2021年證監(jiān)會發(fā)布《關于修改<科創(chuàng)屬性評價指引（試行）>的決定》，加大對具有硬科技實力和市場競爭力創(chuàng)新型企業(yè)的支持。同年，上交所發(fā)布《科創(chuàng)板企業(yè)發(fā)行上市申報及推薦暫行規(guī)定（2021年4月修訂）》，明確科創(chuàng)板優(yōu)先支持符合國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略、擁有關鍵核心技術等先進技術、科技創(chuàng)新能力突出、科技成果轉化能力突出、行業(yè)地位突出或者市場認可度高等的科技創(chuàng)新企業(yè)發(fā)行上市。

創(chuàng)業(yè)板相關制度不斷完善。創(chuàng)業(yè)板是2009年由深圳證券交易所推出的，旨在服務成長型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)。2020年，深交所發(fā)布《創(chuàng)業(yè)板企業(yè)發(fā)行上市申報及推薦暫行規(guī)定》和《創(chuàng)業(yè)板股票發(fā)行上市審核規(guī)則》，進一步明確了創(chuàng)業(yè)板上市企業(yè)定位。2020年，創(chuàng)業(yè)板進行了注冊制改革，實施以信息披露為核心的股票發(fā)行注冊制，為創(chuàng)業(yè)板上市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的健康運行提供保障。2023年，證監(jiān)會發(fā)布《首次公開發(fā)行股票注冊管理辦法（征求意見稿）》，強調科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板申請上市專注科技與產業(yè)創(chuàng)新屬性，有利于高成長、高新技術、具備足夠研發(fā)能力或創(chuàng)新能力的優(yōu)秀企業(yè)獲得更包容的上市機會。

建立北交所，改革新三板。全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)（簡稱“新三板”）于2012年7月正式設立。新三板作為全國性證券交易場所、非上市股份有限公司股權交易平臺，致力于為創(chuàng)新型、創(chuàng)業(yè)型、成長型中小微企業(yè)解決融資難題。2016年，全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)有限責任公司（以下簡稱“全國股轉公司”）發(fā)布了《全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)掛牌公司分層管理辦法（試行）》，對創(chuàng)新層設置了三套并行準入標準，以滿足新三板掛牌公司數量眾多、類型多元的不同需求。2019年，全國股轉公司修訂《全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)掛牌公司分層管理辦法》和《全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)股票轉讓規(guī)則》，并分別更名為《全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)分層管理辦法》和《全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)股票交易規(guī)則》，明確新三板企業(yè)進入基礎層、創(chuàng)新層、精選層的條件，明確符合中國證監(jiān)會、證券交易所和全國股轉公司有關規(guī)定的精選層掛牌公司，可以直接向證券交易所申請上市交易。2020年，證監(jiān)會發(fā)布《關于全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)掛牌公司轉板上市的指導意見》，明確了新三板分層制度及轉板上市制度，規(guī)范了新三板企業(yè)的管理，增強了新三板在科創(chuàng)企業(yè)融資方面的功能。2021年9月，北京證券交易所（簡稱“北交所”）注冊成立，繼續(xù)堅持服務創(chuàng)新型中小企業(yè)的市場定位，總體平移新三板精選層各項基礎制度，與新三板現有創(chuàng)新層、基礎層形成統(tǒng)籌協(xié)調與制度聯(lián)動。

區(qū)域性股權市場不斷健全。區(qū)域性股權交易市場俗稱四板市場，由各地省級政府主導，面向省級行政區(qū)域內的企業(yè)，為非公開發(fā)行證券的發(fā)行、轉讓提供場所和設施。2017年，《國務院辦公廳關于規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權市場的通知》提出，規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權市場是完善多層次資本市場體系的重要舉措，在推進供給側結構性改革、促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、服務創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、降低企業(yè)杠桿率等方面具有重要意義。2019年，《國務院辦公廳關于推廣第二批支持創(chuàng)新相關改革舉措的通知》提出，根據科技型中小企業(yè)的特點，在區(qū)域性股權市場推出“科技創(chuàng)新板”，提供掛牌展示、托管交易、投融資服務、培訓輔導等服務，開拓融資渠道，緩解科技型中小企業(yè)融資難問題。

存在的制度性問題

總體看，盡管我國金融支持創(chuàng)新的制度和政策體系不斷完善，成效較為突出，但金融監(jiān)管制度、增信制度、容錯制度、法律制度等方面與服務創(chuàng)新的需求仍存在不匹配、不完善之處。

金融監(jiān)管制度相對滯后于創(chuàng)新發(fā)展的需要。一方面，金融監(jiān)管標準不夠明確，使傳統(tǒng)金融機構向金融科技轉型的動力不足、顧慮重重，導致支持創(chuàng)新潛能未得到充分釋放。目前，盡管金融科技企業(yè)主要通過與傳統(tǒng)金融機構合作來發(fā)展金融科技產品，但從利益分配視角看，金融科技企業(yè)的加入，導致企業(yè)融資環(huán)節(jié)又多了一層“金融中介”，也必然增加新成本。另一方面，金融監(jiān)管措施不到位、不及時，容易滋生重大風險。被動響應式的監(jiān)管、針對單一業(yè)務領域的監(jiān)管等金融監(jiān)管模式，難以適用金融科技業(yè)務的發(fā)展特點。例如，目前監(jiān)管部門在貸款不良率的容忍度方面尚未對股債聯(lián)動業(yè)務制定配套措施，而股權投資壞賬率天然相對更高，也使商業(yè)銀行在開展投貸聯(lián)動業(yè)務時存在后顧之憂。

支持創(chuàng)新體系的信用增進機制仍較為薄弱。目前，金融機構對科創(chuàng)企業(yè)發(fā)放貸款時，抵押物仍以土地、廠房為主。雖然《關于推動動產和權利融資業(yè)務健康發(fā)展的指導意見》中拓展了抵押物的范圍，但知識產權質押貸款、庫存商品抵押貸款等抵質押方式受制于抵押物的流動性限制，導致貸款發(fā)放規(guī)模有限。針對初創(chuàng)企業(yè)貸款風險和收益的不對稱性問題，可通過擔保等信用增進方式在一定程度上得以緩解。但目前，我國的商業(yè)性擔保要求3%—5%的擔保費率，為規(guī)避風險，商業(yè)性擔保公司通常還會提出反擔保要求，反而加大了科創(chuàng)企業(yè)的融資成本。在政策性融資擔保方面，由于配套機制不完善，也導致存在擔保能力不強、支持力度有限的問題，不良資產處置難，擔保機構對不良資產的處置手段少。

投資容錯機制有待健全。在支持創(chuàng)新體系的過程中，產業(yè)結構調整、發(fā)展周期更迭、技術升級、資本市場等多重因素對投資風險和價值波動的影響是客觀存在的，尤其是在創(chuàng)業(yè)投資參與的新技術孵化培育過程中，投資的不確定性更加普遍。然而，在防止國有資產流失、推動國有資產保值增值等硬約束下，以國有機構出資為代表的股權投資基金，在基金投向、風險控制、績效考核等方面有更為嚴格的約束要求，但同時也存在容錯機制不健全，在決策監(jiān)管流程、激勵約束機制等方面缺乏靈活性等不足。

政策建議

健全金融監(jiān)管規(guī)則體系。一是建立高效的監(jiān)管決策協(xié)調溝通機制。各監(jiān)管部門既要各司其職，又要相互配合、協(xié)同發(fā)力，增強監(jiān)管的穿透性、統(tǒng)一性和權威性，形成促進創(chuàng)新發(fā)展長效穩(wěn)定的監(jiān)管環(huán)境。二是提高金融監(jiān)管透明度。監(jiān)管制度要公開透明，對各類金融活動依法實施全面監(jiān)管，加強事中事后的監(jiān)管，加強監(jiān)管信息的披露，依據創(chuàng)新領域市場特點，細化監(jiān)管標準。三是強化金融基礎設施對監(jiān)管的支持保障。完善金融基礎設施建設，持續(xù)提升金融服務的專業(yè)化水平。完善監(jiān)管大數據平臺，全力推動監(jiān)管工作向信息化、智能化轉型。

加強金融增信機制建設。一是完善金融機構抵押品融資服務。降低金融機構對不動產抵押品的依賴，鼓勵金融機構發(fā)展權利融資服務，創(chuàng)新知識產權質押融資，支持科創(chuàng)企業(yè)發(fā)展。二是發(fā)揮政府性融資擔保機構增信作用。加大政府性融資擔保機構對科創(chuàng)企業(yè)的支持力度，推動金融機構高效放貸，不抽貸、不壓貸、不斷貸。三是完善信息共享機制。要加快科創(chuàng)企業(yè)信用信息共享，中國人民銀行、證監(jiān)會和銀保監(jiān)會各分支機構要加強與工信、科技、市場監(jiān)管、稅務等部門的溝通協(xié)作，推動相關數據通過地方征信平臺對金融機構共享，促進金融機構與科創(chuàng)企業(yè)高效對接。

優(yōu)化金融機構考核制度。一是進一步完善績效考核機制。適當提高各類金融機構對科創(chuàng)企業(yè)金融業(yè)務的考核權重，探索將科創(chuàng)企業(yè)業(yè)務考核指標完成情況與金融機構考核評優(yōu)掛鉤。二是進一步落實授信盡職免責制度和容錯糾錯機制。各金融機構要重點明確盡職免責認定標準和免責條件，進一步將授信盡職免責與不良貸款容忍制度有機結合，對科創(chuàng)企業(yè)不良貸款率未超出容忍度標準的，在無違反法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則行為的前提下，可對相關人員免予追責。

完善法律風險防范機制。一是完善金融基礎法律制度。在目前金融基礎法律的基礎上，細化金融手段和金融工具，為適應我國金融支持創(chuàng)新發(fā)展的需要，盡快研究推動《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等的進一步修訂工作。二是探索制定科創(chuàng)金融領域具有普適性的基本法。具體的操作過程中，可以把金融基本法中明確的內容作為基本框架，圍繞促進科技創(chuàng)新發(fā)展，明確適用的主體以及主體享有的權利和應當承擔的義務，形成促進創(chuàng)新發(fā)展的長效機制。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院投資研究所）

責任編輯：孫 爽