向著現(xiàn)代金融監(jiān)管體系邁進(jìn)

王力

黨的二十大報(bào)告中對(duì)金融監(jiān)管改革作出重要部署：“加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類(lèi)金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。”2023年3月召開(kāi)的十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議，表決通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，在13項(xiàng)改革措施中有6項(xiàng)事關(guān)金融監(jiān)管領(lǐng)域的改革。

第一，在現(xiàn)有銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)基礎(chǔ)上組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管。該機(jī)構(gòu)將強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為。中國(guó)人民銀行對(duì)金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)的投資者保護(hù)職責(zé)劃入該機(jī)構(gòu)。

第二，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)由國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。強(qiáng)化資本市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，劃入國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)，由中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作。

第三，撤銷(xiāo)中國(guó)人民銀行大區(qū)分行及分行營(yíng)業(yè)管理部、總行直屬營(yíng)業(yè)管理部和省會(huì)城市中心支行，在31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市設(shè)立省級(jí)市級(jí)分行。中國(guó)人民銀行北京分行保留中國(guó)人民銀行營(yíng)業(yè)管理部牌子，中國(guó)人民銀行上海分行與中國(guó)人民銀行上?？偛亢鲜疝k公。不再保留中國(guó)人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至中國(guó)人民銀行地（市）中心支行。

第四，將中央金融管理部門(mén)管理的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)類(lèi)機(jī)構(gòu)剝離，相關(guān)國(guó)有金融資產(chǎn)劃入國(guó)有金融資本受托管理機(jī)構(gòu)，由其根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)統(tǒng)一履行出資人職責(zé)?！耙恍幸痪忠粫?huì)”和外管局等金融監(jiān)管部門(mén)作為國(guó)務(wù)院直屬部門(mén)，派出機(jī)構(gòu)均使用行政編制，工作人員納入國(guó)家公務(wù)員統(tǒng)一規(guī)范管理。深化地方金融監(jiān)管體制改革，建立以中央金融管理部門(mén)地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門(mén)地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備。地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專(zhuān)司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

本次金融監(jiān)管體制改革幾乎涵蓋了所有金融監(jiān)管部門(mén)，機(jī)構(gòu)改革是金融改革中最為基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，業(yè)界普遍認(rèn)為此次改革將會(huì)帶來(lái)脫胎換骨的變化。

一是厘清了金融監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)分工。新組建的國(guó)家金融監(jiān)督管理總局不僅僅是新舊機(jī)構(gòu)的更替，而是對(duì)監(jiān)管邊界的一次重大調(diào)整和職責(zé)的重新劃定。新機(jī)構(gòu)名稱(chēng)突出了“金融”這一屬性，突破了銀保監(jiān)會(huì)“銀行”“保險(xiǎn)”兩詞的字面權(quán)限范疇。比如，銀保監(jiān)會(huì)除了監(jiān)管銀行保險(xiǎn)業(yè)外，還承擔(dān)著信托、金融AMC、金融AIC、消費(fèi)金融、金融租賃、汽車(chē)金融、銀行系理財(cái)公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能。國(guó)家金融監(jiān)督管理總局名稱(chēng)顯然更科學(xué)。將國(guó)家發(fā)改委的企業(yè)債發(fā)行審核職能劃入證監(jiān)會(huì)，也是厘清部門(mén)之間權(quán)限職責(zé)的舉措，使相同事項(xiàng)由不同部門(mén)分管的職權(quán)割裂問(wèn)題得以理順，標(biāo)志著我國(guó)資本市場(chǎng)改革向著更加市場(chǎng)化的方向邁進(jìn)。

此外，業(yè)界關(guān)注不多的國(guó)有金融資產(chǎn)管理問(wèn)題，也是長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有解決好的歷史問(wèn)題。比如，很多國(guó)有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)分散于央企、地方國(guó)企和各級(jí)財(cái)政部門(mén)，甚至還存在于高校科研機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位，所有權(quán)交叉重疊導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)托管混亂和利用效率低下。國(guó)有資產(chǎn)特別是國(guó)有金融資產(chǎn)是全體人民積淀的寶貴財(cái)富，也是國(guó)家主權(quán)信譽(yù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，為全面摸清家底、確保國(guó)有金融資產(chǎn)保值增值，需要由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)管理各類(lèi)來(lái)源的國(guó)有金融資產(chǎn)和金融機(jī)構(gòu)國(guó)有股權(quán)，并建立相應(yīng)的考核機(jī)制，也是本輪金融監(jiān)管改革的一大亮點(diǎn)。

二是明晰了金融監(jiān)管領(lǐng)域的央地關(guān)系。我國(guó)地域廣闊、地區(qū)差異大，中央和地方之間、各地區(qū)之間的關(guān)系處理是國(guó)家治理體系改革特別是金融監(jiān)管體系改革的敏感話(huà)題。在既往的改革中經(jīng)常出現(xiàn)“一管就死、一放就亂”的兩難困境。目前，各地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)基本上是脫胎于地方金融工作辦公室，雖然名義上是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但受制于地方利益導(dǎo)向而存在身份訴求對(duì)立的現(xiàn)象。在監(jiān)管工作中往往以“促”代“管”，重視“引資擴(kuò)張”忽視“風(fēng)險(xiǎn)管控”，甚至有些地方監(jiān)管部門(mén)親自上陣參與金融資源爭(zhēng)奪。這種既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的身份錯(cuò)位情形，不僅扭曲了正常的金融市場(chǎng)秩序，而且還會(huì)助長(zhǎng)滋生監(jiān)管套利行為。

工欲善其事，必先利其器。強(qiáng)化金融監(jiān)管首先是中央層級(jí)監(jiān)管對(duì)地方監(jiān)管實(shí)行強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)動(dòng)地方監(jiān)管力量服務(wù)國(guó)家金融監(jiān)管、維護(hù)金融安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定大局。特別是對(duì)監(jiān)管行為“一竿子插到底”的穿透式監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，更離不開(kāi)基層監(jiān)管力量的配合。監(jiān)管形勢(shì)的變化和更高水平開(kāi)放，需要構(gòu)建央地協(xié)同高效的監(jiān)管組織架構(gòu)。監(jiān)管結(jié)構(gòu)的優(yōu)化客觀上也需要在央地之間最大限度地縮減傳導(dǎo)鏈條，管理層級(jí)過(guò)多不僅影響上傳下達(dá)過(guò)程中反饋執(zhí)行的效率，而且也無(wú)法適應(yīng)監(jiān)管形勢(shì)變化的新要求，更為重要的是，不同地方、不同層級(jí)監(jiān)管主體之間存在的信息不對(duì)稱(chēng)和認(rèn)知局限，容易導(dǎo)致合成謬誤，不利于有效預(yù)防和化解各類(lèi)金融風(fēng)險(xiǎn)。撤銷(xiāo)央行大區(qū)分行的改革也是以理順央地關(guān)系和促進(jìn)地方之間融合發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)的。

三是強(qiáng)化了保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。金融部門(mén)作為社會(huì)資源管理中樞，本質(zhì)上是一個(gè)特殊的金融服務(wù)行業(yè)，廣大金融消費(fèi)者是各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)最直接的資金和業(yè)務(wù)收入源頭。從金融監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)情況考察，大部分金融領(lǐng)域違法犯罪的受害群體都是普通金融消費(fèi)者，可以說(shuō)保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益與打擊金融領(lǐng)域違法犯罪是一體兩面。為此，推動(dòng)金融監(jiān)管改革必須把保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益放在首位，這不僅是金融業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是踐行“金融為民”發(fā)展理念的根本遵循。

在金融監(jiān)管實(shí)踐中，雖然銀行保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)都涉及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容，但相對(duì)而言證券監(jiān)管部門(mén)同資本市場(chǎng)廣大投資者和實(shí)體企業(yè)關(guān)系更為密切，比如那些發(fā)生在資本市場(chǎng)的侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的違法案件，其資金來(lái)源上游渠道也多集中在銀行、信托公司及銀行保險(xiǎn)系資管公司等，屬于銀保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管對(duì)象。此外，發(fā)生于證券市場(chǎng)的侵害金融消費(fèi)者合法權(quán)益的事件更易曝光，受到社會(huì)輿論和媒體普遍關(guān)注，會(huì)促進(jìn)司法機(jī)構(gòu)及時(shí)介入。而發(fā)端于小微金融和類(lèi)金融領(lǐng)域的違法犯罪行為更為隱秘，呈現(xiàn)高頻、面廣、周期短的特征，是金融風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)地帶，更需要國(guó)家金融監(jiān)管總局履行中央監(jiān)管部門(mén)職責(zé)，切實(shí)保護(hù)廣大金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

四是為建立現(xiàn)代金融監(jiān)管體系奠定了基礎(chǔ)。全面深化金融體制改革的重點(diǎn)任務(wù)之一就是加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，包括建立健全金融穩(wěn)定發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，理順金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的關(guān)系，完善“風(fēng)險(xiǎn)為本”的審慎監(jiān)管框架等。目前，各司其職的分業(yè)監(jiān)管體制與預(yù)期監(jiān)管目標(biāo)存在差距，特別是為防范應(yīng)對(duì)重大系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，需要構(gòu)建與國(guó)際接軌的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系。為此，組建證券市場(chǎng)之外涵蓋全部金融業(yè)態(tài)的國(guó)家金融監(jiān)管總局正逢其時(shí)。這標(biāo)志著中國(guó)特色的金融監(jiān)管新格局正在形成，也為建立現(xiàn)代金融監(jiān)管體系奠定了基礎(chǔ)。

本輪金融監(jiān)管改革既強(qiáng)化中央部門(mén)集中度，由國(guó)家金融監(jiān)管總局負(fù)責(zé)金融領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)行為監(jiān)管；同時(shí)央行又不斷收縮微觀監(jiān)管職能，更加專(zhuān)注于宏觀審慎監(jiān)管，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的“雙峰”監(jiān)管模式將浮出水面。審慎監(jiān)管旨在維護(hù)金融體系和機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)行，行為監(jiān)管旨在負(fù)責(zé)公平交易，保護(hù)金融消費(fèi)者的合法利益。此外，本輪金融改革還強(qiáng)調(diào)對(duì)金融控股集團(tuán)的監(jiān)管，在我國(guó)金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)框架下，金融控股集團(tuán)是一種橫跨多個(gè)金融業(yè)態(tài)的特殊行為主體，其控股的各類(lèi)金融公司更容易成為引發(fā)交叉性和傳導(dǎo)性金融風(fēng)險(xiǎn)的高危地帶。為此，在構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管體系過(guò)程中，對(duì)金融控股集團(tuán)這一風(fēng)險(xiǎn)交匯體和曾經(jīng)的盲區(qū)加強(qiáng)監(jiān)管正式提上議事日程。