國家審計助力市屬國有企業(yè)改革發(fā)展的探索

朱邦為 李潛

李克強總理在2020年政府工作報告中強調(diào)，“國企要聚焦主責(zé)主業(yè)，健全市場化經(jīng)營機制，提高核心競爭力”。市屬國有企業(yè)改革改制的過程中，涉及越來越多的資金、資產(chǎn)、資源、資本等經(jīng)濟事項，國家審計充分發(fā)揮審計效能，合理確定國有企業(yè)審計目標和范圍、審計重點，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時梳理匯總，并站在推進“三高四新”戰(zhàn)略落地見效的高度提出審計建議，充分發(fā)揮審計“治已病，防未病”的作用，更好地為市屬國有企業(yè)深化改革出謀劃策。

某市國有企業(yè)審計現(xiàn)狀

一、某市國有企業(yè)現(xiàn)狀

據(jù)企業(yè)財務(wù)快報反映，截至2022年11月底，市本級納入統(tǒng)計范圍的監(jiān)管企業(yè)32戶，其中經(jīng)營類25戶，文化類4戶，金融類3戶。資產(chǎn)總額16418.94億元，負債總額12848.42億元，所有者權(quán)益總額3570.52億元，資產(chǎn)負債率60.58%（不含金融企業(yè)）。累計營業(yè)收入831.3億元，累計利潤總額95.8億元，資產(chǎn)保值增值率達到102.19%。某市市屬國有企業(yè)主要涉及土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資產(chǎn)運營、金融、房地產(chǎn)以及水、氣、交通等公共服務(wù)，在地方經(jīng)濟發(fā)展中起著支撐、引領(lǐng)和帶動作用；主要盈利行業(yè)有金融業(yè)、其他商務(wù)服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)等。

二、某市國有企業(yè)審計監(jiān)督現(xiàn)狀

某市審計局國有企業(yè)審計在局黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下采取“制度先行，執(zhí)行到位，保障得力”措施，充分利用大數(shù)據(jù)智慧審計平臺，創(chuàng)新“大兵團”審計方式，按照“創(chuàng)新思路、改革方式、抓住重點、提高效率”的思路組織實施。2019年至2021年，某市審計局共對16家市屬國有企業(yè)累計實施了17次審計，發(fā)現(xiàn)問題291個，移送案件線索8起，報送專報7篇。

一是制度先行，依法審計。2018年4月，某市審計局組織企業(yè)審計相關(guān)處室制定印發(fā)了《2018年度某市國有企業(yè)和國有資本審計指導(dǎo)性意見》（長審行〔2018〕16號），作為全局各處室、各縣（市、區(qū)）審計局執(zhí)行國有企業(yè)審計業(yè)務(wù)和實施國有企業(yè)審計業(yè)務(wù)管理的實務(wù)指引，統(tǒng)一工作思路。

二是執(zhí)行到位，有的放矢。國有企業(yè)審計緊緊圍繞業(yè)務(wù)流、資金流、物資流、信息流，沿著權(quán)力分配、資金流向、資產(chǎn)分布這三個維度，查深查透，實現(xiàn)重點突破。按照“兩統(tǒng)籌”工作要求和“五統(tǒng)一”原則，某市審計局統(tǒng)一組織多個審計組分別對多戶國有企業(yè)實施同類型審計項目，或者對同一戶或同一批企業(yè)實施不同類型的審計項目，在審計計劃、審計實施、審計報告等階段統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，融合實施，減少對被審計企業(yè)的影響。

三是保障得力，協(xié)同發(fā)力。“兵馬未動，糧草先行”，企業(yè)審計牽頭處室協(xié)同局計劃執(zhí)行處建立某市國有企業(yè)審計資源庫，對市屬國有企業(yè)審計動態(tài)及時跟蹤處理，為制訂年度審計計劃提供基礎(chǔ)性材料；協(xié)同秘書處等相關(guān)處室收集和梳理國有企業(yè)審計中發(fā)現(xiàn)的重大及共性問題，向市國資委積極通報情況，溝通整改審計查出的問題。在法規(guī)審理處的指導(dǎo)下，對照審計署優(yōu)秀項目的標準，抬高坐標，做實做優(yōu)企業(yè)審計項目，為參評國家優(yōu)秀審計項目積極準備。

市屬國有企業(yè)審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

一、國有資源價值難以實現(xiàn)

（一）國有資源收益管理不到位

一方面部分市屬國有企業(yè)所管理的景區(qū)觀光車項目經(jīng)營權(quán)等國有資源收益較低，污水處理費等收取不及時，并存在漏繳、少繳情況；另一方面市屬國有企業(yè)以礦產(chǎn)經(jīng)營權(quán)等國有資源與第三方合作，相應(yīng)收益未得到保障。

（二）國有資源經(jīng)營管理不善

經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)，部分市屬國有企業(yè)擁有停車場經(jīng)營權(quán)，因經(jīng)營管理不善，長期處于虧損狀態(tài)；個別市屬國有企業(yè)持有建筑總承包一級和市政工程總承包一級等重要資質(zhì)，卻因自身經(jīng)營問題導(dǎo)致資質(zhì)面臨到期作廢。國有資源的價值無法得到充分體現(xiàn)。

二、國有資產(chǎn)盤活管理不到位

（一）虛報資產(chǎn)，底數(shù)不實

市屬國有企業(yè)因歷史遺留問題或者出于融資、考核等需要，對資產(chǎn)實際情況有所隱瞞。一方面，部分國有企業(yè)名下直管公房、房產(chǎn)未辦理權(quán)證，國有資產(chǎn)權(quán)屬不清晰，甚至部分資產(chǎn)未入賬，管理不到位，處于閑置狀態(tài)。另一方面，部分國有企業(yè)采取將劃撥土地調(diào)整為投資性房地產(chǎn)，并按商業(yè)、住宅用地的性質(zhì)進行評估價值計量，虛增資產(chǎn)價值。

（二）國有資產(chǎn)未有效盤活，收益保障不力

部分市屬國有企業(yè)未積極履職，大量經(jīng)營性資產(chǎn)、房屋及固定資產(chǎn)長期處于閑置狀態(tài)。對于已出租或者正在使用的經(jīng)營性資產(chǎn)，一方面因市屬國有企業(yè)經(jīng)營管理不善，合同簽訂不規(guī)范、遺留問題等未能妥善解決，導(dǎo)致租金、國有資產(chǎn)占用費難以收繳；另一方面，市屬國有企業(yè)名下的劃撥土地、房產(chǎn)等長期被周邊居民、事業(yè)單位等主體低價或無償使用，甚至被各承包方違規(guī)建設(shè)所占據(jù)。

（三）市屬國有企業(yè)在國有資產(chǎn)的購置、清理過程中，存在不規(guī)范的地方

部分國有企業(yè)購置寫字樓、商鋪、房屋等資產(chǎn)未依法依規(guī)進行評估，所管理的直管公房拆遷后未按合同約定進行補償，相關(guān)資產(chǎn)征拆收入未及時分割上繳市財政。

三、國有資本價值提升不夠顯著

（一）市屬國有企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略不清晰

部分市屬國有企業(yè)功能定位未能凸顯國資國企改革的新要求，總體發(fā)展思路不明晰，企業(yè)實際發(fā)展狀況與組建方案設(shè)定的發(fā)展規(guī)劃存在差距，并且偏離主業(yè)定位，未能實現(xiàn)考核目標。

（二）基金管理不到位，未達預(yù)期

市屬國有企業(yè)管理的產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展較為緩慢，多元化基金管理使用不合規(guī)。一方面，部分產(chǎn)業(yè)投資基金公司成立2年尚未開展實質(zhì)性業(yè)務(wù)，未按時間進度要求完成基金設(shè)立登記，出資進度緩慢。另一方面，中小企業(yè)轉(zhuǎn)貸引導(dǎo)基金、小微企業(yè)信貸風(fēng)險補償基金、軍民融合產(chǎn)業(yè)孵化基金等均存在管理不規(guī)范之處，存在投資資金損失的風(fēng)險。

（三）對外投資效益不佳，且存在損失風(fēng)險

市屬國有企業(yè)部分子公司經(jīng)營績效不佳，市場競爭力不足，資產(chǎn)負債率高、盈利能力較差，長期處于虧損狀態(tài)。經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)，在與其他企業(yè)合作過程中，部分市屬國有企業(yè)應(yīng)發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)合作民營企業(yè)偽造證據(jù)虛假投入資金，造成巨額虧損，以及合資企業(yè)注銷清算、終止股權(quán)合作時操作不規(guī)范，造成子公司資產(chǎn)負債未納入清算范圍，股權(quán)投資本金及利息等無法收回。

四、國有資金管理使用不合規(guī)

（一）國有資金未及時收回

部分市屬國有企業(yè)購買、開發(fā)土地代付代繳的前期費用，長期未與對方單位結(jié)算，墊付資金、應(yīng)收款項等長期未按合同約定及時收回。

（二）招標采購環(huán)節(jié)不規(guī)范

部分市屬國有企業(yè)在工程建設(shè)、勞務(wù)外包等項目采購過程中，未經(jīng)公開招標程序，而是采用邀請招標方式確定中標方。經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)未招標直接委托業(yè)務(wù)，企業(yè)員工與供應(yīng)商存在大額資金往來，并存在涉嫌虛構(gòu)原材料采購業(yè)務(wù)侵占公司資產(chǎn)、套取資金的情況。

（三）違反廉潔從業(yè)，超標準發(fā)放津補貼

部分市屬國有企業(yè)在工資總額外違規(guī)發(fā)放薪酬津貼，涉及金額827.33萬元。

市屬國有企業(yè)存在問題的原因分析

審計在發(fā)現(xiàn)上述問題后，均以專報、移送等不同形式反映上報市委審計委員會、市政府或相關(guān)部門，現(xiàn)除個別歷史遺留問題外，基本上已完成整改。綜合對上述問題的分析，結(jié)合市屬國有企業(yè)的現(xiàn)實情況，我們認為其原因在于：

一、戰(zhàn)略定位不清晰，同質(zhì)化競爭激烈

經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)，部分市屬國有企業(yè)為獲取更高的利潤或者擺脫虧損，偏離市政府對集團公司的功能定位，在發(fā)展主責(zé)主業(yè)的同時向房地產(chǎn)等盈利性強的行業(yè)拓展，直接造成市屬國有企業(yè)之間資源內(nèi)耗嚴重。如承擔(dān)政府指定重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重要資源開發(fā)等任務(wù)的某市城市發(fā)展集團有限公司、某新區(qū)發(fā)展集團有限公司等功能類企業(yè)，以及作為參與資本市場競爭平臺的某市環(huán)路建設(shè)開發(fā)集團有限公司，均已成立房地產(chǎn)開發(fā)子公司涉足房地產(chǎn)行業(yè)，與定位為主動參與市場競爭做大做強房地產(chǎn)開發(fā)主業(yè)的某市房產(chǎn)（集團）有限公司形成同業(yè)競爭，相互之間在拿地開發(fā)、房產(chǎn)銷售等環(huán)節(jié)比拼“白熱化”，對某市房地產(chǎn)市場的發(fā)展造成不良影響。

二、現(xiàn)代化治理水平不高，粗放式發(fā)展難以持續(xù)

市屬國有企業(yè)大多數(shù)為功能類企業(yè)或者公共服務(wù)類企業(yè)，競爭類企業(yè)數(shù)量相對較少且未能在充分競爭的領(lǐng)域或行業(yè)占據(jù)一席之地。經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)，市屬國有企業(yè)現(xiàn)代化治理體系欠完善，未能實現(xiàn)市場化選聘人才，契約化管理、差異化薪酬、市場化退出，精細化管理水平有待提高，在資源有償、資產(chǎn)盤活、資本升值、資金流動等“四資”管理方面問題突出，尤其是如何實現(xiàn)并提升“四資”價值，合理合法獲取收益方面尚需進一步提升。個別市屬國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理思維僵化，“行政化”“機關(guān)化”管控，自主創(chuàng)新意識不強，長期延續(xù)依靠壟斷資產(chǎn)、資源等發(fā)展業(yè)務(wù)，未能以此為契機拓展產(chǎn)業(yè)鏈上下游業(yè)務(wù)，打通業(yè)務(wù)鏈條，發(fā)展實體經(jīng)濟。

三、執(zhí)行落實打折扣，處理問題不到位

經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)，一些市屬企業(yè)在執(zhí)行落實上級任務(wù)時“搞變通”“打折扣”，存在“多做多錯、不做不錯”的思想，甚至以權(quán)謀私，造成國有資產(chǎn)流失，給企業(yè)未來發(fā)展帶來阻力。部分企業(yè)并未將做優(yōu)做強做大國有企業(yè)作為自身工作目標，在處理問題時畏手畏腳、推三阻四，導(dǎo)致目前市屬國有企業(yè)歷史遺留問題眾多，嚴重制約我市國有企業(yè)發(fā)展。

促進市屬國有企業(yè)改革發(fā)展的審計建議

鑒于以上市屬國有企業(yè)存在的問題及原因分析，審計建議市屬國有企業(yè)應(yīng)當以戰(zhàn)略重組為重點、以科學(xué)監(jiān)管為基礎(chǔ)、以市場化為方向、以配套支持為保障，遵循統(tǒng)籌推進、循序漸進的基本路徑，打造某市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群和城市競爭力的核心載體，推動國有資本布局調(diào)整，提升國有經(jīng)濟整體競爭力，特提出以下建議：

一、戰(zhàn)略先行，理清邊界

市屬國有企業(yè)應(yīng)提高站位、明確自身在市政府以國資改革推動國企發(fā)展總目標中的定位，聚焦主責(zé)主業(yè)，對照參與國內(nèi)國際市場競爭要求，對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、機構(gòu)設(shè)置和制度建設(shè)情況進行全面梳理、調(diào)整和完善，鼓勵競爭類國有企業(yè)以價值創(chuàng)造為導(dǎo)向，明確重組企業(yè)類型，以主業(yè)發(fā)展為核心，打通產(chǎn)業(yè)鏈上下游，堅持自主創(chuàng)新、形成自身核心競爭力，找準新的盈利點，提升國有資產(chǎn)效益。

二、健全機制，市場運營

市屬國有企業(yè)經(jīng)過多輪重組整合，應(yīng)強化國有企業(yè)市場主體地位，強化國有企業(yè)財務(wù)剛性約束，改變“行政化”管理思維和方式，進一步落實企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，強化業(yè)績考核和激勵水平“雙對標”，通過資本合作混合發(fā)展和企業(yè)內(nèi)部改革共同推動國有企業(yè)經(jīng)營機制市場化。堅持授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一，對參股投資項目進行全面清理，督促國有企業(yè)加強投資參股的管理，切實防止只投不管，充分發(fā)揮政府基金杠桿效應(yīng)，合理撬動社會資本，共同發(fā)展實體經(jīng)濟，以落實“三高四新”“強省會”戰(zhàn)略。

市屬國有企業(yè)作為全省經(jīng)濟社會建設(shè)的中堅力量，有基礎(chǔ)有能力，更要有擔(dān)當，在保持經(jīng)濟運行穩(wěn)中求進起到重要作用。市屬國有企業(yè)的提質(zhì)增效，有助于推動提高經(jīng)濟運行效益；市屬國有企業(yè)的做大做強，有助于“三高四新”戰(zhàn)略的落地。國家審計緊緊圍繞“三高四新”戰(zhàn)略加強審計監(jiān)督，扎實做好市屬國有企業(yè)常態(tài)化“經(jīng)濟體檢”工作，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，助力市屬國有企業(yè)改革發(fā)展，在實施“三高四新”戰(zhàn)略主戰(zhàn)場中爭當主力軍、打好主動仗。（作者簡介：1.朱邦為，湖南大學(xué)，碩士在讀，研究方向：政府會計；2.通訊作者：李潛，碩士，注冊會計師、審計師，工作于長沙市審計局）