優(yōu)化審計職責(zé)背景下國有企業(yè)審計權(quán)的定位及其運行機制研究

宋耀芝

國有企業(yè)是國家審計中比較關(guān)鍵和基礎(chǔ)的審計業(yè)務(wù)之一，在當(dāng)前優(yōu)化審計職責(zé)的背景下，國有企業(yè)審計權(quán)在定位和運行機制方面與從前相比產(chǎn)生了一定的變化，但從當(dāng)前的實際情況來看，其在實際實施的過程中依然面臨諸多不利因素，基于此，有必要對其展開更為深層次的探究，以切實提高國有企業(yè)審計工作開展成效，這對于促進國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展有著重要意義。

研究背景

我國在2018年完成了國家機構(gòu)改革，此后推出了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，將原本企業(yè)監(jiān)事會職責(zé)歸入審計部門，對監(jiān)督力量進行有機整合，在原有的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對審計職能的優(yōu)化，建立高效的審計監(jiān)督體系。而在十三屆全國人民代表大會上也通過出臺《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》進一步確定了不再設(shè)置國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會，根據(jù)中央統(tǒng)一部署，從目前來看，我國各個層級的機構(gòu)改革都開始優(yōu)化審計職責(zé)，取消了以往國有企業(yè)外派監(jiān)事會，直接將其轉(zhuǎn)入同級審計部門中。

國有企業(yè)審計權(quán)的定位分析

一、國家審計權(quán)特征

對于國家審計監(jiān)督來說，國有企業(yè)審計監(jiān)督是其中比較關(guān)鍵的內(nèi)容之一，為了更加精確地了解國有企業(yè)審計監(jiān)督的具體屬性，應(yīng)當(dāng)針對國家審計監(jiān)督的本質(zhì)有更加全面的認(rèn)識和了解。通常情況下來說國家審計權(quán)特征包括以下幾方面。

首先，國家審計權(quán)具有一定的法定性，對于國家審計權(quán)來說，其無論是審計內(nèi)容、地位還是在行使依據(jù)方面都需要以法律規(guī)定為基礎(chǔ)。其次，國家審計權(quán)具有較高的獨立性，國家審計權(quán)作為一種權(quán)利本質(zhì)上是獨立存在的，其在運行過程中需要始終圍繞著憲法和法律，任何單位和個人都不能夠?qū)ζ湓斐筛蓴_。與此同時，國家審計權(quán)還有突出的專門性，國家審計需要基于專門的機關(guān)和工作人員實施監(jiān)督，整體有著極高的專業(yè)性。最后則是監(jiān)督性，從本質(zhì)上來看，國家審計是在經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系基礎(chǔ)上所進行的監(jiān)督工作，其作為一種重要的監(jiān)督形式有著突出的專門性、高層次以及綜合性的特點，能夠有效彌補基礎(chǔ)監(jiān)督工作的不足之處。根據(jù)上文所述能夠明確，法定性直接關(guān)系到審計權(quán)的來源，具體指的是在人民委托下所具有的監(jiān)督權(quán)，而專業(yè)性和獨立性均是高效達(dá)成監(jiān)督目標(biāo)的重要措施，而監(jiān)督性則在上述特征中有著本質(zhì)性作用。

二、差異性

在國家監(jiān)督權(quán)中審計權(quán)是至關(guān)重要的組成部分，國有企業(yè)審計權(quán)本質(zhì)上其實就是在國有企業(yè)范圍內(nèi)實施國家監(jiān)督權(quán)的過程。針對國有企業(yè)所開展的審計監(jiān)督工作基本上同信貸監(jiān)督、會計監(jiān)督以及財政監(jiān)督相似，主要是針對各種經(jīng)濟和財務(wù)活動所開展的再監(jiān)督工作。由此可見，此次機構(gòu)改革過程并不是單純將審計機關(guān)直接轉(zhuǎn)換成履行出資人職責(zé)的機構(gòu)，結(jié)合實際情況來看，其在實際實施的過程中面臨著諸多差異性。

首先，從屬性角度來看，國家審計監(jiān)督其實是屬于出資人的一種權(quán)利，基于現(xiàn)行的企業(yè)國有資產(chǎn)法來看，出資人具有制定章程、參與重大決策、選擇管理者等諸多權(quán)利，而在審計法中也能夠找到涉及國有企業(yè)審計的內(nèi)容，主要是針對國有企業(yè)的損益、負(fù)債以及資產(chǎn)等展開審計監(jiān)督，是在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作基礎(chǔ)上所進行的再監(jiān)督。

其次，立足其來源進行分析，出資人的權(quán)利來源于授權(quán)，但國有企業(yè)審計監(jiān)督具有法定性特征，其來源于法律?，F(xiàn)行企業(yè)國有資產(chǎn)法規(guī)定，國資監(jiān)管機構(gòu)需要得到本級人民政府授權(quán)，針對國有企業(yè)履行出資人職責(zé)，所以出資人要在有本級人民政府授權(quán)的前提下才能夠履行出資人職責(zé)，而針對那些并未授權(quán)的國有企業(yè)則不得履行權(quán)利。國家審計權(quán)的審計內(nèi)容、主體和行使依據(jù)均需要有法律的明確規(guī)定作為前提條件。

最后，根據(jù)當(dāng)前國資國企的改革方向來看，主要涉及以下兩方面重點：一方面是要建立現(xiàn)代化企業(yè)制度，在原有的基礎(chǔ)上對公司法人治理結(jié)構(gòu)進行健全和完善；另一方面是要科學(xué)理順相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，高效緩解當(dāng)前國資監(jiān)管中所面臨的混亂問題，提升國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的實效性，達(dá)到集中統(tǒng)一監(jiān)管的效果。結(jié)合當(dāng)前優(yōu)化審計職責(zé)的改革背景來看，其主要是為了緩解現(xiàn)階段普遍存在的交叉重疊以及監(jiān)管分散問題，以免出現(xiàn)多頭監(jiān)管的現(xiàn)象影響監(jiān)管成效。國有企業(yè)審計實質(zhì)上指的是審計機關(guān)在法律規(guī)定下對國資國企領(lǐng)域展開監(jiān)督工作的具體表現(xiàn)，其主要是通過監(jiān)督履行職能，確保中央重大決策部署以及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理法律法規(guī)可以得到高效落實，繼而對國有經(jīng)濟的長效平穩(wěn)發(fā)展起到相應(yīng)的推動作用，為國有資本的安全穩(wěn)定提供相應(yīng)的保障，切實促進國有資產(chǎn)實現(xiàn)保值增值的目標(biāo)，相對于監(jiān)事會的監(jiān)督來說，其在功能以及價值目標(biāo)層面存在著一定的差異性。

優(yōu)化審計職責(zé)背景下國有企業(yè)審計權(quán)運行? ? ?機制的完善路徑

一、提高認(rèn)識水平

結(jié)合相關(guān)調(diào)查研究表明，在優(yōu)化審計職責(zé)的背景下應(yīng)當(dāng)將國有企業(yè)審計作為重點實施，具體在于以下幾方面。

首先，在國有企業(yè)發(fā)展過程中，納稅人所提供的公共資金是基礎(chǔ)的組成部分，其肩負(fù)著公共受托經(jīng)濟責(zé)任，而對國有企業(yè)所開展的審計工作在國家審計中是比較基礎(chǔ)的組成部分。其次，根據(jù)當(dāng)前國際上對這一方面的規(guī)定來看，世界范圍內(nèi)絕大部分國家都比較重視國有企業(yè)審計這一基礎(chǔ)業(yè)務(wù)。再次，根據(jù)當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀來看，國有企業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展過程中至關(guān)重要的組成部分，再加上我國現(xiàn)行的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，綜合各方面因素能夠確定，應(yīng)當(dāng)將國有企業(yè)審計作為重點進行考慮和實施。最后，立足于國有企業(yè)和經(jīng)濟體制改革核心內(nèi)容這一層面進行分析，同樣要求重點考慮國有企業(yè)審計。

二、明確職責(zé)權(quán)限

除提升認(rèn)識水平以外，還應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的法律制度進行優(yōu)化調(diào)整，進而明確國有企業(yè)審計職責(zé)權(quán)限，使國家審計和社會審計之間能夠形成相互協(xié)調(diào)和互相配合的良好局面，以達(dá)到對國有企業(yè)審計權(quán)進行強化的作用。

從國有企業(yè)審計目標(biāo)的層面出發(fā)，國家審計應(yīng)當(dāng)更加注重對國有企業(yè)所開展經(jīng)濟和財務(wù)活動效益性、合法性以及真實性等的審計工作，而對于社會審計來說，其可以將重點放在財務(wù)信息以及財務(wù)表達(dá)的可信性以及公允性方面。與此同時，國家審計應(yīng)當(dāng)注重對社會審計工作成果的科學(xué)應(yīng)用，盡可能降低重復(fù)審計現(xiàn)象出現(xiàn)的可能性。在必要的情況下應(yīng)當(dāng)探索國家審計同社會審計之間相關(guān)聯(lián)的必要性和可行性。國家審計的實施需要結(jié)合具體條件，針對那些國有獨資以及有控制權(quán)的公司，國家審計應(yīng)當(dāng)保留必審權(quán)，涉及財務(wù)活動以及財務(wù)報表等。而上市企業(yè)若是能夠滿足上述條件，國家審計則應(yīng)當(dāng)保留對其財務(wù)活動效益性、合法性和真實性方面的必審權(quán)，而社會審計則具有企業(yè)財務(wù)表的審計權(quán)，但在這一過程中，國家審計依然具有對社會審計質(zhì)量進行檢查的權(quán)力。

三、確定實施范圍

當(dāng)前業(yè)內(nèi)廣泛開展對國有企業(yè)分類改革戰(zhàn)略選擇的探究，部分學(xué)者指出可以將國有企業(yè)改革模式劃分成以下三種類型。其一，若是國有企業(yè)能夠提供公共產(chǎn)品，那么其應(yīng)當(dāng)采用國有國營模式。其二，壟斷性國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)基于自身情況盡可能采用國有國控模式。其三，對于那些有著較大競爭性的大中型國有企業(yè)來說，其需要積極開展公司制改造，在充分明確現(xiàn)代企業(yè)制要求的基礎(chǔ)上對其展開合理的改造工作，使其轉(zhuǎn)變成為上市、非上市公司或者是有限責(zé)任公司。其改造最為關(guān)鍵的內(nèi)容便是制定全面完整的法人財產(chǎn)制度，大力推動經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換，確保其能夠滿足自主經(jīng)營和自負(fù)盈虧的要求。

為了能夠更好地同上述國企改革戰(zhàn)略選擇相適應(yīng)，國家審計應(yīng)當(dāng)按照以下思想選擇國有企業(yè)審計權(quán)的運行機制。首先，在國家審計中應(yīng)當(dāng)將壟斷性國有控股以及公共性國有國營企業(yè)納入法定必審范圍中。其次，國家審計可以將對競爭性公司制國有企業(yè)的審計權(quán)轉(zhuǎn)移給社會審計，但國家審計依然要行使對其審計質(zhì)量的監(jiān)督權(quán)。最后，針對小型國有企業(yè)的審計權(quán)，國家審計可以完全授權(quán)社會審計，交給社會審計執(zhí)行審計權(quán)。

四、創(chuàng)新審計方式

在優(yōu)化審計職責(zé)的背景下，將國有企業(yè)外派監(jiān)事會劃分到審計機關(guān)，主要是為了對各種監(jiān)督力量進行優(yōu)化整合，進而形成完整全面的審計監(jiān)督體系，以達(dá)到提升監(jiān)督效能的效果。為了更好地改善當(dāng)前時代背景下國有企業(yè)監(jiān)事會監(jiān)督效果不足以及審計監(jiān)督難以落實的問題，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)階段中央優(yōu)化審計職責(zé)改革的實際內(nèi)涵展開更為深層次的探究，進而形成良好的改革意識對固有的審計方式展開創(chuàng)新工作，具體來看應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手。

首先，應(yīng)當(dāng)促進原本選擇性審計轉(zhuǎn)變?yōu)槿采w審計，立足于審計對象的角度來看，應(yīng)當(dāng)擴大國有企業(yè)審計范圍，使其能夠?qū)崿F(xiàn)全方位覆蓋，切實保障審計工作開展的完整性以及實效性。從審計頻次的角度著手進行分析需要定期開展審計工作，每年都要進行一次國有企業(yè)審計，以往大多是一年內(nèi)只對幾家企業(yè)進行抽查，最長甚至五年才審計一次。這種全覆蓋審計可以切實展現(xiàn)出對于國有企業(yè)的約束性和規(guī)范性作用，充分發(fā)揮國家審計職能的權(quán)威性和實質(zhì)性作用。

其次，由原本的更加注重結(jié)果審計轉(zhuǎn)變成二者并重審計。對于審計工作來說，最關(guān)鍵的功能便在于揭示具體問題，并敦促國有企業(yè)進行整改，除此以外，審計還應(yīng)當(dāng)具有事前提出建議，有效避免問題出現(xiàn)的作用。基于此，應(yīng)當(dāng)通過國有企業(yè)董事會以及黨政會議等方式，積極探索在決策過程中潛在的各種問題隱患，以便于第一時間提出相應(yīng)的建議和意見。

最后，轉(zhuǎn)變以往重財務(wù)審計的方式，提升經(jīng)濟審計工作的整體性，堅定不移地將財務(wù)監(jiān)督作為基礎(chǔ)的核心內(nèi)容，在此過程中還應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督工作貫徹落實在保值增值、國有資本發(fā)展質(zhì)量、國有企業(yè)決策等各種經(jīng)濟活動中，進一步提高監(jiān)督的全面性和實效性。

五、完善審計機構(gòu)

根據(jù)現(xiàn)階段我國國家機構(gòu)改革的實際情況來看，盡管已經(jīng)完成了各級外派監(jiān)事會向同級審計部門中的整體劃入，但因為不同地區(qū)原本外派監(jiān)事會在數(shù)量、人員身份以及組織機構(gòu)等方面都存在一定的差異性，所以在機構(gòu)轉(zhuǎn)隸之后不同的地區(qū)采取了各不相同的措施。部分地區(qū)的轉(zhuǎn)隸人員屬于公務(wù)員，但也有部分地區(qū)屬于參公事業(yè)人員，部分地區(qū)原有的外派監(jiān)事覺著較多的編制以及轉(zhuǎn)隸人員，還有地區(qū)與之相反。以往在國有企業(yè)審計處的工作人員則大多屬于公務(wù)員，但后來轉(zhuǎn)隸過來的人員盡管也開展國有企業(yè)審計工作，但其本質(zhì)上則屬于事業(yè)單位人員。一些地區(qū)專門建立了負(fù)責(zé)開展國有企業(yè)審計工作的事業(yè)單位，還有一些地區(qū)則依然由其他機構(gòu)監(jiān)管，例如在原本的政府投資審計中心對完成轉(zhuǎn)隸的國有企業(yè)審計進行掛靠。在這一改革過程中面臨著嚴(yán)重的混亂問題，這在極大程度上對國有企業(yè)審計權(quán)的高質(zhì)量實施造成了負(fù)面影響，同時還嚴(yán)重降低國家審計的權(quán)威性，具體來看應(yīng)當(dāng)對審計及部門的職能定位進行確定，充分同當(dāng)前我國事業(yè)單位改革相適應(yīng)，盡可能根據(jù)公務(wù)員編制對國有企業(yè)審計機構(gòu)進行科學(xué)合理的配置，確保轉(zhuǎn)隸人員的身份能夠得到充分落實，高效處理轉(zhuǎn)隸之后人員編制和內(nèi)部機構(gòu)不統(tǒng)一的問題。

六、健全審計體系

在優(yōu)化審計職責(zé)改革的背景下，固有的國有企業(yè)審計在內(nèi)容、對象以及目標(biāo)的設(shè)定等方面難以同當(dāng)前時代發(fā)展要求相適應(yīng)，有必要對其進行優(yōu)化完善和改進。首先，在審計目標(biāo)方面，應(yīng)當(dāng)綜合考慮現(xiàn)階段治理能力現(xiàn)代化要求以及國家治理體系，不僅要充分發(fā)揮其傳統(tǒng)職能，還應(yīng)當(dāng)充分展現(xiàn)國有企業(yè)對于完善制度、改進公司治理以及促進國有經(jīng)濟長效發(fā)展等方面的作用，積極促進國有企業(yè)治理能力以及體系的現(xiàn)代化發(fā)展進程。其次，在審計對象方面，應(yīng)當(dāng)積極同當(dāng)下國有企業(yè)股權(quán)多元化的實際情況相適應(yīng)，不僅要針對國有資本控股以及國有獨資企業(yè)展開審計工作，還應(yīng)當(dāng)對非控股企業(yè)國有資產(chǎn)審計的方式方法進行探究，確保其能夠始終處在國家審計監(jiān)督的范圍之內(nèi)。除此以外，對于該類企業(yè)來說，因為其處在參股的地位，所以在一定程度上增加了國有資產(chǎn)流失的可能性，有必要加大對其的監(jiān)督力度。最后，在審計內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)積極借鑒近幾年在審計監(jiān)督方面的成功經(jīng)驗，不僅要針對損益、負(fù)債以及資產(chǎn)等展開審計監(jiān)督工作，還需要加大力度開展對各項政策制度等的審理工作，確保其能夠得到充分落實。

綜上所述，國有企業(yè)審計直接關(guān)系到國家審計工作的開展成效，基于當(dāng)前優(yōu)化審計職責(zé)改革的背景來看，以往的國有企業(yè)審計目標(biāo)、對象以及內(nèi)容等均有一定的落后性，為了更好地同時代發(fā)展要求相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)在原有的基礎(chǔ)上對運行機制進行創(chuàng)新和完善，這對于國家審計工作的高效落實以及國有企業(yè)的長效發(fā)展有著積極的促進作用。（作者單位：陜西煤業(yè)化工實業(yè)集團有限公司）