上海軌道交通上蓋開(kāi)發(fā)在新時(shí)期的探索

文：劉宏杰｜上海申通地鐵集團(tuán)有限公司副總裁

上海軌道交通始終秉承“建地鐵就是建一座城”的理念，截至2022 年，上海申通共參與開(kāi)發(fā)15 個(gè)上蓋項(xiàng)目，累計(jì)開(kāi)發(fā)面積約377 萬(wàn)平方米，持有面積約177 萬(wàn)平方米。本文從成果總結(jié)、政策解讀、新時(shí)期TOD 綜合開(kāi)發(fā)探索三方面介紹了上海軌道交通的TOD 開(kāi)發(fā)情況。

經(jīng)過(guò)二十余年的發(fā)展，上海軌道交通從無(wú)到有、從線到網(wǎng)，在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。伴隨著網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的高強(qiáng)度推進(jìn)，以及城市大面積核心區(qū)域土地的日趨稀缺，上海市政府及上海地鐵深刻認(rèn)識(shí)到，抓住機(jī)遇探索和擴(kuò)大軌道交通上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)，對(duì)于土地集約利用、城市功能布局完善及軌道交通企業(yè)的良性運(yùn)作具有重大和深遠(yuǎn)的影響，對(duì)軌道交通停車場(chǎng)和核心站點(diǎn)上蓋進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)也成為企業(yè)和城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

一、上海軌道交通TOD 綜合開(kāi)發(fā)的實(shí)踐

回顧上海地鐵實(shí)施軌道交通上蓋開(kāi)發(fā)的歷程，在近20 年的時(shí)間里，申通地鐵致力于分析自身實(shí)際、結(jié)合市場(chǎng)和政策環(huán)境，積極研究在公開(kāi)平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，發(fā)揮軌道交通企業(yè)的技術(shù)與資源優(yōu)勢(shì)，根據(jù)上蓋開(kāi)發(fā)特點(diǎn)，依托和引進(jìn)社會(huì)資源，探索具有上海特點(diǎn)的軌道交通沿線土地資源開(kāi)發(fā)模式，構(gòu)成循序漸進(jìn)，螺旋式發(fā)展的過(guò)程。截至2022 年，申通共參與開(kāi)發(fā)15 個(gè)上蓋項(xiàng)目，累計(jì)開(kāi)發(fā)面積約377 萬(wàn)平方米，持有面積約177 萬(wàn)平方米。

從2005 年成立專門(mén)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司參與軌道交通上蓋開(kāi)發(fā)起，上海地鐵在以往基礎(chǔ)上，從深入探索軌道交通場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)的角度出發(fā)，作為市場(chǎng)主體，積極參與到軌道交通場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)的實(shí)踐中，最具代表性的主要有以下項(xiàng)目：

一是吳中路停車場(chǎng)上蓋項(xiàng)目——萬(wàn)象城。項(xiàng)目位于地鐵10 號(hào)線吳中路停車場(chǎng)的上方，緊鄰10號(hào)線紫藤路站，是全國(guó)首個(gè)商業(yè)開(kāi)發(fā)的軌道交通停車場(chǎng)上蓋，引入華潤(rùn)置地作為合作伙伴對(duì)項(xiàng)目操盤(pán)運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目約53 萬(wàn)平方米的綜合體，總投資59.28億元，于2017 年9 月正式投用，現(xiàn)項(xiàng)目所在區(qū)域已變身為上海西南副中心，巨大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益成為城市自我造血，成為對(duì)標(biāo)全球高標(biāo)準(zhǔn)的生動(dòng)范例。

二是漢中路樞紐上蓋項(xiàng)目——星茂廣場(chǎng)。項(xiàng)目位于蘇河灣商圈，上海市中心恒通路與恒豐路交界處，軌道交通1、12、13 號(hào)線三條地鐵換乘樞紐。占地2.5 萬(wàn)平方米，建筑面積14.5 萬(wàn)平方米，是蘇河灣邊地鐵樞紐站點(diǎn)上蓋的小型城市綜合體，已于2019 年全面建成。項(xiàng)目總投資41.50 億元，引入新加坡凱德置地作為合作方，命名為“星茂”廣場(chǎng)，傾力打造集生活方式、時(shí)尚零售與總部辦公為一體的綜合體，在提升該區(qū)域經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，項(xiàng)目還兼顧了城市生態(tài)、文化和職能功能，讓區(qū)域居民體驗(yàn)到上海這片老城區(qū)實(shí)施改造所帶來(lái)的諸多惠益。

三是徐涇停車場(chǎng)上蓋項(xiàng)目——天空之城。項(xiàng)目距離虹橋樞紐約8 公里，緊鄰17 號(hào)線徐盈路站點(diǎn)，建筑面積約70 萬(wàn)平方米，總投資130 億元。該項(xiàng)目是上海地鐵與萬(wàn)科合作打造的首個(gè)上海郊區(qū)新城上蓋開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，通過(guò)軌道交通及城市快速道路與城市CBD 虹橋商務(wù)區(qū)、國(guó)家會(huì)展中心相接，連接起發(fā)展中的市郊青浦新城與世界級(jí)交通中心虹橋樞紐，成為大虹橋區(qū)域重要的城市節(jié)點(diǎn)，項(xiàng)目的商場(chǎng)部分2022年9 月正式投入運(yùn)營(yíng)后，形成極具現(xiàn)代城市精神并且可持續(xù)發(fā)展的城市聚落形態(tài)，成為上海軌道交通上蓋綜合開(kāi)發(fā)落地全球卓越城市發(fā)展的微縮實(shí)踐。

四是蓮花路更新改造項(xiàng)目——LaLaStation（蓮花生活廣場(chǎng)）。項(xiàng)目位于1 號(hào)線蓮花路站點(diǎn)正上方，占地面積1.76 萬(wàn)平方米，容積率2.0，總建筑面積5 萬(wàn)平方米，地塊內(nèi)有地鐵保留建筑約4200平方米，在站臺(tái)廣場(chǎng)地下建設(shè)地下停車庫(kù)8620 平方米，設(shè)置約260 個(gè)停車位，實(shí)現(xiàn)地下地上復(fù)合利用。項(xiàng)目將商業(yè)運(yùn)營(yíng)理念融入在設(shè)計(jì)和建造過(guò)程中實(shí)現(xiàn)策劃設(shè)計(jì)的提前介入，高標(biāo)準(zhǔn)打造上海的首個(gè)地鐵車站結(jié)合上蓋開(kāi)發(fā)的更新改造項(xiàng)目。項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后，提升了城市區(qū)域環(huán)境品質(zhì)和公共服務(wù)效率，改善了周邊居民和商務(wù)人群購(gòu)物、休閑、商務(wù)消費(fèi)環(huán)境，帶了商業(yè)效益。該項(xiàng)目也作為國(guó)內(nèi)首個(gè)結(jié)合城市更新對(duì)地鐵站點(diǎn)進(jìn)行不停運(yùn)復(fù)合利用改造項(xiàng)目，被選入自然資源部辦公廳2020 年印發(fā)的《軌道交通地上地下空間綜合開(kāi)發(fā)利用節(jié)地模式推薦目錄》中。

五是元江路停車場(chǎng)上蓋項(xiàng)目——光合上城。項(xiàng)目地處上海市閔行區(qū)南部，規(guī)劃開(kāi)發(fā)用地總面積約27.3 公頃，總開(kāi)發(fā)建筑面積59.8 萬(wàn)平方米，是上海核心區(qū)延伸區(qū)，涵蓋高端社區(qū)、長(zhǎng)租公寓、總部基地、濱水商業(yè)、景觀公園五大業(yè)態(tài)，力求營(yíng)造一個(gè)理想中的未來(lái)生活社區(qū)，一個(gè)具有高品質(zhì)、前瞻性、宜居舒適的綜合居住社區(qū)。元江路上蓋綜合開(kāi)發(fā)除了可提供超過(guò)20 萬(wàn)的中高端商品住宅外，還有11 萬(wàn)平米保障性租賃住房可向社會(huì)提供超過(guò)3000 套公寓，切實(shí)落實(shí)“人人有所居”的人本理念。項(xiàng)目建成后將有效助力區(qū)域轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)紫竹園區(qū)的人才吸引力，帶動(dòng)閔行南部片區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益雙豐收。

二、上海軌道交通TOD 綜合開(kāi)發(fā)的配套政策

（一）《上海市軌道交通車輛基地綜合開(kāi)發(fā)利用建設(shè)導(dǎo)則（試行）》滬建管聯(lián)〔2014〕737 號(hào)（上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會(huì)）

2014 年9 月4 日，由上海市建委、市交委、市規(guī)資局聯(lián)合下發(fā)《上海市軌道交通車輛基地綜合開(kāi)發(fā)利用建設(shè)導(dǎo)則（試行）》，《導(dǎo)則》旨在解決車輛基地綜合開(kāi)發(fā)利用可能涉及的特殊性問(wèn)題，可以為相關(guān)規(guī)劃編制、建筑設(shè)計(jì)和項(xiàng)目審批、建設(shè)管理等提供一定依據(jù)，并為將來(lái)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制定提供基礎(chǔ)。目前全國(guó)各地鐵城市以此導(dǎo)則為基礎(chǔ)結(jié)合各地實(shí)際也陸續(xù)進(jìn)行了完善和擴(kuò)充。

（二）《關(guān)于加快實(shí)施本市軌道交通車輛基地及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》滬府辦〔2020〕69號(hào)（上海市人民政府辦公廳）

2020 年12 月，上海專門(mén)針對(duì)軌道交通車輛基地及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)出臺(tái)的2020 年69 號(hào)政策文件，在全國(guó)來(lái)說(shuō)尚屬首次。核心政策主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：

一是土地政策，包括創(chuàng)新土地出讓方式、規(guī)范相關(guān)合作方式等。該文件完善了土地供應(yīng)和出讓要求，增加了可以通過(guò)分層供應(yīng)方式將軌道交通車輛基地已建預(yù)留工程上部或待建預(yù)留工程上部的建設(shè)用地使用權(quán)協(xié)議出讓給軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體，同時(shí)刪除了以協(xié)議方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，鼓勵(lì)通過(guò)市場(chǎng)化方式引進(jìn)品牌企業(yè)共同參與開(kāi)發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

二是規(guī)劃政策，重視專項(xiàng)規(guī)劃編制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同步實(shí)施。該文件要求在軌道交通選線專項(xiàng)規(guī)劃編制前，由市規(guī)劃資源局和市交通委牽頭，軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體參與，先行研究各車輛基地及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)的選址、規(guī)劃控制要求，符合開(kāi)發(fā)條件的車輛基地規(guī)劃方案，原則上應(yīng)達(dá)到控制性詳細(xì)規(guī)劃深度,并明確各車輛基地的功能定位、開(kāi)發(fā)范圍、開(kāi)發(fā)規(guī)模和相關(guān)控制要素等，作為軌道交通項(xiàng)目啟動(dòng)的條件。市規(guī)劃資源局指導(dǎo)相關(guān)區(qū)落實(shí)軌道交通車輛基地周邊土地與線路同步規(guī)劃、同步開(kāi)發(fā)。統(tǒng)籌規(guī)劃、土地、指標(biāo)和資源，綜合地區(qū)發(fā)展和軌道交通建設(shè)，強(qiáng)化公共交通導(dǎo)向（TOD）。

（三）《上海市軌道交通車輛基地及周邊用地綜合開(kāi)發(fā)凈收益資金專賬管理辦法（試行）》

為落實(shí)好滬府辦〔2020〕69 號(hào)文件對(duì)軌道交通上蓋開(kāi)發(fā)的專項(xiàng)資金運(yùn)作管理的要求，確保申通地鐵集團(tuán)參與上蓋開(kāi)發(fā)的凈收益能夠?qū)？顚Ｓ?，進(jìn)入反哺地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的專項(xiàng)資金渠道循環(huán)，2022 年1 月，根據(jù)市政府要求，由市交通委發(fā)布了《上海市軌道交通車輛基地及周邊用地綜合開(kāi)發(fā)凈收益資金專賬管理辦法（試行）》（滬交財(cái)〔2022〕13 號(hào)），確保軌道交通上蓋開(kāi)發(fā)凈收益實(shí)現(xiàn)封閉運(yùn)作。

（四）《上海市軌道交通車輛基地及周邊用地綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目招商管理暫行辦法》

為落實(shí)滬府辦〔2020〕69 號(hào)文件關(guān)于上海市軌道交通車輛基地及周邊用地綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目合作方遴選原則，申通集團(tuán)會(huì)同上海市交通委、規(guī)資局、國(guó)資委共同協(xié)商，制定了《上海市軌道交通車輛基地及周邊用地綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目招商管理暫行辦法》。該文件明確了上蓋開(kāi)發(fā)公開(kāi)遴選合作伙伴的原則、方法、路徑等，對(duì)于上蓋開(kāi)發(fā)項(xiàng)目公司已經(jīng)通過(guò)協(xié)議轉(zhuǎn)讓獲取土地使用權(quán)的上蓋開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的招商工作可按照本辦法執(zhí)行。

（五）新一輪停車場(chǎng)上蓋“以板代地”的支持政策

2022 年在市場(chǎng)環(huán)境較為不利的情況下，加之上海的基準(zhǔn)地價(jià)調(diào)整，按照上海原有上蓋土地出讓政策，土地出讓價(jià)格包括動(dòng)遷成本和預(yù)留結(jié)構(gòu)造價(jià)，產(chǎn)生拿地成本高于市場(chǎng)價(jià)的情況，與滬府辦〔2020〕69 號(hào)文件希望地鐵公司通過(guò)協(xié)議方式拿地享受與市場(chǎng)拿地的價(jià)格差反哺建設(shè)運(yùn)營(yíng)的出臺(tái)初衷產(chǎn)生偏差。考慮到上海市已通過(guò)的平衡和完善軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的文件內(nèi)明確了車輛基地征收涉及的費(fèi)用由沿線各區(qū)按照站點(diǎn)數(shù)分擔(dān)，為支持上蓋綜合開(kāi)發(fā)，上海市政府同意“根據(jù)預(yù)留結(jié)構(gòu)價(jià)格測(cè)算收儲(chǔ)成本，綜合多方面因素明確土地出讓價(jià)格，土地出讓價(jià)格不得低于國(guó)家和本市相關(guān)底線要求”的“以板代地”支持政策。

三、新時(shí)期上海軌道交通TOD 綜合開(kāi)發(fā)的探索

進(jìn)入“十四五”時(shí)期，8 至10 年間上海地鐵預(yù)計(jì)將有6 個(gè)在建及規(guī)劃儲(chǔ)備的TOD 綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，主要是新一輪規(guī)劃建設(shè)線路中的6 個(gè)項(xiàng)目：澄江路、廟行、六陳路、鐵山路、真如、環(huán)城北路停車場(chǎng)上蓋開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，合計(jì)綜合開(kāi)發(fā)體量超過(guò)400 萬(wàn)平方米。

（一）新時(shí)期上蓋開(kāi)發(fā)面臨的外部環(huán)境變化

2021 年下半年以來(lái)，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)生了巨大變化，加之2022 年初的疫情因素疊加，極大地影響了上海軌道交通上蓋開(kāi)發(fā)工作的推進(jìn)。究其根源，主要還是由于房地產(chǎn)融資及“三條紅線”等監(jiān)管政策的收緊，以及后續(xù)政策糾偏效果未及預(yù)期，導(dǎo)致行業(yè)市場(chǎng)整體進(jìn)入低谷期，民營(yíng)與外資地產(chǎn)公司基本退出市場(chǎng)。僅存的國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)，紛紛提高安全墊預(yù)期，規(guī)避不確定性風(fēng)險(xiǎn)，投資更為謹(jǐn)慎，他們排斥高風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)周期、持有型開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，偏向選擇能夠確?，F(xiàn)金流回籠、保證短期利潤(rùn)平衡的低負(fù)債高周轉(zhuǎn)項(xiàng)目。而軌道交通上蓋項(xiàng)目恰恰屬于大體量、多業(yè)態(tài)和長(zhǎng)周期項(xiàng)目，且位于遠(yuǎn)郊新城，無(wú)法匹配當(dāng)前市場(chǎng)主體投資的風(fēng)險(xiǎn)偏好。結(jié)合上海地鐵以往合作模式的一級(jí)半定位（即主要在一級(jí)半市場(chǎng)進(jìn)行籌資），在當(dāng)前的外部環(huán)境下更加劇了困局。

（二）申通地鐵擔(dān)負(fù)促進(jìn)城市發(fā)展的使命

軌道交通上蓋開(kāi)發(fā)是城市土地利用的必要途徑，對(duì)稀缺土地集約利用，對(duì)城市的發(fā)展都具有積極正向、舉足輕重的意義，應(yīng)本著“應(yīng)做盡做”的原則來(lái)對(duì)待。申通地鐵集團(tuán)代表市政府實(shí)施軌道交通上蓋開(kāi)發(fā)，有別于市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)商的普通地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，市場(chǎng)開(kāi)發(fā)商更為關(guān)注短期的投資回報(bào)，但從事軌道交通上蓋開(kāi)發(fā)有其特殊性，不論市場(chǎng)何時(shí)培育成熟，具備綜合開(kāi)發(fā)環(huán)境，都必須配合軌道交通停車場(chǎng)的建設(shè)進(jìn)度提前建板，為后期上蓋開(kāi)發(fā)預(yù)留結(jié)構(gòu)，因此實(shí)施上蓋開(kāi)發(fā)承擔(dān)了很強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任，也是地鐵公司作為城市的軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體所肩負(fù)的使命。

（三）申通地鐵努力破局，降低風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)城市

新一輪上海的停車場(chǎng)開(kāi)發(fā)，在當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境下投資收益和回報(bào)都遠(yuǎn)不及預(yù)期。為了能夠在低迷的市場(chǎng)環(huán)境中，為上海的軌道交通停車場(chǎng)保留后期開(kāi)發(fā)的可能，不給上海的城市發(fā)展留下遺憾和傷疤，申通地鐵積極作為努力破局，主動(dòng)尋找在當(dāng)前房地產(chǎn)政策下，具備穿越周期能力，有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)商談合作，同積極尋求政府一案一策的政策支持，在不違反當(dāng)前政策的前提下，與時(shí)俱進(jìn)適當(dāng)優(yōu)化，探索適合新時(shí)期上蓋開(kāi)發(fā)特點(diǎn)的合作模式。

以澄江路項(xiàng)目上蓋開(kāi)發(fā)為例，這是上海地鐵除金橋停車場(chǎng)外最大的兩線集中停車場(chǎng)。項(xiàng)目位于上海閔行區(qū)中部吳涇地區(qū)，黃浦江西岸，距離上海市中心16 公里。東側(cè)臨近黃浦江發(fā)展帶,地鐵19 號(hào)線、23號(hào)線將連接該地塊與中心城區(qū)，并貫穿浦東浦西兩岸。

由于項(xiàng)目體量大，開(kāi)發(fā)周期預(yù)計(jì)將持續(xù)8 至10年，建板階段投資巨大，且未來(lái)的房地產(chǎn)市場(chǎng)存在風(fēng)險(xiǎn)敞口，結(jié)合上海地鐵上蓋開(kāi)發(fā)的企業(yè)和模式特點(diǎn)，申通地鐵轉(zhuǎn)變思路，爭(zhēng)取市政府一案一策的政策支持，拓展招商合作范圍，積極推進(jìn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，為上海未來(lái)的奧運(yùn)留白區(qū)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

未來(lái)，雖然市場(chǎng)暫時(shí)存在不確定性，但上海地鐵在軌道交通綜合開(kāi)發(fā)土地協(xié)議出讓、兩規(guī)合一、市場(chǎng)化遴選招商、資金封閉運(yùn)作等政策支持下，必能集中精力攻堅(jiān)克難，打造新一批停車場(chǎng)上蓋綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，并且有信心在不久的將來(lái)為上海的城市創(chuàng)造更美好的新生態(tài)圈層。