監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查公民通信的合憲性證立

梁洪霞

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院,重慶 401120)

近年來學(xué)界圍繞《中華人民共和國憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第40 條公民通信自由和通信秘密條款給出了多種教義學(xué)解釋方案,以積極應(yīng)對(duì)“法院調(diào)取通話記錄”“交警查手機(jī)”等憲法問題,并掀起了憲法教義學(xué)研究的“小高潮”。①參見杜強(qiáng)強(qiáng):《法院調(diào)取通話記錄不屬于憲法上的通信檢查》,載《法學(xué)》2019 年第12 期,第78-87 頁;秦小建:《新通信時(shí)代公民通信權(quán)的實(shí)踐爭(zhēng)議與憲法回應(yīng)》,載《政治與法律》2020 年第7 期,第85-97 頁;王鍇:《調(diào)取查閱通話(訊)記錄中的基本權(quán)利保護(hù)》,載《政治與法律》2020 年第8 期,第107-119 頁;張翔:《通信權(quán)的憲法釋義與審查框架——兼與杜強(qiáng)強(qiáng)、王鍇、秦小建教授商榷》,載《比較法研究》2021 年第1 期,第33-48 頁;陳道英:《網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的通信秘密:性質(zhì)、范圍及限制》,載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022 年第7 期,第1-15 頁。但已有的研究成果卻無法一勞永逸地解決部門法實(shí)踐中存在的諸多合憲性疑慮。 如《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)第18、25、28 條規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)及權(quán)力運(yùn)作內(nèi)容就涉及對(duì)公民通信自由和通信秘密的影響,但2018 年修憲時(shí)并沒有在《憲法》第40 條第2 句的通信檢查機(jī)關(guān)中增設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān),否定了有學(xué)者之前提出的修憲建議。①學(xué)界提出需在《憲法》第40 條通信檢查主體中加入監(jiān)察機(jī)關(guān),參見胡錦光:《論國家監(jiān)察體制改革語境下的憲法修改》,載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017 年第5 期,第71 頁;王旭:《國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的憲法學(xué)思考》,載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017 年第5 期,第142 頁。在我國現(xiàn)行法秩序框架下,全國人大及其常委會(huì)的立法應(yīng)當(dāng)具有合憲性推定效力,但由于立法者理性的有限性、憲法與法律變動(dòng)的不同步性等原因,依然有必要對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行具體的合憲性分析。②參見程雪陽:《異地異級(jí)調(diào)用檢察官制度的合憲性分析》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2022 年第6 期,第72 頁。因此,積極應(yīng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查公民通信的憲法爭(zhēng)議,關(guān)乎憲法的權(quán)威和國家的法制統(tǒng)一,影響監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的順利行使。 本文擬對(duì)此問題進(jìn)行探討,試圖通過《憲法》第40 條公民通信自由和通信秘密的規(guī)范解讀,既關(guān)照監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查公民通信的合憲性論證,又為現(xiàn)行其他法律涉及的通信合憲問題提供解決思路。

為了概念使用的一致性,本文先對(duì)通信相關(guān)概念作出界定。 《憲法》第40 條規(guī)定了公民的通信自由和通信秘密③《憲法》第40 條規(guī)定:“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護(hù)。 除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外,任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密?！?為了表述的便利,學(xué)界一般將其簡(jiǎn)稱為“通信權(quán)”。④參見秦小建:《新通信時(shí)代公民通信權(quán)的實(shí)踐爭(zhēng)議與憲法回應(yīng)》,載《政治與法律》2020 年第7 期,第85-97 頁;張翔:《通信權(quán)的憲法釋義與審查框架——兼與杜強(qiáng)強(qiáng)、王鍇、秦小建教授商榷》,載《比較法研究》2021 年第1 期,第33-48 頁。通信自由是指公民之間通過媒介進(jìn)行信息交流、傳遞的自由。 根據(jù)通信自由中斷程度的不同,一般將通信自由劃分為通信自由全部中斷和通信自由部分中斷兩種類型。 通信秘密是指通信信息不被其他人知悉或獲取的權(quán)利,根據(jù)公民對(duì)不同通信信息的隱私保護(hù)期待的差異,一般將通信秘密分為內(nèi)容型通信秘密和非內(nèi)容型通信秘密(以下簡(jiǎn)稱“通信內(nèi)容”和“非通信內(nèi)容”)。 通信內(nèi)容是指公民間的對(duì)話內(nèi)容,而非通信內(nèi)容是指對(duì)話內(nèi)容外的其他通信信息,如通話記錄等。⑤張翔稱之為“通信內(nèi)容”和“非內(nèi)容的通信信息”,參見張翔:《通信權(quán)的憲法釋義與審查框架——兼與杜強(qiáng)強(qiáng)、王鍇、秦小建教授商榷》,載《比較法研究》2021 年第1 期,第47 頁;陳道英稱之為通信內(nèi)容與通信構(gòu)成要素,參見陳道英:《網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的通信秘密:性質(zhì)、范圍及限制》,載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022 年第7 期,第7-8 頁。法律對(duì)公民通信權(quán)的限制,通常可以在通信自由或通信秘密,以及全部中斷、部分中斷、通信內(nèi)容、非通信內(nèi)容等不同層次展開合憲性論證。

一、監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查公民通信的兩種法律形態(tài)

根據(jù)《監(jiān)察法》第11 條,監(jiān)察機(jī)關(guān)享有監(jiān)督、調(diào)查和處置三項(xiàng)職權(quán)。 其中,調(diào)查權(quán)集黨紀(jì)調(diào)查權(quán)、違法調(diào)查權(quán)與刑事調(diào)查權(quán)于一身,是監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)公職人員監(jiān)督、深入推進(jìn)反腐敗改革、有效處置腐敗案件的關(guān)鍵職能。 調(diào)查權(quán)主要為了獲取證據(jù)、查明真相,判斷公職人員是否依法履職,因此調(diào)查權(quán)通常帶有一定的強(qiáng)制性,與公民基本權(quán)利存在一定的內(nèi)在張力。 調(diào)查權(quán)的行使往往對(duì)基本權(quán)利具有高度的侵蝕性,關(guān)涉公民的人身自由、隱私、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)益。⑥參見陳瑞華:《論監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)》,載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018 年第4 期,第10-11 頁?！侗O(jiān)察法》第18、25、28條涉及對(duì)公民通信權(quán)的影響。 第18 條概括性規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)享有調(diào)查權(quán)的一般原則⑦《監(jiān)察法》第18 條第1 款規(guī)定:“監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán),有權(quán)依法向有關(guān)單位和個(gè)人了解情況,收集、調(diào)取證據(jù)。 有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供?！痹摋l中的“收集、調(diào)取證據(jù)”屬于概括性規(guī)定,內(nèi)含公民通信記錄、通信內(nèi)容等證據(jù)。,第19-30條具體列舉了15 種調(diào)查措施,其中第25 條規(guī)定的調(diào)取文件、電子數(shù)據(jù)①《監(jiān)察法》第25 條規(guī)定:“監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中,可以調(diào)取、查封、扣押用以證明被調(diào)查人涉嫌違法犯罪的財(cái)物、文件和電子數(shù)據(jù)等信息。”,以及第28 條規(guī)定的技術(shù)調(diào)查措施②《監(jiān)察法》第28 條第1 款規(guī)定:“監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪,根據(jù)需要,經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù),可以采取技術(shù)調(diào)查措施,按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。”,二者均與公民通信權(quán)相關(guān)。 按照監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的完整性,可以將監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查公民通信的行為劃分為兩種情況:一是對(duì)公民通信的常規(guī)性調(diào)查;二是采取技術(shù)調(diào)查措施對(duì)公民通信的特殊調(diào)查。

(一)監(jiān)察委員會(huì)行使常規(guī)性調(diào)查

《監(jiān)察法》第25 條規(guī)定的調(diào)查手段包括調(diào)取、扣押等。 調(diào)取是調(diào)查職務(wù)違法犯罪案件時(shí)收集、固定證據(jù)的一項(xiàng)重要措施,意為獲取、合法占有,可以查看并通過法定方式保存相關(guān)的證據(jù)。 在調(diào)取的對(duì)象中,“文件”包括信件等內(nèi)含公民通信內(nèi)容的紙質(zhì)載體或其他承載物,而“電子數(shù)據(jù)”包括朋友圈、手機(jī)短信、電子郵件、即時(shí)通信、通信群組等網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用服務(wù)的通信信息及通信記錄等③參見2016 年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部印發(fā)的《關(guān)于辦理刑事案件收集提取和審查判斷電子數(shù)據(jù)若干問題的規(guī)定》第1 條規(guī)定的有關(guān)電子數(shù)據(jù)的種類和范圍。,二者都涉及通信的方式和內(nèi)容,具體屬于通信秘密。 而扣押的對(duì)象包括財(cái)物、文件等,可以包括手機(jī)、信件等用于通信的工具,可能阻礙公民之間的通信自由。 很明顯,監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使《監(jiān)察法》第25 條的調(diào)查手段時(shí)會(huì)影響公民通信權(quán)的正常行使。

監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)公民通信的相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行常規(guī)性調(diào)查時(shí),視情況可以自己完成。 此時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)享有完整的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán),法律并未規(guī)定其他國家機(jī)關(guān)必須參與或制約監(jiān)察機(jī)關(guān)。 如監(jiān)察機(jī)關(guān)行使查閱、復(fù)制公民的通訊記錄、短信、電子郵件等涉及通信內(nèi)容的行為,由于技術(shù)性不強(qiáng),不需要其他國家機(jī)關(guān)或單位協(xié)助進(jìn)行。

監(jiān)察機(jī)關(guān)基于客觀需要可以申請(qǐng)其他機(jī)關(guān)和單位予以協(xié)助。 例如,向電信公司調(diào)取公民的短信內(nèi)容,或由公安機(jī)關(guān)協(xié)助進(jìn)行技術(shù)支持等。 《監(jiān)察法》第4 條第3 款是關(guān)于其他機(jī)關(guān)協(xié)助義務(wù)的原則性規(guī)定。 協(xié)助的理由包括超出監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍或其他緊急、特殊情況,導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)無法自己完成工作,此時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法向其他機(jī)關(guān)提出協(xié)助要求。 實(shí)踐中,協(xié)助機(jī)關(guān)包括公安、司法行政、審計(jì)、稅務(wù)、海關(guān)、財(cái)政、工業(yè)信息化、價(jià)格、金融監(jiān)督管理等機(jī)構(gòu)。④參見中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)法規(guī)室、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編:《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》,中國方正出版社2018 年版,第67 頁。從形式上看,在其他機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查時(shí),調(diào)查權(quán)是由監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)或單位共同完成。 協(xié)助機(jī)關(guān)或單位協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)行使常規(guī)性調(diào)查權(quán)包括兩種情況:一是監(jiān)察機(jī)關(guān)與協(xié)助機(jī)關(guān)之間構(gòu)成委托關(guān)系。 協(xié)助的事項(xiàng)帶有輔助性和間接性的特征,是監(jiān)察機(jī)關(guān)委托辦理的,諸如鑒定、勘驗(yàn)等技術(shù)性工作或基于設(shè)備技術(shù)原因提供信息等事項(xiàng)。 協(xié)助“不產(chǎn)生實(shí)際的決定性影響,并不直接對(duì)外發(fā)生效力,也沒有直接對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響”⑤孫群:《論行政協(xié)助行為的可訴性》,載《河北法學(xué)》2014 年第9 期,第192 頁。,即使發(fā)生法律糾紛也由委托人承擔(dān)法律責(zé)任。 由于情況緊急或其他原因,協(xié)助機(jī)關(guān)屬于“代替”監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán),直接對(duì)公民權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響,則由監(jiān)察機(jī)關(guān)和協(xié)助機(jī)關(guān)承擔(dān)連帶責(zé)任。 二是協(xié)助機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定的協(xié)助事項(xiàng)以自己的名義協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)行使法定職權(quán),則監(jiān)察機(jī)關(guān)與協(xié)助機(jī)關(guān)共同行使調(diào)查權(quán)。 例如,公安機(jī)關(guān)協(xié)助配合搜查、扣押等活動(dòng)。 但無論哪種情況,即使有其他機(jī)關(guān)或單位協(xié)助,也不影響監(jiān)察機(jī)關(guān)妨礙公民通信權(quán)行使的主體身份。

(二)監(jiān)察委員會(huì)決定采取技術(shù)調(diào)查措施

《監(jiān)察法》第28 條第1 款規(guī)定的技術(shù)調(diào)查措施是一種專門、特殊的調(diào)查手段,具有一定的技術(shù)性和秘密性,包括但不限于電子、電話監(jiān)聽監(jiān)控、秘密拍照錄像、電子偵聽等專門技術(shù)手段。 技術(shù)調(diào)查措施在運(yùn)用時(shí)經(jīng)常涉及對(duì)公民通信內(nèi)容的獲取。 對(duì)公民非通信內(nèi)容的調(diào)查或者對(duì)公民通信內(nèi)容的常規(guī)調(diào)查一般由監(jiān)察委員會(huì)自己調(diào)查即可,沒有必要采取技術(shù)調(diào)查措施。 根據(jù)該條規(guī)定,技術(shù)調(diào)查措施的運(yùn)用可分為決定和執(zhí)行兩個(gè)相互銜接的程序,而決定程序又可細(xì)分為申請(qǐng)和批準(zhǔn)兩個(gè)步驟,其中申請(qǐng)機(jī)關(guān)為監(jiān)察機(jī)關(guān),而批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)和程序相關(guān)立法并未明確規(guī)定。 《監(jiān)察法》第28 條規(guī)定的“經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)”和“按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行”等措辭,屬于一種留白或者省略,該審批程序主要涉及到干部管理權(quán)限等黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定,所謂“嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)”指的是需要根據(jù)干部的管理權(quán)限報(bào)相應(yīng)級(jí)別的黨委負(fù)責(zé)人審批①參見程雷:《監(jiān)察調(diào)查權(quán)的規(guī)制路徑——兼評(píng)〈監(jiān)察法實(shí)施條例〉》,載《當(dāng)代法學(xué)》2022 年第4 期,第57 頁。,而執(zhí)行機(jī)關(guān)一般為公安機(jī)關(guān),還包括國家安全機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等。②參見秦前紅主編、劉怡達(dá)副主編:《〈中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例〉解讀與適用》,法律出版社2021 年版,第237 頁。

監(jiān)察機(jī)關(guān)是決定采取技術(shù)調(diào)查措施的啟動(dòng)機(jī)關(guān)。 如果沒有監(jiān)察機(jī)關(guān)的申請(qǐng),那么其他機(jī)關(guān)無權(quán)直接采取。 公安機(jī)關(guān)由于其技術(shù)能力屬于實(shí)際執(zhí)行技術(shù)調(diào)查措施的機(jī)關(guān),配合、協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)作調(diào)查工作。 《中華人民共和國刑事訴訟法》第150 條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)針對(duì)特定犯罪可以采取技術(shù)偵查措施,與技術(shù)調(diào)查措施的內(nèi)容一致。 但在刑事偵查程序中,公安機(jī)關(guān)享有啟動(dòng)權(quán)和執(zhí)行權(quán);而在采用技術(shù)調(diào)查措施時(shí),公安機(jī)關(guān)僅為執(zhí)行機(jī)關(guān),啟動(dòng)機(jī)關(guān)是監(jiān)察機(jī)關(guān)。 公安機(jī)關(guān)作為協(xié)助機(jī)關(guān)也是有被動(dòng)性的特征,但與上文采取常規(guī)性調(diào)查權(quán)的情況存在很大不同,公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)是一種重要的參與者,沒有公安機(jī)關(guān)的執(zhí)行,調(diào)查權(quán)無法行使,其他機(jī)關(guān)也無法替代。 但無論如何,監(jiān)察機(jī)關(guān)作為啟動(dòng)機(jī)關(guān)仍然屬于權(quán)利限制的主體。

《憲法》第127 條第2 款明確規(guī)定:“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件,應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合,互相制約?！痹摋l文中執(zhí)法部門包括公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等。 監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)需要公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助配合,“深層意義在于從監(jiān)察權(quán)與警察權(quán)相互作用的制度場(chǎng)域中尋找平衡點(diǎn),既要形成反腐倡廉合力,又要防止監(jiān)察權(quán)之濫用”。③江國華、張碩:《監(jiān)察過程中的公安協(xié)助配合機(jī)制》,載《法學(xué)研究》2019 年第2 期,第156 頁。因此,監(jiān)察體制改革后,《憲法》和《監(jiān)察法》對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的授權(quán)“既不完整也不對(duì)稱”。 監(jiān)察機(jī)關(guān)享有的調(diào)查權(quán)通常只是決定性權(quán)力,而執(zhí)行性權(quán)力則由公安機(jī)關(guān)等部門保留④參見江國華、張碩:《監(jiān)察過程中的公安協(xié)助配合機(jī)制》,載《法學(xué)研究》2019 年第2 期,第155 頁。,即監(jiān)察機(jī)關(guān)具備“履行反腐敗職責(zé)所需的必要權(quán)力,而非打擊腐敗所需的全部權(quán)力”。⑤熊秋紅:《監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2017 年第2 期,第40 頁。由公安機(jī)關(guān)所享有的警察權(quán),為避免重復(fù)授權(quán)及監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力的過分集中,均為公安機(jī)關(guān)保留,監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)需動(dòng)用強(qiáng)制性執(zhí)行權(quán)或技術(shù)性權(quán)力,必須申請(qǐng)公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助配合;同時(shí)公安機(jī)關(guān)還享有對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)委托事項(xiàng)的審批權(quán),因技術(shù)調(diào)查措施屬于法定協(xié)助事項(xiàng),所以公安機(jī)關(guān)一般僅作形式審查,沒有法定裁量空間,但對(duì)于明顯違法的可以拒絕。①參見江國華、張碩:《監(jiān)察過程中的公安協(xié)助配合機(jī)制》,載《法學(xué)研究》2019 年第2 期,第164 頁。根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》)第154 條的規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行機(jī)關(guān)配合時(shí),應(yīng)當(dāng)出具《采取技術(shù)調(diào)查措施委托函》,即監(jiān)察機(jī)關(guān)以自己名義委托執(zhí)行機(jī)關(guān),二者是委托關(guān)系,執(zhí)行機(jī)關(guān)在委托范圍內(nèi)產(chǎn)生的法律后果應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)。 因此,從責(zé)任承擔(dān)的角度看,監(jiān)察機(jī)關(guān)在決定采取技術(shù)調(diào)查措施時(shí)是限制公民通信權(quán)的重要主體。

二、《憲法》第40 條公民通信權(quán)的雙層規(guī)范結(jié)構(gòu)

《憲法》第40 條規(guī)定的公民通信自由和通信秘密在公民基本權(quán)利一章極富特色。 從形式上看,該條用兩句話闡釋相關(guān)內(nèi)容,從而形成了公民通信權(quán)保障性條款與限制性條款的雙層規(guī)范結(jié)構(gòu)。具體而言,第1 句確認(rèn)公民通信權(quán)的保護(hù)范圍并要求立法機(jī)關(guān)制定法律承擔(dān)保護(hù)職責(zé),第2 句規(guī)定了通信權(quán)的特別限制條件,兩句分別從正反兩方面加強(qiáng)對(duì)公民通信權(quán)的保護(hù),而第2 句的限制性條款是審查法律合憲的重要依據(jù)。

(一)《憲法》第40 條公民通信權(quán)的原初含義

根據(jù)1982 年修憲時(shí)的社會(huì)情況,通信權(quán)規(guī)范的通信方式僅指信件,不包括尚未普及的電話,也不包括當(dāng)時(shí)運(yùn)用的電報(bào)。 從歷史上看,《中華人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第5 條規(guī)定了通訊自由,而其他四部憲法的措辭都是通信。 1954 年《憲法》在起草時(shí)關(guān)于具體使用“通信”還是“通訊”有過爭(zhēng)議,有人提出通訊是否包括電報(bào)、電臺(tái),應(yīng)當(dāng)改為通信,后來李維漢主張通訊改為“通信”。 由此可見,1954 年《憲法》認(rèn)為通訊的范圍比通信更廣,通信只包括信件,而不包括電報(bào)等其他通訊方式。此種情況在1982 年憲法起草時(shí)也曾經(jīng)討論,如班禪委員提出,現(xiàn)代技術(shù)發(fā)達(dá),電話竊聽等是否包括?彭真說,這里只講通信,其他另談。②參見蔡定劍:《憲法精解》,法律出版社2006 年版,第265 頁。此外,《憲法修改草案(修改稿)》將《憲法修改草案(討論稿)》中的“通訊秘密”改為了“通信自由和秘密”③參見許崇德:《中華人民共和國憲法史》(下卷),福建人民出版社2005 年版,第418 頁。,似乎暗示該條主要保護(hù)信件。 綜上,憲法中的通信在原初意義上專指公民通過紙質(zhì)信件的方式來溝通。 對(duì)于《憲法》第40 條的規(guī)范內(nèi)涵,可作如下理解:

首先,第1 句為保障性條款,概括式規(guī)定了“公民的通信自由和通信秘密受法律的保護(hù)”,其“受法律的保護(hù)”意指法律的內(nèi)容形成保留。 通信不同于面對(duì)面的交談,通信需要第三方的介入。 所以在中介性上,通信權(quán)類似于出版自由,依賴第三方的傳輸。④參見王鍇:《調(diào)取查閱通話(訊) 記錄中的基本權(quán)利保護(hù)》,載《政治與法律》2020 年第8 期,第109 頁。媒介是通信的核心,媒介的發(fā)展和應(yīng)用水平直接決定了通信實(shí)現(xiàn)的水平。⑤參見張龑、徐嘉鑫:《數(shù)字時(shí)代通信權(quán)的重釋》,載《齊魯學(xué)刊》2022 年第5 期,第96 頁。正是在此意義上,“受法律的保護(hù)”要求法律對(duì)郵局、電信企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商等組織、制度、程序加以規(guī)定,以保障通信權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。

其次,第2 句為限制性條款,具體采用了特別法律保留方式⑥參見陳新民:《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》(下冊(cè)),山東人民出版社2001 年版,第351 頁。,在憲法條文中規(guī)定了若干權(quán)利限制條件,禁止法律在此條件外限制基本權(quán)利。 有學(xué)者將這種限定方式稱為憲法保留①“憲法保留是指對(duì)于人和公民的基本權(quán)利之確認(rèn)及限制,直接由憲法作出明確、具體的規(guī)定,以防止立法機(jī)關(guān)侵害,從而使基本權(quán)利直接受到憲法的保障?！笔Y清華:《基本權(quán)利憲法保留的規(guī)范與價(jià)值》,載《政治與法律》2011 年第3 期,第60 頁。,憲法保留概念突出了憲法作為最高位階法所作的限定,但容易和德國學(xué)界采用的另一“憲法保留”概念相混淆②憲法保留是指對(duì)于某些重要性的基本權(quán)利和國家制度事項(xiàng),僅允許憲法自身調(diào)整,而禁止法律及其他下位法加以調(diào)整。 具體到基本權(quán)利領(lǐng)域,憲法保留主要是禁止法律及其他下位法剝奪或限制基本權(quán)利,形式上表現(xiàn)為無法律保留規(guī)定。 參見陳楚風(fēng):《中國憲法上基本權(quán)利限制的形式要件》,載《法學(xué)研究》2021 年第5 期,第134、137 頁。,而且此種限定方式雖由憲法規(guī)定了具體條件,留給立法機(jī)關(guān)裁量的空間十分狹小,但法律仍可在符合憲法規(guī)定的前提下根據(jù)實(shí)際情況作具體規(guī)定,因此采“特別法律保留”的說法優(yōu)于憲法保留。

第2 句的特別法律保留給法律限定了4 個(gè)條件:(1)理由限定。 限制通信權(quán)的理由只能有兩項(xiàng):國家安全或者追查刑事犯罪的需要。 (2)主體限定。 限制通信權(quán)的主體只能為公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)。 由于1983 年全國人大常委會(huì)作出的《關(guān)于國家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》),此條文中的公安機(jī)關(guān)也包含了國家安全機(jī)關(guān)。 (3)程序限定。 有權(quán)機(jī)關(guān)限制公民通信必須遵守嚴(yán)格的程序,《憲法》第40 條對(duì)此沒有明確規(guī)定,而是采取法律保留的方式授權(quán)給法律。 (4)方式限定。 權(quán)利限制的方式是通信檢查,現(xiàn)有的修憲資料并沒有明確解釋“檢查”的含義。 有學(xué)者認(rèn)為該檢查特指對(duì)通信內(nèi)容的限制。 例如,王鍇認(rèn)為,檢查行為有著特殊含義,專指新聞或書報(bào)檢查等保證其沒有有害內(nèi)容的活動(dòng)。 因此,只有那些針對(duì)通信內(nèi)容的審查或者有可能導(dǎo)致通信人“因言獲罪”的行為才是檢查。 換句話說,非針對(duì)通信內(nèi)容的干預(yù)行為就不是檢查行為,自然不需要受到第2 句的特殊限制,而只需符合一般法律保留。③參見王鍇:《調(diào)取查閱通話(訊)記錄中的基本權(quán)利保護(hù)》,載《政治與法律》2020 年第8 期,第116 頁。但從第2句的行文來看,檢查對(duì)應(yīng)的是限制“通信自由和通信秘密”的行為,因此應(yīng)解釋為包括對(duì)信件的扣留、毀棄、開拆等限制通信自由和通信秘密的所有行為。

最后,第2 句限制性條款采用了絕對(duì)排他式規(guī)定,杜絕了其他任何限制通信權(quán)的可能性。 第2句在明確列舉前述限制條件時(shí),采用“除……外,任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯通信自由和通信秘密”的絕對(duì)排他性表述方式,表明任何其他限制通信權(quán)的行為都是違憲的,而且這種限制的對(duì)象既包括通信自由,也包括通信秘密。 憲法之所以采取如此嚴(yán)格的限制模式,大背景應(yīng)該是為了防止文化大革命時(shí)期對(duì)公民人身自由權(quán)肆意侵害的現(xiàn)象重演,從而在整體上對(duì)人身自由規(guī)范體系都作了較為嚴(yán)格的保障規(guī)定。④參見秦小建:《新通信時(shí)代公民通信權(quán)的實(shí)踐爭(zhēng)議與憲法回應(yīng)》,載《政治與法律》2020 年第7 期,第91 頁。從實(shí)踐層面分析,源于1982 年修憲時(shí)所處時(shí)代的局限,當(dāng)時(shí)的通信形式只有信件,對(duì)通信進(jìn)行檢查僅限于對(duì)信件的扣押和開拆檢視,以嚴(yán)格規(guī)范郵局的不恰當(dāng)行為,因此當(dāng)時(shí)修憲者所能想到的合法限制通信的理由、機(jī)關(guān)和方式不會(huì)超出《憲法》第40 條第2 句的條件,所以沒有為其他限制通信權(quán)的行為留下任何余地。 當(dāng)時(shí)起草憲法時(shí),對(duì)于該條的表述有很多爭(zhēng)議。 如馬識(shí)途說,這條可改為“非依法律不得妨害”。⑤參見許崇德:《中華人民共和國憲法史》(下卷),福建人民出版社2005 年版,第444 頁。最后的憲法草案仍保持了原有模式。

(二)《憲法》第40 條公民通信權(quán)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

1982 年《憲法》頒布實(shí)施后,我國通訊領(lǐng)域發(fā)展迅猛,《憲法》第40 條原本規(guī)范的信件方式基本不再使用。 始料未及的是家用電話的普及,之后網(wǎng)絡(luò)化和信息化的發(fā)展帶來了通信方式的空前變革。 信件、電報(bào)基本消逝,而家用電話的使用頻率也大幅度降低,BP 機(jī)、小靈通等通訊工具在興盛一時(shí)后逐漸被新的通信工具替代。 目前手機(jī)、電子郵件、QQ、微信等電子化通信方式成為了現(xiàn)代社會(huì)的主流溝通媒介。 和舊有的信件等通訊方式相比,現(xiàn)代通訊具有即時(shí)性、電子化、可視性和普遍性等特征,而且功能和用途還處于不斷發(fā)展當(dāng)中。 通信方式的急劇變革不僅僅是形式和種類上的變化,還是一種在適用范圍、頻率、速度,以及通信內(nèi)容、通信載體等方面的質(zhì)的飛躍。

通信秘密產(chǎn)生了通信內(nèi)容和非通信內(nèi)容的分層。 傳統(tǒng)的信件只需保護(hù)通信內(nèi)容,信封上承載的通信地址、郵寄人姓名、郵戳?xí)r間等信息對(duì)于郵政工作人員是公開的,并且由于取信場(chǎng)所的公開性,這些信息對(duì)于公眾也不帶有私密性,因此它們不屬于通信秘密的保護(hù)范圍。 但現(xiàn)代通訊方式由于技術(shù)的革新,除了通信內(nèi)容外,還產(chǎn)生了私密性較強(qiáng)的通話記錄(包括通話時(shí)間、時(shí)長、頻率、對(duì)象、電話號(hào)碼等)、GPS 定位、基站位置、IP 地址等通信狀態(tài)信息,這些外在信息存儲(chǔ)在通訊雙方的通信工具或運(yùn)營商的設(shè)備中,不具有公開性,甚至通過這些信息還可能勾勒出行為人的社交活動(dòng)等隱私,應(yīng)屬于公民隱私權(quán)的保護(hù)范圍,也需要通過通信秘密加以保護(hù)。 同時(shí),由于非通信內(nèi)容的隱私程度較通信內(nèi)容弱,人們對(duì)前者的隱私保護(hù)期待也弱于后者,所以二者在保護(hù)強(qiáng)度上有所區(qū)別。 對(duì)通信內(nèi)容的限制條件明顯會(huì)嚴(yán)于外在的通信狀態(tài)信息,但現(xiàn)行《憲法》第40 條第2 句并沒有將通信秘密作進(jìn)一步的分類從而作分層限制。

通信權(quán)涵蓋的范圍越來越廣,其社會(huì)關(guān)聯(lián)性越來越強(qiáng),則公共性與自由、隱私的沖突愈發(fā)強(qiáng)烈,因此對(duì)通信權(quán)的限制呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。 1982 年《憲法》的通信權(quán)只保護(hù)信件,而現(xiàn)代通信方式豐富多樣,基于通信自由和通信秘密所保護(hù)的表達(dá)自由與通信隱私利益,理應(yīng)對(duì)具有相同性質(zhì)的通信方式進(jìn)行保護(hù),因此通信擴(kuò)張解釋為“通訊”。 由于通信方式的多樣化和便捷化,通信的使用頻率極高、社會(huì)覆蓋面極廣。 從權(quán)利的保護(hù)范圍、社會(huì)關(guān)聯(lián)性、保護(hù)強(qiáng)度及其限制的互動(dòng)關(guān)系的角度,基本權(quán)利的規(guī)范領(lǐng)域越寬、社會(huì)關(guān)聯(lián)性越強(qiáng),則其保護(hù)程度越低、限制條件越寬松;規(guī)范領(lǐng)域越窄、社會(huì)關(guān)聯(lián)性越弱,則其保護(hù)程度越高、限制條件越嚴(yán)格。①參見杜強(qiáng)強(qiáng):《基本權(quán)利的規(guī)范領(lǐng)域和保護(hù)程度——對(duì)我國憲法第35 條和第41 條的規(guī)范比較》,載《法學(xué)研究》2011 年第1 期,第3 頁;王鍇:《基本權(quán)利保護(hù)范圍的界定》,載《政治與法律》2020 年第5 期,第113 頁;張翔:《通信權(quán)的憲法釋義與審查框架》,載《比較法研究》2021 年第1 期,第42 頁。由此,公民通信權(quán)的“強(qiáng)社會(huì)關(guān)聯(lián)性”導(dǎo)致了其更容易與公共利益、他人權(quán)利形成沖突,那么,對(duì)一個(gè)保護(hù)范圍已經(jīng)發(fā)展得過于寬泛的權(quán)利進(jìn)行限制規(guī)定時(shí),就不可能采取過于嚴(yán)格的約束性條件。 1982 年《憲法》第40 條第2 句規(guī)定的“兩個(gè)理由+兩個(gè)機(jī)關(guān)”等最嚴(yán)厲限定條件已經(jīng)無法和現(xiàn)在的通信權(quán)相匹配,也無法滿足社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要。

隨著通訊領(lǐng)域的迅猛發(fā)展,《憲法》第40 條出現(xiàn)了規(guī)范與事實(shí)的張力。 為了彌合憲法條文與社會(huì)實(shí)際之間的縫隙,憲法變遷應(yīng)時(shí)而生。 憲法變遷也稱憲法的無形修改,具體指憲法條文本身沒有發(fā)生變化,但隨著社會(huì)的發(fā)展變化,憲法條文的實(shí)質(zhì)內(nèi)容發(fā)生變化并產(chǎn)生相應(yīng)的社會(huì)效果。 也就是說,當(dāng)憲法規(guī)范與社會(huì)實(shí)際發(fā)生沖突時(shí),原憲法規(guī)范的含義消失,并產(chǎn)生適應(yīng)社會(huì)實(shí)際要求的新含義。②參見秦前紅:《論憲法變遷》,載《中國法學(xué)》2001 年第2 期,第64 頁。憲法變遷的事實(shí)基礎(chǔ)在于憲法規(guī)范與社會(huì)變革之間的不和諧甚至極度緊張,從根本上說,導(dǎo)源于法律的滯后性,法律總會(huì)“暫時(shí)性”地出現(xiàn)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的矛盾問題,所以憲法規(guī)范與政治事實(shí)的偏離在經(jīng)驗(yàn)上是常態(tài)①參見張翔:《憲法淵源作為方法》,載《中國法律評(píng)論》2022 年第3 期,第129 頁。,憲法變遷在某種程度上來說不可避免。 導(dǎo)致憲法變遷的因素很多,如習(xí)慣法、國家權(quán)力的消極不行使等,耶利內(nèi)克和徐道鄰都曾將議會(huì)制定的法律與憲法規(guī)范相沖突作為憲法變遷的重要方式之一。 《憲法》第40 條第2 句之所以發(fā)生憲法變遷,社會(huì)的發(fā)展變化是基礎(chǔ),而法律的制定則是催化劑。 如何看待憲法變遷,實(shí)質(zhì)上關(guān)涉根本的憲法問題,即到底什么才是憲法。②參見李忠夏:《作為社會(huì)整合的憲法解釋——以憲法變遷為切入點(diǎn)》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2013 年第2 期,第72 頁。從保證憲法的至上性權(quán)威及憲法對(duì)公權(quán)力的約束角度而言,應(yīng)堅(jiān)持憲法的封閉性,采形式主義憲法觀。③參見張翔:《憲法概念、憲法效力與憲法淵源》,載《法學(xué)評(píng)論》2021 年第4 期,第29-31 頁。同時(shí),憲法具有開放性,取向良好政治秩序的政治實(shí)踐運(yùn)行(包括法律對(duì)憲法的具體化),亦可被憲法規(guī)范體系所吸納。④參見張翔:《憲法淵源作為方法》,載《中國法律評(píng)論》2022 年第3 期,第130 頁。

當(dāng)法律與憲法發(fā)生沖突并符合憲法的整體價(jià)值時(shí),這種憲法變遷應(yīng)優(yōu)先通過憲法解釋的方式加以彌合,次之采取憲法修改的方式。 憲法的社會(huì)適應(yīng)性是憲法保持其長久的權(quán)威及生命力的最可靠保證。 憲法制定后如出現(xiàn)憲法漏洞、規(guī)定模糊甚至矛盾,而憲法典又要保持相對(duì)穩(wěn)定以維護(hù)其權(quán)威性,此時(shí)憲法解釋就是彌補(bǔ)缺漏和協(xié)調(diào)矛盾的首選方法。⑤參見秦前紅:《論憲法變遷》,載《中國法學(xué)》2001 年第2 期,第65、69 頁。具體而言,應(yīng)作符合法律的憲法解釋,即“以憲就法”,盡量讓法律合憲。 一種最好的處理結(jié)果,無外乎“在憲法和法律的碰撞中,經(jīng)由立法的沖擊和啟發(fā),使人們對(duì)憲法文本的含義產(chǎn)生新的認(rèn)知。 立法的合憲性得到了維持,而憲法的含義也得到了新的發(fā)展和精確?！雹薅艔?qiáng)強(qiáng):《符合法律的憲法解釋與憲法發(fā)展》,載《中國法學(xué)》2022 年第1 期,第125 頁。從制定法律的角度而言,有學(xué)者謂之通過立法發(fā)展憲法,并將其作為我國現(xiàn)階段憲法發(fā)展的重要方式之一。⑦參見林彥:《通過立法發(fā)展憲法——兼論憲法發(fā)展程序間的制度競(jìng)爭(zhēng)》,載《清華法學(xué)》2013 年第2 期,第37-60 頁。修憲和釋憲都是解決憲法變遷的重要方式,在憲法變遷問題上,人類理性的極限止于憲法文本之處。 “無論如何,憲法再如何解釋亦不能脫離文本的框架,文本必須獲得尊重?！雹嗬钪蚁?《作為社會(huì)整合的憲法解釋——以憲法變遷為切入點(diǎn)》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2013 年第2 期,第81 頁。當(dāng)釋憲不足以解決憲法規(guī)范和社會(huì)實(shí)際的沖突時(shí),修憲仍然是達(dá)成憲法發(fā)展的“最優(yōu)”選擇,尤其是當(dāng)一國處于急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型期。⑨參見周葉中、張權(quán):《憲法發(fā)展:中國現(xiàn)行憲法變動(dòng)方式的理論言說》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021 年第3 期,第92 頁。因此,根據(jù)實(shí)踐的需要,《憲法》第40條的絕對(duì)排他性規(guī)定需要作出容許其他限制方式的解釋或修改,以解決法律與憲法的明顯沖突和憲法對(duì)法律控制的無奈困境,保障憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相互進(jìn)入一種“共同棲息”的狀態(tài)。⑩參見林來梵:《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學(xué)的一種前言》,商務(wù)印書館2017 年版,第278 頁。

(三)《憲法》第40 條公民通信權(quán)的三重限制體系

為了與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相適應(yīng),《憲法》第40 條應(yīng)在原旨主義解釋的基礎(chǔ)上作整體性的規(guī)范重構(gòu),以釋放更多的限制空間,從而形成三重限制體系。

第一重限制,《憲法》第40 條第2 句的特別法律保留。 第2 句是1982 年《憲法》通信權(quán)限制的唯一模式。 隨著憲法變遷,雖然第2 句仍然是通信權(quán)限制的重要審查依據(jù),但其“絕對(duì)排他性規(guī)定”應(yīng)作摒棄處理,其特別法律保留應(yīng)看作是一種舉例說明,不排除其他情況下對(duì)通信權(quán)的限制。?參見張翔:《通信權(quán)的憲法釋義與審查框架》,載《比較法研究》2021 年第1 期,第43 頁。也就是說,在《憲法》第40 條第2 句外還允許其他限制公民通信權(quán)的方式。

第二重限制,《憲法》第40 條第1 句的一般法律保留。 摒棄“絕對(duì)排他性規(guī)定”后,基于通信權(quán)的自由權(quán)屬性,《憲法》第40 條第1 句的“受法律的保護(hù)”具備了擴(kuò)張性解釋的可能,原保障性功能拓展至“保障+限制”的雙重功能,即還包含對(duì)通信權(quán)限制的一般法律保留原則。 由此,第1 句和第2句分別處理通信權(quán)限制的不同情況,呈現(xiàn)一種強(qiáng)弱遞增的限制框架。 具體對(duì)通信權(quán)的限制:一是對(duì)于通信秘密,第40 條可以解釋為區(qū)別對(duì)待了通信秘密中的通信內(nèi)容與非通信內(nèi)容的限制,從而分別采取兩種法律保留模式。 對(duì)非通信內(nèi)容的限制行為遵循一般法律保留,由《憲法》第40 條第1 句來規(guī)制;對(duì)于通信內(nèi)容的限制行為遵循特別法律保留,由《憲法》第40 條第2 句進(jìn)行規(guī)范。 二是對(duì)于通信自由,也可采取分層限制的策略。 導(dǎo)致個(gè)人通信的全部中斷要遵循特別法律保留,導(dǎo)致個(gè)人通信的部分中斷則遵循一般法律保留。

第三重限制,《憲法》第40 條第2 句外的限制。 第2 句的特別法律保留應(yīng)該作為限制公民通信內(nèi)容和通信自由的核心審查標(biāo)準(zhǔn),但由于憲法的變遷,該條往往無法容納所有的限制情況,由此,在第2 句外還應(yīng)容許其他限制方式,以彌補(bǔ)第2 句的限制局限。 同時(shí),為了避免全部納入第1 句一般法律保留所可能造成的輕率和規(guī)范不力,應(yīng)以第2 句規(guī)定的限制理由和限制主體為基準(zhǔn),形成一個(gè)“同等情況、同等對(duì)待”和“不同情況、不同對(duì)待”的限制序列。 但第2 句外的適用需尤為謹(jǐn)慎,避免隨意擴(kuò)張。

三、監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查公民通信的學(xué)理爭(zhēng)論

監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán),無論作為常規(guī)性調(diào)查的行使主體還是技術(shù)調(diào)查措施的決定啟動(dòng)主體和委托主體,都涉及公民通信權(quán),因此必須具有明確的憲法條文依據(jù),符合憲法規(guī)定的公民通信權(quán)的限制條件。 根據(jù)對(duì)公民通信權(quán)的影響領(lǐng)域的不同,監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為可以劃分為幾類:一是對(duì)通信自由的調(diào)查,具體屬于全部中斷;二是對(duì)通信秘密的調(diào)查,具體包括通信內(nèi)容和非通信內(nèi)容。 如前所述,監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使常規(guī)性調(diào)查權(quán)時(shí),主要涉及查閱復(fù)制當(dāng)事人的通話記錄等非通信信息,也包括少部分影響公民通信內(nèi)容的行為,而監(jiān)察機(jī)關(guān)在決定采取技術(shù)調(diào)查措施時(shí),主要涉及公民通信內(nèi)容。 那么,監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查公民非通信內(nèi)容,《憲法》第40 條在形式上只要求遵循一般法律保留原則,在實(shí)質(zhì)上沒有具體要求,因此理論上只需符合比例原則。 《監(jiān)察法》的規(guī)定在形式上符合法律保留原則,因此只需考察《監(jiān)察法》內(nèi)容是否符合比例原則。 《監(jiān)察法》規(guī)定的調(diào)取等行為,實(shí)踐中采取“令狀主義”,需要經(jīng)過嚴(yán)格的報(bào)批程序,調(diào)取的對(duì)象是與案件有關(guān)的單位和個(gè)人,調(diào)取的內(nèi)容是用以證明案件事實(shí)的證據(jù)材料,符合關(guān)聯(lián)性原則,因此調(diào)取等調(diào)查行為符合適當(dāng)性、必要性等比例原則,所以《監(jiān)察法》調(diào)查公民非通信內(nèi)容的規(guī)定合憲。

監(jiān)察機(jī)關(guān)影響公民通信權(quán)的合憲困境主要表現(xiàn)在通信自由和通信內(nèi)容領(lǐng)域。 《憲法》第40 條第2 句設(shè)定了兩個(gè)限制理由和兩個(gè)機(jī)關(guān),但監(jiān)察機(jī)關(guān)顯然不屬于兩個(gè)限制機(jī)關(guān)序列,且監(jiān)察機(jī)關(guān)干預(yù)公民通信權(quán)的理由“為了反腐敗而進(jìn)行的調(diào)查取證”也很難歸于“國家安全或者追查刑事犯罪”。對(duì)于如何協(xié)調(diào)監(jiān)察調(diào)查與公民通信權(quán)之間的關(guān)系,學(xué)界曾提出四種解決方案。

(一)解釋論

杜強(qiáng)強(qiáng)認(rèn)為,“監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然在通常的文義上不屬于《憲法》第40 條上的‘檢察機(jī)關(guān)’,但因?yàn)槠渑c檢察機(jī)關(guān)有著職權(quán)上的先后承繼,因此將其界定為《憲法》第40 條的‘檢察機(jī)關(guān)’,似無不可”。①杜強(qiáng)強(qiáng):《符合法律的憲法解釋與憲法發(fā)展》,載《中國法學(xué)》2022 年第1 期,第126 頁。這種觀點(diǎn)具有很強(qiáng)的說服力。 通過憲法解釋的方法適度擴(kuò)張憲法條文的含義,以回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要,是一種彌合規(guī)范和事實(shí)沖突的常見方式。 《憲法》第40 條第2 句采用限制機(jī)關(guān)的表述方式,但可以轉(zhuǎn)化為“職權(quán)”的實(shí)質(zhì)性表達(dá)。 所以監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)存在承繼關(guān)系,那么就可以將檢察機(jī)關(guān)擴(kuò)張解釋為包括了監(jiān)察機(jī)關(guān)。

但是,監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)不僅承繼了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力,還包括了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力。 也就是說,監(jiān)察機(jī)關(guān)承繼了原有的刑事偵查權(quán)、行政監(jiān)察調(diào)查權(quán),所以檢察機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)只是其中之一。 由此,檢察機(jī)關(guān)內(nèi)在包含監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法解釋方案,僅能有效論證監(jiān)察機(jī)關(guān)在刑事案件中影響公民通信的合憲性,但卻無法論證監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)違紀(jì)違法行為調(diào)查的合憲性。

(二)非憲法漏洞論

柳建龍認(rèn)為,允許對(duì)憲法漏洞進(jìn)行填補(bǔ),其本意在于實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)范的計(jì)劃的圓滿性,以確保憲法所欲追求的目的的實(shí)現(xiàn),所以并非制定法所有的沉默都可以被視為漏洞。 對(duì)于大量的生活事實(shí),立法可能有意不加以具體調(diào)整。 例如,我國2018 年修憲未規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)限制公民的通信權(quán),但這并不構(gòu)成憲法漏洞。 “考慮到紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公,同時(shí)兼有執(zhí)法執(zhí)紀(jì)兩種職權(quán),一旦賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查通信的權(quán)力,很可能被濫用,尤其一旦遁入執(zhí)紀(jì),則將對(duì)個(gè)人權(quán)利構(gòu)成嚴(yán)重侵害,故從字面出發(fā),采取‘明示其一即排除其他’的立場(chǎng)解讀現(xiàn)行我國《憲法》第40 條和2018 年的修憲,進(jìn)而否認(rèn)漏洞的存在才更為妥當(dāng)?！雹诹?《憲法漏洞的填補(bǔ)》,載《政治與法律》2020 年第11 期,第74 頁。該種方案認(rèn)為《憲法》第40 條沒有規(guī)定并不存在憲法漏洞,考慮的視角在于保護(hù)公民通信權(quán)及限制國家公權(quán)力,這符合憲法的基本價(jià)值和精神。

這種思路暗含著監(jiān)察委員會(huì)沒有調(diào)查公民通信的權(quán)力,即使是在追查刑事犯罪的情況下也不應(yīng)享有限制公民通信的權(quán)力,這實(shí)則是一種不合憲論。 但這種說法不符合目前我國監(jiān)察體制改革的總體部署和監(jiān)察調(diào)查權(quán)行使的合理需要。 柳建龍?zhí)岢隽肆硪粋€(gè)值得思考的問題,即紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公的黨政一體化模式,具有重要的憲制意義③參見翟志勇:《從〈共同綱領(lǐng)〉到“八二憲法”》,九州出版社2021 年版,第122 頁。,其在職權(quán)行使和限制公民基本權(quán)利方面有其特殊性,如何進(jìn)行憲法規(guī)范需要進(jìn)一步研究。

(三)推定合憲論

秦前紅認(rèn)為,根據(jù)法制統(tǒng)一原則,監(jiān)察法應(yīng)該嚴(yán)格遵守并服從憲法,那么憲法的精神、原則和規(guī)定必須在監(jiān)察立法和執(zhí)法中嚴(yán)格貫徹。 因此,憲法和監(jiān)察法的相關(guān)內(nèi)容要進(jìn)行法教義學(xué)的整合。如《監(jiān)察法》第25、28 條的規(guī)定顯示,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以調(diào)查公民通信,那么“對(duì)于監(jiān)察法與《憲法》第 40條關(guān)于通信檢查文義解釋不一致的情況,可以基于法秩序安定性要求作合憲性推定,但為了防止此項(xiàng)權(quán)力的濫用而損害憲法規(guī)定的精神內(nèi)核,必須嚴(yán)格依照監(jiān)察法的要求進(jìn)行程序控制,而且對(duì)于規(guī)則空缺或模糊之處,可以考慮暫時(shí)通過建立監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他相關(guān)國家機(jī)關(guān)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制來予以解決”。④秦前紅:《監(jiān)察法學(xué)的研究方法芻議》,載《河北法學(xué)》2019 年第4 期,第18-19 頁。該方案表達(dá)了監(jiān)察法必須遵守和服從憲法的精神,對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查公民通信作了合憲性推定,并且強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)實(shí)踐中監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查通信的程序規(guī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施。

但是,該方案并未從憲法教義學(xué)上作更進(jìn)一步的解釋和論證。 基于法律的民主正當(dāng)性及對(duì)立法機(jī)關(guān)的尊重,合憲性推定原則具有很強(qiáng)的適用力。 然而對(duì)于法律與憲法的規(guī)范沖突,還是需要作精致的憲法釋義學(xué)分析,通過多元的解釋方法達(dá)成文本間的統(tǒng)一和諧。

(四)修憲論

江國華認(rèn)為,應(yīng)該在《憲法》第40 條第2 句的特別法律保留條款中增加監(jiān)察委員會(huì),與公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)相并列。①參見江國華、何盼盼:《中國特色監(jiān)察法治體系論綱》,載《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018 年第5 期,第57 頁。修憲論避免了對(duì)通信權(quán)限制主體作擴(kuò)張解釋可能帶來的爭(zhēng)議。 憲法解釋存在一定的界限,即憲法條文的文義射程。 如果超出憲法條文的含義本身,則需要修憲。 鑒于監(jiān)察機(jī)關(guān)是2018 年修憲設(shè)立的新的國家機(jī)關(guān),具有一定的憲制地位,其所享有的監(jiān)察權(quán)也是獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)外的新型國家權(quán)力。 憲法其他條款中,通常采取監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)并列的方式,如2018 年修憲形成的第37、41、42、43、44、49、50 條憲法修正案。 因此,《憲法》第40 條就不能通過憲法解釋的方法擴(kuò)張解釋出監(jiān)察機(jī)關(guān)這一新的國家機(jī)關(guān)作為限制公民通信權(quán)的主體。

但是,修憲方案存在一定的不妥之處。 首先,下一次修憲時(shí)間還無法預(yù)估,在正式修憲前仍然無法有效解決當(dāng)下監(jiān)察法中監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查公民通信的憲法問題,所以最好首先采用解釋方法來解決現(xiàn)實(shí)問題;其次,這種方案同上文“解釋論”觀點(diǎn)相類似,不完全符合《憲法》第40 條第2 句規(guī)定的限制理由,該方案只解決了監(jiān)察機(jī)關(guān)出于追查刑事犯罪需要的調(diào)查取證問題,針對(duì)違紀(jì)違法行為進(jìn)行的公民通信內(nèi)容的調(diào)查,其調(diào)查理由為基于反腐敗需要的調(diào)查取證,其不符合“國家安全或者追查刑事犯罪”的限制理由。 因此,即使修憲說成立,但該方案只解決了限制主體的合憲性論證,尚有部分合憲性爭(zhēng)議問題需要進(jìn)一步分析。

綜上所述,學(xué)界提出的四種解決方案均存在一定的瑕疵或漏洞,需要尋求新的解決路徑,以彌補(bǔ)論證缺漏并系統(tǒng)解決問題。 但該四種解決方案仍然提供了一定的解決思路:首先,既要考慮限制理由問題,又要考慮限制主體,二者需要結(jié)合論證;其次,監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查公民通信的權(quán)力可分為行政調(diào)查權(quán)、刑事調(diào)查權(quán)和紀(jì)檢調(diào)查權(quán),而限制理由又可以分為追查刑事犯罪和基于反腐敗需要的調(diào)查取證。 在兼顧限制通信理由和限制主體的前提下,根據(jù)《憲法》第40 條所規(guī)定的通信權(quán)的方式與具體類型,可以將監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查公民通信的合憲問題,順次分解為“通信權(quán)——通信秘密——通信內(nèi)容與非通信內(nèi)容——通信內(nèi)容與通信自由”的邏輯線索;最后,集中于監(jiān)察機(jī)關(guān)影響公民通信自由和通信內(nèi)容的合憲性論證。 鑒于《憲法》第40 條第2 句已經(jīng)明確規(guī)定了針對(duì)通信自由和通信內(nèi)容的限制理由和限制主體,“即便立法機(jī)關(guān)也不得在其制定的法律中授權(quán)‘公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)’以外的機(jī)關(guān)來做通信檢查”②杜強(qiáng)強(qiáng):《法院調(diào)取通話記錄不屬于憲法上的通信檢查》,載《法學(xué)》2019 年第12 期,第81 頁。,也不得授權(quán)基于“國家安全、追查刑事犯罪需要”以外的理由限制公民通信權(quán),因此,若要確保在憲法條文原有框架下彌合部門法與憲法之間的沖突,首選路徑就是在尊重憲法原意的基礎(chǔ)上對(duì)限制理由和主體作適應(yīng)時(shí)代需要的新的釋義學(xué)填充。 “監(jiān)察機(jī)關(guān)”這一主體和“為了反腐敗需要”這一理由,能否被《憲法》第40 條第2 句所容納,就是問題的關(guān)鍵,否則只有另辟蹊徑。

四、監(jiān)察調(diào)查與公民通信權(quán)的合憲性調(diào)適

《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)有限制公民通信自由和通信內(nèi)容的權(quán)力,在合憲性論證上首先應(yīng)考慮能否將其納入國家安全或追查刑事犯罪的理由,再通過憲法解釋的方式根據(jù)需要增設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)?；跈?quán)力的完整性,監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查公民通信的情況可以分為行使常規(guī)性調(diào)查和采取技術(shù)調(diào)查措施的特殊調(diào)查,由于采取技術(shù)調(diào)查措施的條件之一為涉嫌重大職務(wù)犯罪,而采取常規(guī)性調(diào)查權(quán)的條件淡化了職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的分界,呈現(xiàn)出新的限制樣態(tài),因此,以兩種不同權(quán)力分別討論其合憲性,恰好與憲法規(guī)定的通信權(quán)限制理由形成映襯,更有利于問題的解決。

(一)采取技術(shù)調(diào)查措施符合追查刑事犯罪理由類型

監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件初核及調(diào)查階段沒有嚴(yán)格區(qū)分職務(wù)違法與職務(wù)犯罪,其所采取的調(diào)查手段和程序基本一致①根據(jù)《監(jiān)察法》及《監(jiān)察法實(shí)施條例》,監(jiān)察機(jī)關(guān)所能采取的調(diào)查措施一般情況下并未區(qū)分職務(wù)違法和職務(wù)犯罪,但有幾種特殊的措施只能用于職務(wù)犯罪,包括訊問、搜查、技術(shù)調(diào)查,除此之外的調(diào)查措施均可適用于職務(wù)違法和犯罪。,但在采取技術(shù)調(diào)查措施時(shí)卻非常明確地要求必須是針對(duì)“重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪”,而對(duì)“重大”犯罪的標(biāo)準(zhǔn),通常情況下較容易區(qū)分。 《監(jiān)察法》第28 條明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)采取技術(shù)調(diào)查措施的條件之一是涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪。 《監(jiān)察法實(shí)施條例》第153 條第2 款明確了“重大”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),一般是指犯罪數(shù)額巨大,造成的損失嚴(yán)重,社會(huì)影響惡劣或者案情復(fù)雜難辨等。②參見中共中央紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編:《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》,中國方正出版社2018 年版,第153 頁;秦前紅主編、劉怡達(dá)副主編:《〈中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例〉解讀與適用》,法律出版社2021 年版,第235 頁。在實(shí)際工作中,監(jiān)察機(jī)關(guān)結(jié)合貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守等案件情況,從犯罪行為、危害后果、社會(huì)影響、調(diào)查難度等方面綜合考量判斷是否符合“重大”標(biāo)準(zhǔn)。 因此,監(jiān)察機(jī)關(guān)在決定采取技術(shù)調(diào)查措施時(shí),因明確的“重大刑事案件”事由,理應(yīng)歸入對(duì)公民通信權(quán)限制的“追查刑事犯罪”理由范疇。 此時(shí),監(jiān)察機(jī)關(guān)按照法定程序向批準(zhǔn)機(jī)關(guān)申請(qǐng)技術(shù)調(diào)查的程序?qū)嵸|(zhì)上承擔(dān)了原來刑事立案的功能,系“追查刑事犯罪”的起算點(diǎn),只不過要求更加嚴(yán)格。

《憲法》第40 條第2 句的限制主體雖不包含監(jiān)察機(jī)關(guān),但監(jiān)察體制改革后檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職等刑事案件的職權(quán)整合進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān),因此檢察機(jī)關(guān)的概念應(yīng)內(nèi)在包含了監(jiān)察機(jī)關(guān)。 監(jiān)察機(jī)關(guān)決定采取技術(shù)調(diào)查措施的權(quán)力完全移植于檢察機(jī)關(guān)。 檢察機(jī)關(guān)決定采取的技術(shù)偵查措施與監(jiān)察機(jī)關(guān)決定采取的技術(shù)調(diào)查措施,兩者原理相同、手段相似,而且它們的執(zhí)行機(jī)關(guān)一般都是公安機(jī)關(guān)。 在追查刑事犯罪項(xiàng)下具體采取技術(shù)調(diào)查措施時(shí),憲法條文中的檢察機(jī)關(guān)在2018 年后自然包括了監(jiān)察機(jī)關(guān)。 由此,《憲法》第40 條第2 句中的追查刑事犯罪理由下形成了“公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)”的具體限制主體,每個(gè)國家機(jī)關(guān)均在追查刑事犯罪的具體領(lǐng)域內(nèi)行使相應(yīng)的職權(quán)。

(二)行使常規(guī)性調(diào)查權(quán)不宜歸入追查刑事犯罪理由類型

監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)并未明確區(qū)分職務(wù)違法、犯罪和違紀(jì),因此無法將刑事犯罪調(diào)查從調(diào)查權(quán)中單列。 監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)將行政監(jiān)察調(diào)查、紀(jì)委審查和檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查形成“行紀(jì)檢三位一體”式整合,“猶如三種不同元素發(fā)生化學(xué)反應(yīng)后分子間重新排列組合產(chǎn)生的新物質(zhì),在性質(zhì)上擁有不同于原三種權(quán)力的新特征”①曹鎏:《論職務(wù)違法調(diào)查的理論邏輯、規(guī)制路徑及證據(jù)規(guī)則》,載《法學(xué)評(píng)論》2020 年第5 期,第185 頁。,三種權(quán)力融合后彼此間通過監(jiān)察體制緊密聯(lián)系,很難進(jìn)行精確區(qū)分。②參見劉艷紅:《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)運(yùn)作的雙重困境及其法治路徑》,載《法學(xué)論壇》2017 年第6 期,第14 頁。因此,監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時(shí),違法違紀(jì)犯罪的調(diào)查是同步進(jìn)行的,沒有必要也很難單獨(dú)進(jìn)行職務(wù)犯罪的形式立案與調(diào)查。 這從根本上源于監(jiān)察體制改革的硬核目標(biāo):實(shí)現(xiàn)反腐敗資源利用的集約和高效,提升反腐機(jī)構(gòu)的權(quán)威。

學(xué)界部分學(xué)者提出在調(diào)查階段還是應(yīng)該實(shí)行違法和犯罪二元化立案模式,并在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立二元的職務(wù)違法和犯罪調(diào)查機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)違紀(jì)違法和職務(wù)犯罪立案相分離,從而在違紀(jì)違法和職務(wù)犯罪之間劃定清晰的邊界。③參見周長軍、韓晗:《監(jiān)察立案的法理反思與制度優(yōu)化》,載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022 年第6 期,第131-140 頁;陳瑞華:《論監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)》,載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2018 年第4 期,第19-20 頁;李海瀅、王延峰:《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)兩分構(gòu)造之提倡與實(shí)現(xiàn)》,載《長白學(xué)刊》2020 年第5 期,第89-90 頁。這種改革無法實(shí)現(xiàn)辦案的統(tǒng)一進(jìn)行和證據(jù)的一體適用。 因?yàn)槁殑?wù)違法與職務(wù)犯罪的定性在案件調(diào)查之前難以厘清,二者的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也難以界分。 假設(shè)在取證規(guī)則上采用不同的標(biāo)準(zhǔn),則會(huì)導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)頻繁在兩種不同的程序間轉(zhuǎn)換,無疑將增加監(jiān)察機(jī)關(guān)的資源內(nèi)耗。④參見李學(xué)軍、劉靜:《監(jiān)察調(diào)查中的一體化研究》,載《法律適用》2019 年第5 期,第49-50 頁。這實(shí)質(zhì)上是將監(jiān)察體制改革前由不同國家機(jī)關(guān)、黨委負(fù)責(zé)職務(wù)違紀(jì)違法和職務(wù)犯罪的分離模式轉(zhuǎn)化為在同一機(jī)關(guān)內(nèi)部由不同組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的準(zhǔn)分離模式,是一種變相的回歸和恢復(fù)。⑤參見曹鎏:《論職務(wù)違法調(diào)查的理論邏輯、規(guī)制路徑及證據(jù)規(guī)則》,載《法學(xué)評(píng)論》2020 年第5 期,第186 頁。

由于調(diào)查一體化,監(jiān)察機(jī)關(guān)限制公民通信權(quán)的理由融合了職務(wù)違法違紀(jì)和犯罪,所以無法歸入追查刑事犯罪的限制理由項(xiàng)下。 監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公民通信權(quán)的限制,現(xiàn)行立法并沒有要求必須有一個(gè)追查刑事犯罪的時(shí)間節(jié)點(diǎn),只要有違法嫌疑就可以采取。 監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件初核或調(diào)查階段,通常只有通過調(diào)查才能逐步清晰是否屬于刑事犯罪,那么,調(diào)查措施采取后如果證實(shí)不屬于刑事犯罪,其所采取的限制公民通信權(quán)的措施也不違反任何法律規(guī)定。 根據(jù)目前的立法和實(shí)踐,很難用追查刑事犯罪理由來涵蓋監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的限制公民通信權(quán)的調(diào)查措施。 《監(jiān)察法》規(guī)定的限制公民通信權(quán)的目的已經(jīng)擴(kuò)張為追查職務(wù)違法、違紀(jì)或犯罪,而不是單純的追查刑事犯罪。

(三)行使常規(guī)性調(diào)查權(quán)不宜歸入國家安全理由類型

公民通信權(quán)的限制理由之一為國家安全,因此何為國家安全決定了對(duì)公民通信權(quán)限制的幅度和范圍。 從原旨主義來看,1982 年《憲法》關(guān)于國家安全的含義,內(nèi)涵較為狹窄,主要指保護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整,較為接近1993 年《中華人民共和國國家安全法》(以下簡(jiǎn)稱《國家安全法》)對(duì)國家安全的解釋,用來防御間諜、叛變行為。⑥參見許安標(biāo)、劉松山:《中華人民共和國憲法通釋》,中國法制出版社2004 年版,第143-144 頁。2014 年“總體國家安全觀”提出后,國家安全概念的內(nèi)涵和外延更加豐富,法律上國家安全的含義也隨之變化。 2015 年《國家安全法》修訂通過,貫徹總體國家安全觀的內(nèi)容,明確國家安全的概念內(nèi)涵,其第2、3 條闡釋了國家安全包括人民安全、政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全、文化安全和國際安全,形成了國家安全體系,還將國家安全保護(hù)界定為國家某些重大利益相對(duì)處于沒有危險(xiǎn)及不受內(nèi)外威脅的狀態(tài),并且國家始終具有保障安全狀態(tài)的能力。 由上可知,《國家安全法》中的“國家安全”概念在內(nèi)涵與外延上發(fā)生了顯著變化,擴(kuò)張至多個(gè)領(lǐng)域。

隨著法律對(duì)國家安全概念的擴(kuò)充,《憲法》第40 條第2 句中的“國家安全”內(nèi)涵是否要隨之發(fā)生改變? 筆者認(rèn)為,《憲法》第40 條的國家安全不能與總體國家安全觀的內(nèi)容相一致,也無法與《國家安全法》中的國家安全內(nèi)涵相等同,因?yàn)椤稇椃ā返?0 條針對(duì)公民通信權(quán),如果擴(kuò)大國家安全的限制理由范圍,那么諸多情況都可能與國家安全相關(guān),都可以限制公民通信權(quán),范圍過于龐大且標(biāo)準(zhǔn)不明確,最終可能導(dǎo)致公民喪失這一基本權(quán)利。 目前,《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國國家情報(bào)法》等法律雖擴(kuò)張了對(duì)公民通信權(quán)限制的領(lǐng)域,但仍較為節(jié)制,主要涉及國家安全預(yù)防領(lǐng)域的收集情報(bào)、網(wǎng)絡(luò)安全等,憲法可以將其納入國家安全內(nèi)涵中,但仍需審慎,不能任意擴(kuò)大限制范圍。

因此,監(jiān)察機(jī)關(guān)基于反腐敗案件調(diào)查取證需要限制公民通信權(quán),不宜納入國家安全理由項(xiàng)下。監(jiān)察機(jī)關(guān)限制公民通信權(quán)的反腐敗理由與國家安全中的政治安全具有一定的聯(lián)系。 政治安全在國家安全體系中處于根本性、基礎(chǔ)性的地位。 政治安全是指國家在政治方面免于國家內(nèi)外和政治內(nèi)外的各種因素侵害、威脅的客觀狀態(tài)。①參見劉躍進(jìn):《政治安全的內(nèi)容及在國家安全體系中的地位》,載《國際安全研究》2016 年第6 期,第7 頁。當(dāng)代中國政治安全所呈現(xiàn)出的現(xiàn)實(shí)邏輯是:國家安全的根本是政治安全,政治安全的根本是政權(quán)安全,政權(quán)安全的實(shí)質(zhì)是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政安全,執(zhí)政安全則體現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位的絕對(duì)鞏固。②參見馬振超:《當(dāng)代中國政治安全的現(xiàn)實(shí)邏輯和終極價(jià)值》,載《國際安全研究》2018 年第3 期,第21 頁?？梢哉f,反腐是保障政權(quán)安全、執(zhí)政安全的關(guān)鍵措施。 盡管如此,將反腐敗理由納入國家安全仍較為牽強(qiáng)。 此例一開,今后更多的類似理由都將以維護(hù)國家安全之名而行限制公民通信權(quán)之實(shí),第2 句的特別法律保留將會(huì)形同虛設(shè),很難起到約束和控制國家公權(quán)力的作用。 因此,試圖從國家安全入手來論證監(jiān)察機(jī)關(guān)限制公民通信權(quán)的合憲性,此舉不通。

(四)行使常規(guī)性調(diào)查權(quán)應(yīng)在第2 句外論證其合憲性

由于歷史的局限,《憲法》第40 條第2 句所列舉的限制理由和主體較為有限,實(shí)踐中出現(xiàn)了“國家安全和追查刑事犯罪”理由之外的限制情況,此時(shí)有必要在第2 句外進(jìn)行憲法的續(xù)造,構(gòu)筑特別的限制序列。

首先,監(jiān)察委員會(huì)限制公民通信權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)反腐敗目標(biāo),具體為調(diào)查取證需要,該限制理由是正當(dāng)?shù)睦碛?符合在第2 句外另設(shè)限制的理由條件。 我國的紀(jì)檢監(jiān)察制度是國家基于反腐敗需要而作的重要制度安排,監(jiān)委與紀(jì)委合署辦公,實(shí)現(xiàn)了對(duì)國家公職人員、黨員等監(jiān)察對(duì)象的全面監(jiān)督。 從全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨的自身建設(shè)的角度看,堅(jiān)持制度性反腐是維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措。黨的二十大報(bào)告指出:“腐敗是危害黨的生命力和戰(zhàn)斗力的最大毒瘤,反腐敗是最徹底的自我革命。只要存在腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件,反腐敗斗爭(zhēng)就一刻不能停,必須永遠(yuǎn)吹沖鋒號(hào)?！雹哿?xí)近平:《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第69 頁。所以,反腐敗是我國政治運(yùn)作過程中具有長期性、重要性、緊迫性的制度目標(biāo),關(guān)系到黨和國家的生死存亡與有序發(fā)展,將反腐敗列為通信權(quán)的限制理由必要且正當(dāng)。

其次,反腐敗的公共利益屬性與“國家安全”都十分重要,應(yīng)屬于重大的公共利益,因此可以對(duì)公民通信權(quán)進(jìn)行限制。 作為承擔(dān)反腐職責(zé)的監(jiān)察機(jī)關(guān),若想實(shí)現(xiàn)腐敗的根本性治理,應(yīng)讓監(jiān)督職權(quán)具備“優(yōu)位、優(yōu)能、優(yōu)先、優(yōu)勢(shì)”地位。①參見陳尚坤:《監(jiān)警協(xié)助模式的適用性分析及合理機(jī)制構(gòu)建》,載《東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022 年第5 期,第105 頁。因此,可以對(duì)通信自由作相應(yīng)程度的中斷性限制,也可以對(duì)通信秘密作通信內(nèi)容的限制,在限制主體方面,比照國家安全限制的主體由特定機(jī)關(guān)進(jìn)行,因此監(jiān)察委員會(huì)這一主體符合限制要求。 但是,監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使通信調(diào)查權(quán)時(shí),應(yīng)符合比例原則,不需要限制通信秘密的,就不予限制;可以調(diào)查非通信內(nèi)容的,就不必要調(diào)查通信內(nèi)容;在調(diào)查通信時(shí),充分運(yùn)用調(diào)查協(xié)助機(jī)制,由公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助,且賦予公安機(jī)關(guān)一定的協(xié)助審查權(quán),以確保調(diào)查通信行為在合理的范圍和幅度內(nèi),避免侵害公民的通信自由和通信秘密。

最后,監(jiān)察委員會(huì)為了調(diào)查取證,在調(diào)查階段對(duì)監(jiān)察對(duì)象的通訊內(nèi)容進(jìn)行查閱、調(diào)取等,是確定違法或犯罪的必要手段,是國家反腐的重要制度保障。 尤其在反腐敗案件的調(diào)查過程中,由于作案隱蔽等原因較其他案件更難發(fā)現(xiàn)線索和證據(jù),所以對(duì)公民通信內(nèi)容和通信自由的限制更為必要。從實(shí)踐來看,通信信息往往是監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)證據(jù)線索的重要路徑。 例如,有監(jiān)察機(jī)關(guān)通過對(duì)電話號(hào)碼進(jìn)行追蹤,最終找到涉案人員,為原本陷入僵局的案件打開了突破口。②參見 《以案為鑒|小官巨貪數(shù)千萬 東躲西藏終歸案》,載中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng),https:/ /www. ccdi. gov. cn/yaowenn/202003/t20200320_78129.html,2023 年10 月13 日訪問。而監(jiān)察機(jī)關(guān)通過調(diào)取當(dāng)事人的短信、微信聊天內(nèi)容等信息,能夠更為便捷地證明其存在職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為。 因此,監(jiān)察委員會(huì)限制公民通信權(quán)符合比例原則之適當(dāng)性、必要性和均衡性要求。 需要注意的是,在案件初核階段和立案后的調(diào)查階段,現(xiàn)行法律并沒有對(duì)公民通信權(quán)的限制方式作明顯的區(qū)分。 初步核實(shí)的定位是初步了解與核實(shí),從而避免立案的盲目性。 因此,應(yīng)該根據(jù)線索的具體情況,選擇適宜的限制通信權(quán)方式,不宜直接采取通信內(nèi)容的調(diào)取行為。

五、結(jié)語

監(jiān)察體制改革是我國政治領(lǐng)域的一場(chǎng)重大變革。 2018 年修憲為監(jiān)察體制改革提供了合憲性依據(jù),隨后《監(jiān)察法》的頒布為監(jiān)察體制運(yùn)行提供了組織和職權(quán)依據(jù)。 目前,監(jiān)察法學(xué)研究的重要任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法與憲法、其他部門法之間法體系的融貫與銜接。 當(dāng)法律與憲法的規(guī)定不一致時(shí),憲法學(xué)者有義務(wù)通過憲法教義學(xué)的方法認(rèn)真對(duì)待、研究、闡釋這種不一致,并在憲法條文的文義射程內(nèi)采取憲法解釋的方式加以彌合,這是實(shí)現(xiàn)憲治目標(biāo)下建構(gòu)以憲法為核心的合憲性法秩序的必然要求。 《憲法》第40 條第2 句的公民通信權(quán)限制條款,雖然沒有在限制理由和限制主體中明確列明因反腐敗調(diào)查取證的需要和監(jiān)察機(jī)關(guān),但不能據(jù)此認(rèn)為《監(jiān)察法》有不合憲之嫌。 《憲法》第40 條由第1 句的保障性條款和第2 句的限制性條件構(gòu)成,保障性條款內(nèi)含公民通信權(quán)限制的一般法律保留,而限制性條款外又容留了其他限制空間,從而形成了三重限制體系。 而監(jiān)察機(jī)關(guān)限制公民通信權(quán)的行為,可具體分解為非通信內(nèi)容、通信內(nèi)容、全部中斷通信自由等情況,由此將其分別歸入第1句的一般法律保留、第2 句內(nèi)的特別法律保留,以及第2 句外的憲法續(xù)造的三重序列,從而尋求合憲性支持。 憲法內(nèi)在包含由其他機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查通信的意涵,實(shí)踐中應(yīng)注意發(fā)揮協(xié)助機(jī)制的監(jiān)督與執(zhí)行功能。 我國法律體系中還有其他限制公民通信權(quán)的法律規(guī)定,從觀感上無法輕易排除違憲疑慮,可以按照上述思路作分解處理。 在《憲法》第40 條第2 句外尋求解決路徑,需審慎為之,且必須比照第40 條第2 句的限制標(biāo)準(zhǔn),不宜過度擴(kuò)張。