內(nèi)控視角下高校預(yù)算管理體系研究

程昌儀 重慶旅游職業(yè)學(xué)院

引言

日前，L 高校最新修訂了預(yù)算管理辦法，共有8 章內(nèi)容，分別有“總則”“預(yù)算管理體制”“預(yù)算編制與審批”“預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整”“預(yù)算決算”“預(yù)算監(jiān)督”“預(yù)算績效管理”等各項內(nèi)容。管理辦法中，明確指出L 高校預(yù)算管理實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理、分級負責”的管理體制。在預(yù)算編制時，依照預(yù)算總額的1%～5%設(shè)置預(yù)備費的數(shù)額，確定預(yù)備費的數(shù)額，用于應(yīng)對突發(fā)事件的資金需求。

一、L高校概述

L 高校成立于2010 年，校內(nèi)面積16 萬m2，當前教職工人數(shù)500 余人，碩博學(xué)歷占比超過52%，國家、市級工藝美術(shù)大師、非遺傳承人、高技能人才占比達10%。校內(nèi)實有學(xué)生達8000 余人。校內(nèi)教育工作秉承“修己明志，精藝濟用”的校訓(xùn)精神，全面落實民族文化引導(dǎo)、技能訓(xùn)練等各項教育工作。L 校于2021 年，依據(jù)預(yù)算管理的各項要求，重新修訂了校內(nèi)預(yù)算方法，進一步完善了校內(nèi)預(yù)算工作體系。此管理內(nèi)容中，分工明確，提出了學(xué)校預(yù)算的整體管理體制，給出了預(yù)算編制方案及預(yù)算收支范圍，規(guī)定了各項預(yù)算把控要點，以責任制方法形成預(yù)算約束，利用技術(shù)平臺，更好地實行預(yù)算管理各項決策[1]。

二、L高校預(yù)算管理現(xiàn)存不足

（一）預(yù)算管理體系不夠健全

L 高校預(yù)算管理以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理、分級負責”的管理體制為指導(dǎo)思想，但是系統(tǒng)、全面的內(nèi)控績效管理體系仍需進一步健全。1.具體的績效考評原則、績效考核目標、績效評價主體以及績效考核結(jié)果獎懲措施等尚未有清晰的規(guī)定，并且在績效考核指標選取、績效考評周期及流程等具體操作方面也缺乏明確規(guī)定，暫時難以針對項目進展以及項目目標的實現(xiàn)程度等展開有效、科學(xué)的評價。2.在實際應(yīng)用過程中，學(xué)校主要關(guān)注預(yù)算收支的分配方式，重點檢查資金的執(zhí)行進度，但是對預(yù)算績效的執(zhí)行缺乏有效的跟蹤與監(jiān)控，針對資金用途、去向的管理力度稍差。具體表現(xiàn)出的預(yù)算問題有：預(yù)算管理主體不夠清晰，預(yù)算管理權(quán)責不夠明確，預(yù)算主體范圍較小，僅對業(yè)務(wù)工作進行預(yù)算，內(nèi)控方面預(yù)算量較少，由此削弱了校內(nèi)整體預(yù)算管控的主動性，最終使預(yù)算績效管理流于形式，有違預(yù)算績效管理中的績效導(dǎo)向理念。

（二）預(yù)算編制方法尚需改進

1.L 高校在進行預(yù)算工作編制時采用“以收定支”的方式，主要借鑒上一年的預(yù)算數(shù)額及預(yù)估學(xué)生人數(shù)來確定下一年的預(yù)算收入，再根據(jù)預(yù)算收入確定預(yù)算支出。這樣的預(yù)算編制方式在一定程度上造成了預(yù)算支出項目及資金需求無法滿足校內(nèi)各資金需求單位的實際需要，兩者相互脫節(jié)。2.在進行具體預(yù)算編制時，學(xué)校采用“二上二下”的編制方式，即各資金需求部門上報下一年的資金需求，財務(wù)處匯總平衡后提出初步預(yù)算草案提交預(yù)算編制小組討論評審，然后根據(jù)預(yù)算編制小組評審后的預(yù)算方案提交院長辦公會及黨委會審定，最后根據(jù)會議審定意見修改后形成正式預(yù)算，下年初下達給校內(nèi)各部門。在實際操作中，資金需求部門預(yù)算僅根據(jù)自身的特定需求，并未有效關(guān)聯(lián)于學(xué)校發(fā)展大方向，則預(yù)算方案終稿根據(jù)會上建議形成后，與當初各部門報送的預(yù)算存在一定的差異，資金需求部門只有在下年初預(yù)算下達時才知道本部門的最終預(yù)算。由此說明：L 高校內(nèi)部預(yù)算編制尚需精細，明確各部門可領(lǐng)取的份額，精準給出詳細方案，保證各部門總數(shù)與校內(nèi)大綱內(nèi)容一致。

（三）內(nèi)控預(yù)算績效不夠完整

1.目前L 高校的預(yù)算績效管理工作主要由學(xué)校財務(wù)部門總體負責，并未設(shè)立專門的績效管控部門，具體績效目標的設(shè)定以及目標的合理性等均難以進行科學(xué)評價。2.各項目在設(shè)置預(yù)算績效指標時，項目編制人對績效目標的理解不夠透徹，資金的使用與項目預(yù)期目標的實現(xiàn)未能有機融合。甚至有的項目預(yù)算主體自身也不清楚本項目建設(shè)究竟要實現(xiàn)怎樣的目標，致使預(yù)算績效目標的編制流于形式，只是將績效目標的填報作為預(yù)算申報過程中的形式性任務(wù)，以簡單的、易于完成的指標代替項目建設(shè)中科學(xué)的、具有戰(zhàn)略性的指標，導(dǎo)致項目建設(shè)的預(yù)算績效目標難以與項目建設(shè)戰(zhàn)略目標實現(xiàn)緊密結(jié)合，也不利于學(xué)校內(nèi)控的發(fā)展。3.L高校預(yù)算考核的結(jié)果，并未反饋于內(nèi)控實踐中。針對預(yù)算管控不到位的問題、考核獲得的預(yù)算結(jié)果等，學(xué)校尚未落實信息核實、差缺糾偏等處理，內(nèi)控工作也未結(jié)合考核的內(nèi)容進行更新，由此弱化了預(yù)算考核的作用。

三、以內(nèi)控為指導(dǎo)改進L高校預(yù)算管理體系的方法

（一）健全預(yù)算內(nèi)控體系

1.理論方面，引入預(yù)算管理方法

L 高校在優(yōu)化預(yù)算管理體系時，需要將內(nèi)控思想充分融合至預(yù)算管理體系中，引入全面內(nèi)控方法，合理完善預(yù)算項目，提出客觀可行的考評方法。內(nèi)控優(yōu)化中，L 高?？梢赃x用平衡計分卡來制定內(nèi)控各項預(yù)算指標，從“結(jié)果”“動因”“長期”“短期”各個層面，給出評價方向。嘗試從全視角、全流程、全資金動向方面，制定預(yù)算方案。L 高校需參照自身內(nèi)控需求，聯(lián)合校內(nèi)文化，凝聚各部門力量，形成預(yù)算共識，從內(nèi)部各級人員層面，確立預(yù)算工作地位。

2.組織層，明確預(yù)算管理主體

利用預(yù)算考核方式，適時反饋預(yù)算考核結(jié)果，L 高校管理者需合理利用預(yù)算考評的結(jié)果，將其用于內(nèi)控完善工作中，形成“內(nèi)控指導(dǎo)預(yù)算”“預(yù)算優(yōu)化內(nèi)控”的工作閉環(huán)流程，逐步增強L高校整體的內(nèi)控能力。L 高校制定了合理的職能分工方案，保證預(yù)算工作執(zhí)行質(zhì)量。參照校內(nèi)各項預(yù)算需求，合理分解各項預(yù)算任務(wù)。設(shè)定預(yù)算管理專員，統(tǒng)籌負責校內(nèi)各項資金管控工作，穩(wěn)步落實各項預(yù)算監(jiān)管。每月匯總預(yù)算成果，報告實際發(fā)生的資金數(shù)額，分析實際支出與預(yù)算方案的偏差。

3.過程層，細化預(yù)算管理任務(wù)

過程控制是踐行全面管理校內(nèi)資金的重要路徑。當L 高校確立各項預(yù)算目標時，需給出具體可行的預(yù)算管控方法，針對資金使用與預(yù)算數(shù)額的關(guān)系，給出預(yù)算評價。過程管理，多數(shù)是判斷實際交易資金與目標限額之間的關(guān)系，判斷交易數(shù)額的合理性，控制交易總量。過程管控具有動態(tài)監(jiān)管資金使用的功能，是各項預(yù)算管理的中心環(huán)節(jié)。（1）制定各項資金使用的計劃。預(yù)算大綱的設(shè)計，應(yīng)結(jié)合校內(nèi)各部門的預(yù)算需求，做出妥善的資金規(guī)劃。預(yù)算管控專員需進行考核項目分解處理，使其能夠反饋資金使用質(zhì)量。利用預(yù)算結(jié)果，綜合反饋高校內(nèi)控預(yù)算管控質(zhì)量。（2）內(nèi)控預(yù)算管控的過程。全過程進行內(nèi)控預(yù)算評價，及時反饋內(nèi)控預(yù)算成果，是保證校園內(nèi)控能力、展現(xiàn)預(yù)算功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。L 高校設(shè)定了內(nèi)控預(yù)算的評價小組，設(shè)定多條評價路線，全面匯總各項預(yù)算成果。預(yù)算評價內(nèi)容，是以評價項目全面、評價內(nèi)容客觀、量化結(jié)果準確為原則，每月公開預(yù)算評價報告。（3）由各部門檢查預(yù)算評價報告，給出整改方案。學(xué)校管理層借助預(yù)算評價報告，綜合監(jiān)督校內(nèi)資金去向。（4）改進預(yù)算體系。針對預(yù)算評價結(jié)果，制定改進體系的流程，持續(xù)更新預(yù)算不足，強化結(jié)果使用，優(yōu)化預(yù)算方案，確保預(yù)算方案高度迎合實際資金需求，切實展現(xiàn)預(yù)算內(nèi)控功能[3]。

4.技術(shù)層，運行預(yù)算管理平臺

（1）內(nèi)部管控功能。L 高校在預(yù)算管理平臺可開發(fā)資金查證、超額預(yù)警等內(nèi)控功能，以確保預(yù)算管理人員能夠準確獲取信息內(nèi)容，針對重點專項、重大資金使用等，設(shè)計交易提醒、查證使用規(guī)范性，對比各項交易數(shù)額。比如，平臺會自主收集各部門資金用款，反饋存在超出預(yù)算的可能性，判斷預(yù)算進行的進度。如有超出預(yù)算限額的情況，開展相應(yīng)會計核算工作，明確剩余可用的資金量。

（2）流程分解管理。預(yù)算管理平臺，分解了多個管控項目，比如“前期分析資金需求量”“目標管控的資金數(shù)額”“預(yù)算審批”“資金使用監(jiān)控”等。預(yù)算管理人員利用技術(shù)平臺，可電子展現(xiàn)各個預(yù)算節(jié)點，規(guī)范預(yù)算流程，通過動態(tài)管理方法，確保預(yù)算管理工作的精細性，減少預(yù)算偏差。

（3）優(yōu)化預(yù)警功能。預(yù)算管控期間，針對各內(nèi)控節(jié)點的預(yù)算需求，優(yōu)化預(yù)警方式。L 高校可采取百分比的量化預(yù)警方式，如月中資金使用量＞50%的預(yù)算量時，會發(fā)出警報；下旬時，資金用量＞80%預(yù)算量，給出警示。按照時間、資金使用比例的形式，提高預(yù)算警報的動態(tài)性，以此順應(yīng)L 高校內(nèi)控的各項需求。

（4）事前評估模塊。L 高校在開發(fā)平臺功能時，借助預(yù)算功能，準確規(guī)劃各項預(yù)算內(nèi)容。事前進行資金評價，給予充足的事前資金使用管理。平臺中，事前評估功能，主要用于分析資金使用的必要性，控制無用資金的消耗量。

（5）目標管理模塊。L 高校制定的目標管理模塊，從整體預(yù)算管控、內(nèi)控效果等方面，逐一給出了目標管理方法。采取責任制方式，明確管理內(nèi)容，細化管理項目。

（6）預(yù)算監(jiān)控模塊。監(jiān)控功能的設(shè)計，旨在監(jiān)管預(yù)算執(zhí)行進度。監(jiān)控結(jié)果，能夠有效糾正預(yù)算偏差問題。L 高校開發(fā)預(yù)算監(jiān)控功能時，側(cè)重監(jiān)控預(yù)算流程中各項支出情況。預(yù)算監(jiān)控時，主要判斷預(yù)算目標的達成程度，分析預(yù)算實行的效果。高校管理人員作為監(jiān)控主體，能夠全面監(jiān)測各項資金使用情況，給出全面監(jiān)控、目標監(jiān)控兩種方法，確保監(jiān)控質(zhì)量。各部門人員需查看平臺預(yù)算進展的動態(tài)，給出監(jiān)控結(jié)果。針對異常資金使用情況，可制定動態(tài)跟蹤方案，分析其中存在的資金風險。

（7）合理利用預(yù)算評價結(jié)果。L 高校結(jié)合預(yù)算評價結(jié)果，優(yōu)化資金管理體系，合理規(guī)劃預(yù)算經(jīng)費。針對內(nèi)控不到位的情況，及時給出整改方案。結(jié)果運用是在預(yù)算管理之后，具有事后分析、事后內(nèi)控的作用。

（二）優(yōu)化預(yù)算編制管理方法

預(yù)算大綱編制完成，由L 高校管理者進行預(yù)算審核，匯總各項審批結(jié)果，與預(yù)算管理者共同進行終審。終審?fù)瓿?，預(yù)算管理者會給出內(nèi)容全面、數(shù)據(jù)翔實的審核結(jié)果，相應(yīng)出具大綱優(yōu)化方案。審核結(jié)果、優(yōu)化方案會以文件形式，回傳給各部門。L 高校2021 年評審預(yù)算內(nèi)控項目中，發(fā)現(xiàn)某專業(yè)實踐活動的課程占比較大，產(chǎn)生較多經(jīng)費（13 萬元），經(jīng)預(yù)算優(yōu)化處理，活動經(jīng)費更改為10 萬元。參照各項實踐活動的需求，預(yù)算部、教學(xué)部共同商定資金分配方法，確保實踐教學(xué)的整體效果，合理控制費用支出。經(jīng)過大綱審核后，各部門積極調(diào)整預(yù)算數(shù)額，使其更符合實際支出的需求。預(yù)算方案調(diào)整完成，重新上傳進行審核。L 高校進行二次審核預(yù)算方案時，并未發(fā)現(xiàn)需要更改的項目，確定了各部門、各項目的預(yù)算指標[4]。

（三）細化預(yù)算考核項目

L 高校參照預(yù)算內(nèi)控的各項要求，從月度、季度、年度等多個時間節(jié)點方面，制定預(yù)算考核方案。每月公布一次預(yù)算考核結(jié)果，提醒各部門注意管控資金使用。L 高校2021 年進行預(yù)算考核時，7 月初公布了6 月的預(yù)算考核結(jié)果，各項經(jīng)費的使用量與每月預(yù)算額的占比值為85%，9 月的考核值為86%，11 月考核值為92%，整年經(jīng)費值為90%。由此說明：預(yù)算大綱與L 高校資金需求較為貼合，具有一定的資金管控作用。L 高校進行資金內(nèi)控管理后，成功去除了無用資金項目，在預(yù)算指導(dǎo)下，最終經(jīng)費用量等同于預(yù)算資金的90%，證明L 高校資金內(nèi)控效果較好。在后續(xù)L 高校進行預(yù)算內(nèi)控時，可設(shè)定周期更細致的預(yù)算管理單元，增加資金管控時間節(jié)點，加強全員內(nèi)控認識。必要時，L高?？衫镁€上平臺，進行全員預(yù)算管控學(xué)習，以此強化全校人員的預(yù)算能力，讓各部門相互審核，減輕預(yù)算審核的工作壓力，逐步發(fā)展成內(nèi)容更細化、考核結(jié)果更客觀的預(yù)算管理體系，促進L 高校內(nèi)控預(yù)算工作有序進行。

結(jié)語

綜上所述，L 高校以內(nèi)控為出發(fā)點，全面分析存在的預(yù)算管理不足，結(jié)合校內(nèi)教育、教學(xué)規(guī)劃、各部門經(jīng)費的實際需求，更新預(yù)算管理體系，合理開發(fā)平臺各項預(yù)算管控功能，采取預(yù)警監(jiān)督、月度評價等形式，力求展現(xiàn)預(yù)算管控的積極作用。在實踐中，L 高校從校園整體方向、各部門資金使用、單一專業(yè)經(jīng)費各層級，給出了預(yù)算方案，具有較強的內(nèi)控指導(dǎo)作用。在審核、優(yōu)化處理預(yù)算大綱后，2021 年全年使用的資金量為預(yù)算數(shù)額的90%，L 高校資金內(nèi)控能力有所增強。