破解京津冀協(xié)同發(fā)展體制機制問題研究

郭云飛

(張家口職業(yè)技術(shù)學院 安全工作處,河北 張家口 075051)

引言

京津冀是我國經(jīng)濟最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的地區(qū)之一。推動京津冀協(xié)同發(fā)展,是以習近平總書記為核心的黨中央在新時代作出的重大決策部署,是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、形成新增長極的重大國家戰(zhàn)略。京津冀協(xié)同發(fā)展體制機制是指為促進京津冀三地間經(jīng)濟、社會、環(huán)境等協(xié)同發(fā)展而建立的一系列制度、機制和政策,包括政策協(xié)商、跨行政區(qū)域規(guī)劃和項目協(xié)同等多種形式,旨在增強京津冀三地間的合作和協(xié)調(diào),實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、科技創(chuàng)新、環(huán)境保護和人才流動等領(lǐng)域的共享互惠,促進地區(qū)之間近距離合作和共贏。京津冀協(xié)同發(fā)展體制機制具有綜合性、長遠性、多樣性、靈活性、健全性等顯著特點。研究京津冀協(xié)同發(fā)展中的體制機制問題,可以為有效疏解北京非首都功能、推進北京“新兩翼”建設(shè)、推動京津冀協(xié)同發(fā)展等目標的實現(xiàn)提供理論和實踐指導。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展體制機制建設(shè)的重要性

隨著京津冀三地經(jīng)濟的快速增長和城市化進程的加速推進,體制機制建設(shè)在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中凸顯了重要作用。首先,它可促進資源的優(yōu)化配置。京津冀地區(qū)集聚了豐富的資源,包括經(jīng)濟、科技、文化等方面的資源,京津冀協(xié)同發(fā)展體制機制建設(shè)能夠破解京津冀地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的困境。如,北京國際性金融中心和文化中心地位日益凸顯,而河北省等周邊地區(qū)經(jīng)濟相對落后,建立京津冀協(xié)同發(fā)展體制機制可以幫助確定合理的政策措施,將北京的非首都功能逐步疏解至周邊城市,減輕北京的人口壓力和資源負擔,在實現(xiàn)北京可持續(xù)發(fā)展的同時,也能夠帶動其他地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟增速,從而提高京津冀整個地區(qū)的綜合競爭力。其次,它有助于推動城市間的協(xié)同發(fā)展。京津冀地區(qū)包括北京、天津、石家莊等多個城市,是中國人口密集地區(qū)之一,當前三地面臨著日益嚴重的交通擁堵和環(huán)境污染問題。研究京津冀協(xié)同發(fā)展的體制機制可以為北京的“新兩翼”建設(shè)提供指導和支持,通過建設(shè)雄安新區(qū)和北京城市副中心,進一步優(yōu)化交通規(guī)劃和建設(shè)高鐵、城際軌道等交通設(shè)施,形成以北京為核心,以雄安和北京城市副中心為兩翼的協(xié)同發(fā)展格局,推動城市間的協(xié)同發(fā)展和城市群的形成,緩解交通壓力。再次,它有助于區(qū)域一體化加速發(fā)展。京津冀地區(qū)具備良好的創(chuàng)新基礎(chǔ)和科技資源,但存在資源碎片化、創(chuàng)新能力分散的問題,研究京津冀協(xié)同發(fā)展體制機制可以深入分析協(xié)同發(fā)展中存在的問題和障礙,提出相應(yīng)的改進措施和政策建議,促進科技創(chuàng)新合作,形成優(yōu)勢互補,從而提高整個地區(qū)的創(chuàng)新能力和綜合競爭力。最后,它有助于解決產(chǎn)業(yè)布局不均衡、空間布局不合理的問題。京津冀協(xié)同發(fā)展的體制機制建設(shè)可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同,形成優(yōu)勢互補,推動京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局的均衡發(fā)展,實現(xiàn)共贏。另外,它也可以消除京津冀地區(qū)在空間規(guī)劃方面不合理和重疊的困境,解決水資源短缺、空氣污染等嚴重問題,從而有效推動三地進一步優(yōu)化空間布局,提高土地、能源等資源的利用效率,推動清潔能源利用、生態(tài)文明建設(shè),加強環(huán)境保護與治理,實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展體制機制建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

我國以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》為統(tǒng)領(lǐng),不斷加強京津冀協(xié)同發(fā)展體制機制建設(shè),為三地協(xié)同發(fā)展提供了制度保障。綜觀京津冀三地體制機制建設(shè)現(xiàn)狀,一是制度創(chuàng)新方面取得明顯進展。在中央領(lǐng)導下,京津冀三地陸續(xù)出臺了一系列協(xié)同發(fā)展的政策,如制定了資金扶持政策、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展政策、市場一體化政策、城市交通一體化政策、環(huán)境保護協(xié)同政策、人口流動管控和落戶政策等,為三地協(xié)同發(fā)展提供了根本遵循。出臺《開發(fā)性金融支持京津冀協(xié)同發(fā)展合作備忘錄》等文件,中央和地方政府專門設(shè)立了政府引導基金、發(fā)行定向債券、建立了PPP融資模式、劃撥各級財政專項資金等用于支持協(xié)同發(fā)展的重點項目,進一步創(chuàng)新金融支持手段,使政策更加精細化。二是跨界協(xié)同發(fā)展機制初步形成。三地政府已經(jīng)開始全面推進各項重點項目,如以雄安新區(qū)為核心,建立了以京津冀城際軌道交通為主要骨干的協(xié)同發(fā)展體系。三是搭建了協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導平臺。中央和京津冀三地分別設(shè)立了協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組或辦公室,成立了協(xié)同發(fā)展委員會和跨地區(qū)合作平臺,負責協(xié)同發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策實施。如京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合工作辦公室、京津冀交通一體化聯(lián)席會議、京津冀環(huán)保協(xié)同發(fā)展聯(lián)席會、京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、京津冀協(xié)同創(chuàng)新示范區(qū)等,共同推進三地間協(xié)同發(fā)展。四是區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施加速推進。京津冀已經(jīng)開展了一系列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和城市發(fā)展方面的合作。如河北雄安新區(qū)建設(shè)將成為承接疏解北京非首都功能的中國式現(xiàn)代化建設(shè)的先行區(qū)、示范區(qū)。五是部分產(chǎn)業(yè)合作機制可圈可點。如《京津冀商貿(mào)物流發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃對于京津冀三地產(chǎn)業(yè)合作、推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補、資源共享、創(chuàng)新跨越發(fā)展提供了具體措施。六是人才資源共享制度正式建立。建設(shè)了全方位、高效優(yōu)質(zhì)的人才服務(wù)平臺,構(gòu)建了人力資源協(xié)同發(fā)展機制。七是生態(tài)環(huán)境保護取得了突破。如《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》對建立三地生態(tài)保護復合型機制,加強區(qū)域環(huán)境質(zhì)量整治,改善環(huán)境質(zhì)量提供了基本導向。京津冀協(xié)同發(fā)展體制機制建設(shè)為有效推進京津冀一體化進程起到了重要保障作用,但也面臨著一些困境,成為制約京津冀協(xié)同發(fā)展的障礙。

(一)政策法規(guī)不完善

由于京津冀協(xié)同發(fā)展政策法規(guī)不完善,致使協(xié)同發(fā)展的諸多領(lǐng)域在執(zhí)行上存在偏差,影響了協(xié)同成效。一是政策協(xié)調(diào)不夠。京津冀地區(qū)涉及多個省市,各地區(qū)的政策法規(guī)體系不同,協(xié)同發(fā)展中的政策協(xié)調(diào)不夠,導致在一些重要領(lǐng)域,如土地利用、環(huán)境保護、交通運輸?shù)确矫?各地區(qū)之間的法規(guī)標準、政策措施存在差異,不利于協(xié)同發(fā)展的順利推進。二是缺乏統(tǒng)一的政策框架。目前,京津冀協(xié)同發(fā)展的政策法規(guī)尚未形成統(tǒng)一的框架,各地區(qū)之間的政策相對獨立,缺乏整體性和協(xié)同性,難以形成合力。三是缺乏明確的權(quán)責分工。在協(xié)同發(fā)展過程中,各級政府在權(quán)責分工方面缺乏明確的規(guī)定,導致職能重疊、責任不清等問題,影響了協(xié)同發(fā)展的順利推進。四是法規(guī)執(zhí)行不力。一些已有的政策法規(guī)在執(zhí)行過程中存在執(zhí)行力度不夠、執(zhí)法效果不佳等問題,導致政策的有效性和可操作性受到影響。五是缺乏激勵約束機制。由于在協(xié)同發(fā)展的政策法規(guī)中缺乏對各地區(qū)的激勵和約束,獎懲機制缺失也影響了各地區(qū)積極參與協(xié)同發(fā)展的積極性。

(二)體制機制不協(xié)調(diào)

由于京津冀在政治、經(jīng)濟、文化等方面存在差異,影響了協(xié)同發(fā)展進程。一是城市規(guī)劃不協(xié)調(diào)。如北京城市副中心、雄安新區(qū)和天津濱海新區(qū)等都是新興城市,迫切需要實現(xiàn)與周邊城市的協(xié)同發(fā)展。二是經(jīng)濟政策不協(xié)調(diào)。三地之間的經(jīng)濟政策存在相互競爭的現(xiàn)象,比如某些優(yōu)惠政策會對其他地區(qū)產(chǎn)生吸引力,進而導致不必要的競爭,不能達到協(xié)同發(fā)展的目標。三是人力資源流動不便捷。人力資源是京津冀協(xié)同發(fā)展的新動能,但是人才流動受到戶籍制度、城鄉(xiāng)差異、社會保障等方面的限制,造成人才流動不便、流動效果不暢通等問題。四是環(huán)保協(xié)作不到位。京津冀協(xié)同發(fā)展的環(huán)保問題需要三地協(xié)同治理,但是由于各地的監(jiān)管和治理體制不完善,一些環(huán)境問題得不到有效解決。五是協(xié)調(diào)效果不理想。雖然成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組、辦公室等機構(gòu),但是受到地方利益、行政難度等影響,協(xié)調(diào)效果不夠理想,影響了協(xié)同發(fā)展進程。

(三)資源分配不均衡

由于京津冀在資源分配方面存在差異,資源調(diào)配不均衡影響了協(xié)同發(fā)展的整體性。一是資源分配,北京作為國家中心城市,無論在科技、教育、文化、醫(yī)療等方面都會吸引大部分的投資資金,相比津冀會更有絕對優(yōu)勢,津冀協(xié)同發(fā)展也需要更多的投資和資源。二是高科技領(lǐng)域的資源優(yōu)勢明顯傾向于北京市,在綠色產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)方面,雖然津冀也有一些優(yōu)勢,但是相對于北京市還比較薄弱。三是人才資源也傾向于北京市。由于北京市的國家層面機會多,在人才政策上也更靈活,結(jié)合其獨特的文化和生活環(huán)境,北京市的人才虹吸效應(yīng)更明顯。四是環(huán)境資源分配不均衡。由于北京市擁有更多環(huán)境資源,國家對北京市環(huán)境保護投入較多,然而津冀需要更多的污染防治設(shè)施和經(jīng)濟支持,反而投入的環(huán)保經(jīng)費明顯偏少。

(四)監(jiān)督和評估機制不健全

由于京津冀協(xié)同發(fā)展涉及各個方面,缺乏有效的監(jiān)督措施和評估機制容易導致京津冀在一些政策和措施方面無法得到有效執(zhí)行,甚至出現(xiàn)違規(guī)行為。目前,三地在協(xié)同發(fā)展過程中仍存在監(jiān)督機制不完善、評估機制不科學、數(shù)據(jù)共享不暢通等系列問題,無法及時監(jiān)督和準確評估各地區(qū)協(xié)同發(fā)展狀況和效果,無法及時調(diào)整和優(yōu)化協(xié)同發(fā)展的政策和措施。同時,京津冀三地數(shù)據(jù)共享不暢會容易造成信息不對稱,影響監(jiān)督和評估的準確性和及時性。

三、破解京津冀協(xié)同發(fā)展體制機制問題的對策

當前,京津冀協(xié)同發(fā)展已進入全新階段,產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)等發(fā)展中深層次問題的解決和協(xié)同發(fā)展新空間的創(chuàng)造,都亟待通過體制機制創(chuàng)新來進行突破,提供制度保障。

(一)加強頂層設(shè)計,推進政策法規(guī)的制定和完善

推進政策法規(guī)的制定和完善是推進京津冀協(xié)同發(fā)展,并且保持長期穩(wěn)定性和可持續(xù)性的制度保障。建立京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計機制和協(xié)同發(fā)展的長效機制,可以推動規(guī)劃和指引協(xié)同發(fā)展的方向。一是加強頂層設(shè)計和政策規(guī)劃。京津冀三地需要在中央的支持下加強頂層設(shè)計,明確各級政府的職責和權(quán)限劃分,確保政策的協(xié)同性和一致性。同時,京津冀三地需要制定統(tǒng)一的政策框架,加強協(xié)同發(fā)展的整體規(guī)劃和統(tǒng)籌管理。二是建立健全協(xié)同發(fā)展的體制機制,明確京津冀協(xié)同發(fā)展的組織架構(gòu)和職能分工,強化協(xié)調(diào)機制的作用,加強信息公開和共享。三是建立推進市場一體化機制。加強區(qū)域內(nèi)市場統(tǒng)計、標準化建設(shè),推進“互聯(lián)網(wǎng)+”等新經(jīng)濟模式,加強創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持,推進特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。四是建立推進生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護機制。制定和完善京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護政策,建立有效的生態(tài)環(huán)境保護和資源利用協(xié)同機制,充分發(fā)揮信息技術(shù)的積極作用,探索建立生態(tài)補償機制和資源節(jié)約利用機制,加強對跨界污染的防治和治理。五是加快構(gòu)建創(chuàng)新人才支撐機制,制定更加全面和科學的人才引進政策,加強區(qū)域職業(yè)培訓和人力資源管理,吸引高素質(zhì)人才流動,提高企業(yè)和整個地區(qū)的創(chuàng)新能力,為協(xié)同發(fā)展提供強有力的人才支撐。

(二)創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制機制,推動京津冀都市圈高質(zhì)量發(fā)展

加強機制建設(shè)和體制創(chuàng)新是有效推動京津冀都市圈高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。一是加強制度創(chuàng)新。通過明確京津冀三地在協(xié)同發(fā)展中的具體職責和權(quán)限,及時廢除限制京津冀協(xié)同發(fā)展的區(qū)域性政策和制度,提升各地區(qū)的主動參與和協(xié)同合作的積極性。二是創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展機制,推動三地構(gòu)建實質(zhì)性的利益共同體。一方面盡快建立區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制,推動生產(chǎn)要素在京津冀區(qū)域內(nèi)有序流動,另一方面要全面梳理和重新定位全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展的政策體系,提升發(fā)展政策的針對性、有效性和落地性。三是推動科技創(chuàng)新與發(fā)展。京津冀要鼓勵加強在科技前沿、共性關(guān)鍵技術(shù)和公共安全等領(lǐng)域的合作,集中優(yōu)勢科技資源,加速建設(shè)一系列重要的科技創(chuàng)新基地,包括國家重點實驗室、國家在技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)、醫(yī)學等方面的創(chuàng)新研究中心,以促進技術(shù)資源的共享和創(chuàng)新,使京津冀成為國家科技創(chuàng)新中心的重要引擎。四是完善財稅體制和財政分配制度。中央要合理增加京津冀的財政支持,在資金分配和使用中充分考慮區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要。同時,京津冀要不斷完善地方間財政協(xié)同機制,建立更加合理的資源配置和財政分配制度,建立區(qū)域基金和協(xié)作機制,著力解決協(xié)同發(fā)展過程中出現(xiàn)的財力分配不平衡、資源配置不合理等問題,為實現(xiàn)更有成效的協(xié)同發(fā)展提供重要支撐。五是創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展模式。京津冀要突破經(jīng)濟融合的行政壁壘,建立都市圈內(nèi)統(tǒng)一的經(jīng)濟運行規(guī)則,借助市場機制實現(xiàn)區(qū)域資源整合,促進要素自由流動和優(yōu)化配置,從而構(gòu)建一個大開放、大協(xié)同的區(qū)域發(fā)展模式,以實現(xiàn)整體效益的最大化。

(三)完善資源配置,提升協(xié)同發(fā)展的整體效益

建立京津冀統(tǒng)一的市場準入標準和規(guī)則,消除非經(jīng)濟因素對市場競爭的不利影響,進一步完善市場資源配置,提升京津冀協(xié)同發(fā)展的整體效益。一是加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。京津冀三地要加大投入力度,優(yōu)化區(qū)域交通、能源、水資源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高物流效率和資源利用率。二是探索將人才引進與產(chǎn)業(yè)協(xié)同,構(gòu)建“人才育成-技術(shù)創(chuàng)新-成果應(yīng)用”等產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈,打通京津冀三地產(chǎn)、學、研、用等環(huán)節(jié),拓展人才服務(wù)于產(chǎn)業(yè)的全鏈條發(fā)展空間。三是加速發(fā)展新能源和培育新動能。三地要著力探索新型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),聚焦新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥健康、高端智能裝備等綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,通過建立國家級新區(qū)、全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、綜合保稅區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等創(chuàng)新場景開發(fā)基地,推動三地的綠色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。四是多方位構(gòu)建京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提升的保障體系。中央要加大對京津冀地區(qū),尤其是河北省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的國家支持力度,以確保在河北退出傳統(tǒng)產(chǎn)能的同時,加速推進新興產(chǎn)能發(fā)展,構(gòu)建起跨地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同和生產(chǎn)要素全流通體系。五是努力擴大開放合作。京津冀要積極尋求與國內(nèi)外不同地區(qū)的交流與合作機會,推進產(chǎn)業(yè)國際化和區(qū)域間的互利合作,提高區(qū)域競爭力。

(四)建設(shè)監(jiān)督和評估機制,強化體制機制建設(shè)實效性

強化監(jiān)督和評估是實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要手段,加強監(jiān)督和評估機制建設(shè)需要政府部門、專業(yè)機構(gòu)、社會組織等多方合作。一是建立監(jiān)督機構(gòu)。京津冀要設(shè)立具備獨立性和權(quán)威性的專門監(jiān)督機構(gòu),負責監(jiān)督三地政府部門、企事業(yè)單位協(xié)同發(fā)展的實施情況,確保各方履行職責、推進合作。二是完善監(jiān)測體系。京津冀要建立全面、及時、準確的數(shù)據(jù)監(jiān)測體系,如經(jīng)濟發(fā)展、人口流動、環(huán)境保護等方面的指標,對京津冀協(xié)同發(fā)展的各項指標進行監(jiān)測和評估,通過數(shù)據(jù)分析來發(fā)現(xiàn)問題,評估成效。三是強化政策評估。京津冀要加強對協(xié)同發(fā)展政策的評估,可以通過專家評審、社會調(diào)研等方式,對政策的有效性和可行性進行評估,及時發(fā)現(xiàn)政策實施中存在的問題和不足,并提出相應(yīng)的改進意見。四是推動信息共享。京津冀要加強信息的共享和公開,各級政府部門、企事業(yè)單位應(yīng)主動向社會公開相關(guān)數(shù)據(jù)和信息,提高監(jiān)督的透明度和公正性,接受社會監(jiān)督和評估。五是強化問責機制。京津冀要建立健全問責機制,明確責任主體,加大對不履職不盡責行為的追責力度,對工作不力、違法違規(guī)行為等進行嚴肅處理,確保京津冀協(xié)同發(fā)展體制機制的有效實施。六是進一步強化法制營商環(huán)境建設(shè)。完善與協(xié)同發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)和政策,著力推進政府服務(wù)創(chuàng)新和行政審批改革,加強監(jiān)管和執(zhí)法力度,建立健全法律法規(guī)執(zhí)行機制,提高營商環(huán)境和服務(wù)水平,加強企業(yè)和市場主體的法制保護,保障協(xié)同發(fā)展過程的合法性和規(guī)范性。

結(jié)語

京津冀作為國家重大戰(zhàn)略的實施主體,建立統(tǒng)一的政策規(guī)劃是破解京津冀協(xié)同發(fā)展體制機制的重要保障,優(yōu)化資源配置是協(xié)同發(fā)展的核心,加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是協(xié)同發(fā)展的重要支撐,強化科技創(chuàng)新合作是提升協(xié)同發(fā)展能力的重要途徑,完善環(huán)境治理和生態(tài)保護機制是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。破解京津冀協(xié)同發(fā)展體制機制問題需要京津冀加強頂層設(shè)計、創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展、完善資源配置、強化監(jiān)督和評估,從而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展和共同繁榮,為中國式現(xiàn)代化建設(shè)打造一個協(xié)同發(fā)展的示范樣板。