自上而下與自下而上：解放初期北平城市工作的重要方法

解小明

（中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 歷史學(xué)院，北京 102400）

在中國當(dāng)代史研究中，政治史遵循著自上而下的研究框架①趙世瑜：《“自上而下”、“自下而上”與整合的歷史觀》，《光明日報(bào)》2001年7月31日。，社會(huì)史則強(qiáng)調(diào)自下而上的視角，政治史、社會(huì)史的研究成果形成了自下而上、自上而下相割裂的局面。為糾正兩者相分離的偏向，行龍呼吁研究者在研究實(shí)踐中應(yīng)結(jié)合“自下而上”與“自上而下”兩種路徑②行龍：《“資料革命”：中國當(dāng)代社會(huì)史研究的基礎(chǔ)工作》，《河北學(xué)刊》2012年第2期，第41頁。，與1949年前后的城市工作方法相契合。

北平和平解放后，城市由人民掌權(quán)，共產(chǎn)黨通過自上而下、自下而上的兩種方法，促成城市工作由混亂走向穩(wěn)定，保障共產(chǎn)黨在城市站穩(wěn)腳跟。兩類方法在北平城市工作中的實(shí)踐，抓住了城市工作的主要環(huán)節(jié)、城市群眾的根本利益，借鑒了此前其他城市的接管工作方法。在接管東北地區(qū)的城市中，陳云在1948年11月28日指出接收沈陽的成功方法之一是“自上而下”的方法，即“入城后即布告通知原有機(jī)關(guān)主管人負(fù)責(zé)辦理移交手續(xù)，如第一級負(fù)責(zé)人不在，即由第二或第三級辦理”；雖未明確言明自下而上的概念，但包含著“從原有內(nèi)線和下面群眾中了解情況”的自下而上思想③中共沈陽市委黨史研究室編：《城市的接管與社會(huì)改造（沈陽卷）》，遼寧人民出版社2000年版，第51頁。，推動(dòng)城市工作的順利進(jìn)行。此后，自上而下、自下而上相互結(jié)合，作為指導(dǎo)北平接管、建設(shè)與發(fā)展的重要方法論，轉(zhuǎn)化為管理城市與市民的有效方式，促進(jìn)接管、建政、群眾工作的順利進(jìn)行。

一、接管時(shí)期城市工作方法的探索與完善

以和平解放為開端的北京城市工作，見證了共產(chǎn)黨的工作重心由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市、從戰(zhàn)爭解放到和平接管、從軍事斗爭到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)變。與起步較早的農(nóng)村工作相比，起步較晚的城市工作稍顯滯后，同時(shí)鄉(xiāng)村工作作風(fēng)和具體政策不宜入城，呼吁共產(chǎn)黨探索城市工作的方法，以便于接管干部從事城市的管理、建設(shè)工作。以自上而下為主、以自下而上為輔的方法順勢鋪開，滿足了和平接管時(shí)期的保全城市需要，避免了戰(zhàn)爭解放對城市發(fā)展成果的破壞。

（一）構(gòu)建與對象相適應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

自上而下理念的踐行，首先體現(xiàn)為自上而下、分門別類地認(rèn)識被接管對象，依序構(gòu)建與之對應(yīng)的接管機(jī)構(gòu)。面對紛繁復(fù)雜的城市系統(tǒng)，中國共產(chǎn)黨確立了以國民黨官僚與資本機(jī)構(gòu)、公共事業(yè)單位為主的接收對象，按照國民黨統(tǒng)治時(shí)期的組織構(gòu)架對各種接管對象分門別類，設(shè)置與之相應(yīng)的接管部門。北平市接管委員會(huì)先接管大系統(tǒng)中的主要部門（軍事系統(tǒng)、政權(quán)系統(tǒng)、物資系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、外交系統(tǒng)等核心部門），后按照接收大系統(tǒng)的政策指導(dǎo)對小系統(tǒng)（如政權(quán)權(quán)力機(jī)關(guān)，包括行政首腦部門、公安局系統(tǒng)、司法部門、外交部門、稅收部門等①《北平市人民政府接管工作總結(jié)》（1949年5月1日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第526頁。）或小單位的接收工作，接下來對已掌控的單位加以粉碎或改造利用，實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)的逐次交接、政治革命。

完成對城市的接管任務(wù)，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、各部門的相互協(xié)作。具體接管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整，因具體事宜而有所差異：首先，具體單位可成立多部門合成的機(jī)構(gòu)，如組建由工商、貿(mào)易、銀行、合作、財(cái)政五部門負(fù)責(zé)人組成的財(cái)經(jīng)委員會(huì)②《北平市軍事管制委員會(huì)物資接管委員會(huì)工作報(bào)告》（1949年2月3日至15日），王蕓主編、北京市檔案館編《北京檔案史料》，新華出版社2004年版，第85頁。；其次，具體單位可接受兩種上級單位的雙重領(lǐng)導(dǎo)，如法院接收工作“采取華北人民法院與市人民法院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”③《北平市法院接收工作初步總結(jié)》（1949年4月8日），中共北京市委黨史研究室、北京市檔案館編《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第557頁。；再者，同一單位中的各類領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)可以采用“合署辦公”的形式，如北平市委書記彭真強(qiáng)調(diào)同級別黨委機(jī)構(gòu)“應(yīng)合署辦公”，接管單位中的黨政工組織應(yīng)“組成聯(lián)席會(huì)議”④《北平市軍管會(huì)物管會(huì)電信部接管北平電信工作的總結(jié)報(bào)告》（1949 年3 月29 日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第340頁。，解決黨政工與接管領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一的問題；最后，軍管代表避免對一般接管任務(wù)的單線領(lǐng)導(dǎo)、在工作上陷于忙亂的狀態(tài)，應(yīng)以領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來推動(dòng)被接管單位的全面工作⑤《北平市法院接收工作初步總結(jié)》（1949年4月8日），中共北京市委黨史研究室、北京市檔案館編《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第560頁。。華北人民政府、北平市人民接管機(jī)構(gòu)解決領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)職責(zé)不明確、合作步調(diào)不一致等問題，完善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和分工機(jī)制，落實(shí)自上而下的接管政策，保障各領(lǐng)域的接管任務(wù)如期完成。

（二）自上而下完成接管

具體系統(tǒng)、單位的接管，借助于自上而下的政策，依托于分工明確的接管小組，得以有步驟地加以處置。在對具體單位的接管工作中，接管干部分屬于物資組、人事組、檔案組等，“由上而下地系統(tǒng)接管，持聯(lián)辦（聯(lián)合辦事處）介紹信商洽接管”⑥《北平市軍管會(huì)物管會(huì)衛(wèi)生部接管工作總結(jié)報(bào)告》（1949年3月27日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第330頁。；然后面向被接管人員宣布方針政策，避免了不經(jīng)接管系統(tǒng)而導(dǎo)致的忙亂工作現(xiàn)象，重點(diǎn)接管各單位中的重要部分，以便保全整套機(jī)構(gòu)、物資、人員和檔案等。成功的接管案例，驗(yàn)證了接管行動(dòng)路線的正確性，包含著接管部門先從被接管對象中的核心部門和關(guān)鍵人物著手、進(jìn)而接管整個(gè)系統(tǒng)的基本思路。例如，由上而下地接管電車公司，主要體現(xiàn)為先接收公司最高的組織機(jī)構(gòu)——董事會(huì)，再依次接管公司的室、處、課、廠、股⑦《北平電車公司接管組關(guān)于北平市電車公司情況調(diào)查報(bào)告》（1949 年3 月19 日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第349頁。，使得電車公司完整回到人民的手中。概而言之，自上而下地接管系統(tǒng)，從大處謀篇布局，再從小處穩(wěn)妥推進(jìn)，不打亂原有組織機(jī)構(gòu)的形式，促成和平接管城市任務(wù)的圓滿完成，以保全城市中有益于發(fā)展與建設(shè)的一切成果，進(jìn)而粉碎敵人的破壞。

自上而下的接管方式，沖擊著部分尚具備自發(fā)意識的人群，引發(fā)他們對方法本身的質(zhì)疑。例如，“個(gè)別黨的負(fù)責(zé)人與文化工作者有追隨自發(fā)的思想，認(rèn)為自上而下的號召不妥，應(yīng)由群眾中自動(dòng)提出為好”①《北平市軍管會(huì)物管會(huì)電信部接管北平電信工作的總結(jié)報(bào)告》（1949 年3 月29 日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第339頁。。這事實(shí)上易于造成群眾運(yùn)動(dòng)的自流，妨礙著人民政權(quán)與廣大群眾之間的密切聯(lián)系。接管代表作為城市軍事管制委員會(huì)的派出人員，負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)接管工作之全責(zé)，對該類事件也負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。他們承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)群眾的職責(zé)，克服了群眾盲動(dòng)的弊端，篩選了利于工廠清點(diǎn)的職工群眾，如“無接管代表之號召就不可能有人提出來，并經(jīng)過地下黨與積極分子之活動(dòng)醞釀，結(jié)果當(dāng)選者之95%為黨員或可靠群眾”②《北平市軍管會(huì)物管會(huì)電信部接管北平電信工作的總結(jié)報(bào)告》（1949 年3 月29 日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第339頁。。各類職工參與到清點(diǎn)工作之中，切實(shí)感受到共產(chǎn)黨的“接收”與國民黨的“劫收”存在顯著的差別，更加擁護(hù)自上而下接管的方案。

（三）初步應(yīng)用自下而上的方法

雖然自上而下是接管城市的主要方法，但自下而上的方法也得到初步應(yīng)用，接管干部意識到自下而上的輔助作用。北平電車公司接管組意識到：“上面說的是有系統(tǒng)的由上而下的接收，這還是不夠的，為了接收的完整，還須要由下而上的配合，即是說發(fā)動(dòng)職工幫助接收?！雹邸侗逼诫娷嚬窘庸芙M關(guān)于北平市電車公司情況調(diào)查報(bào)告》（1949 年3 月19 日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第350頁。在接管中自下而上的方法顯露頭角，自下而上的群眾工作配合自上而下的政策執(zhí)行，依靠群眾中的積極分子成為重要方式。在接管電車公司的過程中，接管干部“為了接收的完整，一定要工人中、低級職員中的積極分子和地下黨員參加，共同組織一個(gè)清點(diǎn)委員會(huì)，以接管組為首的一個(gè)群眾性的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的接管機(jī)構(gòu)來接收這一企業(yè)”④《北平電車公司接管組關(guān)于北平市電車公司情況調(diào)查報(bào)告》（1949 年3 月19 日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第351頁。。由上述材料可知，以接管干部為領(lǐng)導(dǎo)者、以接管組為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、以單位中的積極分子為參與主體的組織構(gòu)建，保障了接收任務(wù)的順利完成，初步見證了自下而上方法的可行性。

自下而上的方法，絕不是孤立使用的，而是與自上而下相結(jié)合，共同保障接管任務(wù)的完成。各級干部在守衛(wèi)革命成果中領(lǐng)導(dǎo)、依靠工人階級，結(jié)合兩種方法完成接管任務(wù)。例如，接管銀行金融系統(tǒng)的干部，“使按原有系統(tǒng)自上而下的接管與自下而上的群眾工作相結(jié)合”⑤《中國人民銀行總行平津金融接管經(jīng)驗(yàn)初步簡結(jié)》（1949年6月1日），華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編編輯組等編《華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》第2輯，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1996年版，第421頁。，進(jìn)而借助于廣大勞動(dòng)者了解線索、搜集材料和做出決策。其他系統(tǒng)的接管也是如此，兩者相結(jié)合的理念貫穿始終，“自上而下的系統(tǒng)接管，必須與自下而上的發(fā)動(dòng)群眾相結(jié)合”⑥《北平市軍管會(huì)物資接管委員會(huì)關(guān)于接管工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)》（1949年4月9日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第379頁。。

但在接管工作中，自下而上服務(wù)于接管的總體任務(wù)，在城市工作方法中處于配合地位，即“自下而上地發(fā)動(dòng)群眾，來配合自上而下的行政接管”⑦《中共北平市委關(guān)于如何進(jìn)行接管北平工作的通告》（1948年12月21日），中共北京市委黨史研究室、北京市檔案館編《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第19—20頁。，以便防范敵人的破壞，減少和平接管的損耗，迅速恢復(fù)與發(fā)展生產(chǎn)。北平接管工作兩種方法如此搭配始終，取得奇效。在接管工作中，自上而下的接管城市方法與自下而上的群眾工作方式，實(shí)現(xiàn)干部與群眾的相互配合，縮短了新舊交替中無政府狀態(tài)的時(shí)間和空間，利于完整承接敵占城市，捍衛(wèi)人民長期累積的城市發(fā)展成果，也為后續(xù)的城市建政、群眾工作提供了參考依據(jù)。

二、在城市工作中自上而下的建政

與接收同步行進(jìn)的工作，是以恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的管理與建設(shè)工作，要求干部肩負(fù)起管理與建設(shè)的職責(zé)，號召干部踐行自上而下的工作方法。自上而下的方法稱謂多樣，如“從上而下”“由上而下”“從上到下”“從頭到尾”等。在建政領(lǐng)域，它強(qiáng)調(diào)共產(chǎn)黨依次粉碎國民黨的政權(quán)機(jī)構(gòu)，進(jìn)而逐級完善無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)構(gòu)，穩(wěn)固上下級的工作關(guān)系，構(gòu)筑不同層面的運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步在實(shí)踐、基層、群眾中展開工作。

（一）建設(shè)行政系統(tǒng)中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

在城市行政體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)上級、下級的團(tuán)結(jié)，要求領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的健全、具體分工的合理和協(xié)同行動(dòng)機(jī)制的完善，以組織和計(jì)劃為手段力求干部少犯或不犯錯(cuò)誤。但北平剛回歸到人民手中，群眾的政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件懸殊，各類群眾與部門的利益要求極不一致，市級、區(qū)級和基層的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)僅初具雛形。對于北平市人民政府內(nèi)部來說，“市政工作領(lǐng)導(dǎo)上太弱”，“目前尚有衛(wèi)生、地政、勞動(dòng)等局無局長，財(cái)政、地政無一個(gè)從解放區(qū)來的科長”，“市府學(xué)委亦須整頓，缺乏專人負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)工作缺乏計(jì)劃性”①《北平市人民政府接管工作總結(jié)》（1949年5月1日），北京市檔案館編《北平和平解放前后》，北京出版社1998年版，第128頁。，可見市級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的不完善、干部的素質(zhì)不足與領(lǐng)導(dǎo)方法的不科學(xué)等阻礙著上下一致，不利于城市的建政工作。

蛋氨酸在化妝品中常用作營養(yǎng)添加劑，能增強(qiáng)組織的新陳代謝和抗炎癥的能力，可用于調(diào)理和抗老化或痤瘡防治等的護(hù)膚品；可在燙發(fā)護(hù)發(fā)等發(fā)制品中使用，對毛發(fā)有調(diào)理和保護(hù)作用；在生發(fā)劑中應(yīng)用，有促進(jìn)毛發(fā)生長的效果。

針對突出的機(jī)構(gòu)問題，劉少奇強(qiáng)調(diào)確定領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職權(quán)分工、相互關(guān)系：城市內(nèi)的共產(chǎn)黨工作、群眾工作、經(jīng)濟(jì)工作、秩序與治安工作等“統(tǒng)由市委、市政府去管”，“華北政府在北平市范圍內(nèi)的工作要經(jīng)過市委和市政府”②《劉少奇關(guān)于北平接管工作中一些問題的報(bào)告要點(diǎn)》（1949年4月3日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第243頁。。在明確領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍和相互關(guān)系，保障各級主要干部的職權(quán)以后，解決新老干部、知識分子與工農(nóng)干部的松散、對立或緊張關(guān)系，方可實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的團(tuán)結(jié)，利于城市工作自下而上地順利展開。在同一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，各類干部應(yīng)“根據(jù)歷次黨的批評指示，進(jìn)行個(gè)人反省檢討，說明互有優(yōu)缺點(diǎn)，互相學(xué)習(xí)優(yōu)點(diǎn)，克服缺點(diǎn)，才能進(jìn)步”③《劉少奇關(guān)于北平接管工作中一些問題的報(bào)告要點(diǎn)》（1949年4月3日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第243頁。，促成干部之間的團(tuán)結(jié)與協(xié)作，形成堅(jiān)強(qiáng)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍。

（二）穩(wěn)固上下級的工作關(guān)系

領(lǐng)導(dǎo)班子加強(qiáng)對下級的領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)固上下級的工作關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)者組成的全市政府系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)班子，肩負(fù)起謀篇布局的使命，加強(qiáng)政治和思想領(lǐng)導(dǎo)，不陷于事務(wù)主義的怪圈子④《北平市軍管會(huì)物管會(huì)后勤部接管工作總結(jié)》（1949年4月13日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第366頁。，合理指導(dǎo)下級的事務(wù)；下級機(jī)構(gòu)認(rèn)真落實(shí)上級的決議，全面匯報(bào)所在層級的問題，積極執(zhí)行報(bào)告請示制度，向上級提出合理化的建議⑤《北平市社會(huì)局接管工作總結(jié)》（1949年3月25日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第493頁。，使得上級深入了解問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與解決問題。此后，市級的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)各部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)上下級的組織聯(lián)系，促進(jìn)各部門的合理分工，成為城市工作順利開展的關(guān)鍵所在。由于臨時(shí)任務(wù)需要不同行政部門的合作，臨時(shí)性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)得以協(xié)同不同部門之間的協(xié)作。

隨后，政令得以“快、狠、準(zhǔn)”貫徹，根本在于行政系統(tǒng)中的下級服從上級、下級向上級傳達(dá)實(shí)情。在初入城后的行政工作中，上下級存在著相互脫節(jié)或配合不當(dāng)?shù)膫€(gè)案。例如，物資接管委員會(huì)出現(xiàn)了“上下脫節(jié)，指揮不靈”的組織弊端⑥《北平市軍管會(huì)物資接管委員會(huì)工作報(bào)告（第一號）》（1949年1月），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第275頁。；“上下聯(lián)系不夠”，下級搬家具、破壞電燈和家具等⑦《北平市軍管會(huì)物管會(huì)軍政部接管工作總結(jié)補(bǔ)充報(bào)告》（1949年4月5日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第327頁。，造成物資的非正常損耗；無專人負(fù)責(zé)預(yù)算、決算等，以至于“非等上級派人乘車坐催或直接幫助不行”⑧《北平市軍管會(huì)物管會(huì)人事處理委員會(huì)工作總結(jié)》（1949年5月12日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第396頁。，延誤了諸多事務(wù)。解決上下脫節(jié)、分工模糊和行動(dòng)不當(dāng)?shù)膯栴}，關(guān)鍵在于建立政府行政系統(tǒng)、生產(chǎn)單位行政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以確保上級正確決策，下級服從上級，下級具體執(zhí)行，下級反饋民意。

（三）完善相關(guān)的運(yùn)行機(jī)制

在除舊立新的具體城市工作中，自上而下的運(yùn)行機(jī)制得以配合自上而下的行政力量，見證城市行政工作的高效。首先，常設(shè)的機(jī)構(gòu)日益健全，工作方法不斷成熟。在審查舊職員的進(jìn)程中，相關(guān)干部“應(yīng)樹立完整的、自上而下的人事處理機(jī)構(gòu)，以掌握推動(dòng)有關(guān)人事處理工作”①《北平市軍管會(huì)物管會(huì)人事處理委員會(huì)工作總結(jié)》（1949年5月12日），中共北京市委黨史研究室、北京市檔案館編《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第368頁。，迅速搭建起審查職員的各層級組織機(jī)構(gòu)，推動(dòng)審查工作的迅速開展；在對具體人員的考察中，“從正面審查結(jié)合側(cè)面了解、重點(diǎn)了解結(jié)合普遍審查、考查檔案、搜集材料、反復(fù)對證等方法使是非明確”②《北平市軍管會(huì)物管會(huì)人事處理委員會(huì)工作總結(jié)》（1949年5月12日），中共北京市委黨史研究室、北京市檔案館編《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第365頁。，即形成自上而下的檢查機(jī)制。其次，多部門為同一事務(wù)搭建的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，見證了運(yùn)行機(jī)制的多樣性與復(fù)雜性。在收容乞丐時(shí)，市政府按照華北人民政府的指示，組織了民政局、公安局、衛(wèi)生局、糾察總隊(duì)等共同參與的處理乞丐委員會(huì)，建立了“各部門分工負(fù)責(zé)、上下（市區(qū)）統(tǒng)一步調(diào)”的機(jī)制③《中共北平市委關(guān)于收容乞丐工作總結(jié)》（1949 年7 月），北京市檔案館編《北平解放》（下），中國檔案出版社2009年版，第755頁。，使得收容乞丐的工作順利完成。其他領(lǐng)域的事務(wù)，也完善著自上而下的運(yùn)行機(jī)制。城市黨務(wù)、政務(wù)相結(jié)合的工作，也是遵循著自上而下的運(yùn)作機(jī)制，如城市的工作總結(jié)從上到下進(jìn)行，“首先由市委和市政府開始，然后由各部門和區(qū)委、區(qū)政府分別進(jìn)行，并領(lǐng)導(dǎo)各部門的干部、黨員根據(jù)文件和工作總結(jié)的結(jié)論，整頓思想和作風(fēng)”④《中共北京市委書記彭真向毛主席報(bào)告整黨工作，重點(diǎn)放在自上而下進(jìn)行工作總結(jié)》，《東北日報(bào)》1950 年7 月30日。。

圍繞著具體事務(wù)而形成的運(yùn)作機(jī)制，保證同一工作范疇的上下級形成科學(xué)的層層負(fù)責(zé)、逐級推廣、專業(yè)負(fù)責(zé)、相互銜接機(jī)制，保證了上下級關(guān)系的統(tǒng)一、團(tuán)結(jié)與融洽，使人民政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成為城市建設(shè)與發(fā)展的行政組織。此種運(yùn)行機(jī)制，也未忽略行政系統(tǒng)內(nèi)部自下而上機(jī)制的構(gòu)建，而是強(qiáng)調(diào)建設(shè)“自下而上的匯報(bào)制度”⑤《北平市軍管會(huì)物管會(huì)人事處理委員會(huì)的工作總結(jié)》（1949年5月12日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第396頁。，透視著行政系統(tǒng)中采用自上而下方法的科學(xué)性、合理性。

三、在城市工作中自下而上的群眾工作

自上而下的建政解決了革命中的政權(quán)問題，然而北平市委、市政府“要建立新的政權(quán)與秩序則是長期、艱苦的，建立政權(quán)要自上而下、自下而上的、系統(tǒng)的建立”⑥《葉劍英關(guān)于軍管會(huì)問題的報(bào)告要點(diǎn)》（1949 年1 月4 日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第199頁。，建設(shè)城市政權(quán)亟需自下而上的群眾工作。自下而上的價(jià)值凸顯，終結(jié)了革命時(shí)期與北平市民時(shí)斷時(shí)續(xù)的聯(lián)系，形成以人民群眾為中心的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑起行政部門與人民群眾的持久互動(dòng)關(guān)系。自下而上（又稱為“從下而上”“由下而上”“從下到上”等）的方法，廣泛應(yīng)用于審查人事、建立匯報(bào)制度、了解機(jī)構(gòu)情況、建立城市工會(huì)、開展生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)、批評自我與他人等具體工作中，構(gòu)成城市工作方法的關(guān)鍵一招。自上而下的工作方法，要求廣大城市干部養(yǎng)成施政于民的理念，掌握以優(yōu)帶多的策略，新設(shè)為人民服務(wù)的群眾組織。。

（一）養(yǎng)成施政于民的理念

廣大干部兼具為人民服務(wù)的決心、為人民負(fù)責(zé)的態(tài)度，展現(xiàn)施政于民的工作理念。以接管人員為開端的城市干部，拋棄半殖民地半封建社會(huì)中“向上面（上級官僚）看”“靠上級吃飯”的舊政務(wù)理念，在人民政權(quán)中堅(jiān)持“必須向下面看”的原則，樹立了“靠自己的手為人民服務(wù)吃飯”的從政意識⑦《朱德在北平市人民政府行政干部學(xué)校開學(xué)典禮上的講話》（1949 年5 月21 日），北京市檔案館編《北平解放》（下），中國檔案出版社2009年版，第561頁。；落實(shí)為工人等基本群眾服務(wù)的群眾路線，完全跳出官僚的行事作風(fēng)，避免各自為政、拉幫結(jié)派的官僚化組織架構(gòu)，避免不想、不與、不敢聯(lián)系工人階級的錯(cuò)誤傾向。

在此基礎(chǔ)上，城市干部與群眾凝聚為推行城市政策的合力，各級干部“召開各種工作會(huì)議、鼓動(dòng)下級人員出主意提意見”①《北平市工務(wù)局接管工作總結(jié)》（1949年4月4日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第512頁。，工人等勞動(dòng)群眾告別被動(dòng)、消極的狀態(tài)。經(jīng)過群眾商定、民主選舉產(chǎn)生的工人代表，有權(quán)討論工廠中的生產(chǎn)問題、管理問題、人事薪酬調(diào)整問題等，“最后還可以討論政府的問題”②《劉少奇關(guān)于北平接管工作中一些問題的報(bào)告要點(diǎn)》（1949年4月3日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第246頁。，使得城市勞動(dòng)者議政的主題、決策的領(lǐng)域不受限。在廣泛了解民意的基礎(chǔ)上，各級干部展開廣泛的調(diào)查與政策的醞釀，結(jié)合群眾親見親歷的豐富資料，在解決群眾的問題中加強(qiáng)政策的宣傳。例如，對于人事薪金調(diào)整的問題，行政領(lǐng)導(dǎo)“必須事先有相當(dāng)?shù)恼{(diào)查與思想準(zhǔn)備，必須注意通過群眾路線”③《中共北平市委關(guān)于北平市公營企業(yè)機(jī)構(gòu)及員工薪金問題的指示》（1949年4月18日），北京市檔案館編《北平解放》（下），中國檔案出版社2009年版，第815頁。。

（二）形成以優(yōu)帶多的策略

于是，各類干部以群眾中的積極分子為群眾工作的重要切入點(diǎn)，“使積極分子均能成為各種組織內(nèi)的核心”⑤《北平市軍管會(huì)文管會(huì)接管工作總結(jié)報(bào)告》（1949年3月25日），范碩主編《新北平首任市長葉劍英》，中央文獻(xiàn)出版社1999年版，第422頁。；結(jié)合具體工作的要求“要緊緊地依靠群眾，同時(shí)應(yīng)注意各種工作均要通過會(huì)議、推動(dòng)組織，發(fā)揮大家的力量去辦”⑥《北平市軍管會(huì)物管會(huì)接管工作總結(jié)報(bào)告》（1949年4月16日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第379頁。。短期任務(wù)更考驗(yàn)著干部搜集群眾意見、分析各類意見的能力，更說明群眾路線、群眾積極分子的重要性。在處理原國民黨機(jī)關(guān)人員等人事工作中，“審查的基本方法是深入群眾自上而下的群眾路線的方法，聽取地下黨員、下層人員與積極分子的反映，但必須多方印證，慎勿輕作判斷”；注重發(fā)揮原國民黨機(jī)關(guān)人員的自查自糾能力，“采用填登記表、寫自傳、組織學(xué)習(xí)、自我檢查互相批判的自我暴露方法”⑦《北平市軍管會(huì)物管會(huì)人事處理委員會(huì)工作總結(jié)》（1949年5月12日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第536頁。。在全面搜集資料、多方驗(yàn)證群眾意見、反復(fù)討論人員的鑒定結(jié)論中，各級干部憑借主動(dòng)向共產(chǎn)黨靠攏的積極分子，廣泛吸納廣大群眾參與到政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)活動(dòng)中，使得具體工作朝著實(shí)事求是、蓬勃前進(jìn)的方向發(fā)展。

（三）新設(shè)為人民服務(wù)的群眾組織

以少數(shù)積極分子帶動(dòng)多數(shù)群眾的方法，顯然不適用于“總?cè)丝诩s235萬”⑧《葉劍英關(guān)于北平政權(quán)建設(shè)等工作在北平市人民政府干部會(huì)議上的講話》（1949 年4 月21 日），北京市檔案館編《北平解放》（下），中國檔案出版社2009年版，第558頁。“人口異動(dòng)性甚大”“戶政工作幾陷停頓”⑨《北平市民政局接管工作綜合報(bào)告》（1949年3月31日），中共北京市委黨史研究室、北京市檔案館編《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第522頁。的現(xiàn)實(shí)。北平解放前的群眾組織，利于組織超大規(guī)模人口，成為共產(chǎn)黨初期開展城市群眾工作的便捷條件。除共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化與軍事組織外，國民黨政權(quán)建立的群眾關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，如“舊組織保甲長、戶籍警以及過去敵工關(guān)系，散兵積極分子等社會(huì)力量”①《北平市處理國民黨流散官兵的工作總結(jié)》（1949年4月3日），北京市檔案館編《北平和平解放前后》，北京出版社1998年版，第288頁。，對處理散兵游勇等具體事務(wù)仍有積極價(jià)值。其中，國民黨政權(quán)與群眾的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，必將被屬于人民的群眾關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所取代。

為了后續(xù)群眾工作的持續(xù)化、組織化和制度化，城市的領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)識到“本身必須有自上而下的群眾性組織，否則談不到群眾路線”②《北平市處理國民黨流散官兵的工作總結(jié)》（1949年4月3日），北京市檔案館編《北平和平解放前后》，北京出版社1998年版，第288頁。。按照職業(yè)、年齡和性別等人口特征成立的各級工會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)會(huì)、學(xué)生會(huì)等，是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下的各類組織，成為自上而下動(dòng)員人民的群眾組織，是共產(chǎn)黨落實(shí)自下而上政策的重要組織憑借。在國民黨統(tǒng)治時(shí)期形成或在人民政權(quán)中群眾自發(fā)組建的組織自行消亡，見證非共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的群眾組織已然不適應(yīng)人民的需要。例如，“關(guān)于舊職工警聯(lián)誼會(huì)，上層員工擬用以聯(lián)絡(luò)員工，但我們采取自上而下其他組織學(xué)委會(huì)、婦女會(huì)……以待統(tǒng)一組織職工會(huì)，使聯(lián)誼會(huì)無形中自滅”③《北平市軍管會(huì)文管會(huì)接管工作總結(jié)報(bào)告》（1949年3月25日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第449頁。。穩(wěn)定的群眾關(guān)系網(wǎng)絡(luò)保證全市行政機(jī)關(guān)以高效的組織實(shí)施行政命令。全市行政機(jī)關(guān)與人員全面而非粗淺地了解群眾情況，但絕不只是通過組織形式解決群眾的問題。群眾與行政的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)涵蓋了絕大多數(shù)群眾，便于群眾自下而上參政議政。既可以通過群眾組織或代表暢所欲言，還可以直接向領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員發(fā)表意見，結(jié)成干部向上級請示、向下級傳達(dá)的基本關(guān)系，使得行政力量根據(jù)合理的意見與情感調(diào)整政策的實(shí)行、檢查工作的實(shí)施，展現(xiàn)了自上而下方法在群眾路線中的應(yīng)用。

但單純使用自下而上的方法開展具體工作，容易延緩具體工作的進(jìn)度，難以有效處置各種阻力，如在組織手工業(yè)工人的初期“由于單純地采取了自下而上的組織方式，工作開展得非常慢，阻力也特別大”④《首都手工業(yè)工人近半數(shù)組織起來 自上而下進(jìn)行組織工作 并與訂立集體合同相聯(lián)系》，《東北日報(bào)》1949年12月28日。。針對具體行政事務(wù)單用自下而上工作方法的現(xiàn)象，北平市行政部門更注重科學(xué)處理兩類方法的關(guān)系，一般首先使用自上而下的方法推動(dòng)政策的落實(shí)或機(jī)構(gòu)的設(shè)置，然后根據(jù)實(shí)際需要采用自下而上的方法。比如，執(zhí)行輻射全市的任務(wù)首先應(yīng)在行政系統(tǒng)內(nèi)走自上而下的道路，即得力干部“自上而下，一行一行地進(jìn)行調(diào)查研究，有計(jì)劃地有準(zhǔn)備地先成立該行市工會(huì)，而后成立該行市工會(huì)下的分工會(huì)”⑤趙純：《四個(gè)月的北平職工運(yùn)動(dòng)》，《人民日報(bào)》1949年5月13日。，保證具體政策的實(shí)踐效果以及城市工作的順利開展。

四、“自上而下”與“自下而上”的結(jié)合

自上而下與自下而上相結(jié)合的方法，在接管城市中不斷探索和完善，在隨后城市建政、群眾工作中不斷成熟。經(jīng)過北平的持續(xù)踐行、探索，兩種城市工作方法的價(jià)值凸顯：兩者并行不悖、密切結(jié)合，克服了單純用自上而下或自下而上的不足，逐步擴(kuò)展到城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事等工作之中，搭建起領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、具體任務(wù)以人民群眾為中心的客觀關(guān)系。

（一）兩者在城市工作中的相結(jié)合

兩者屬于城市工作的主要方法，存在于同一工作方法范疇中，體現(xiàn)于城市的具體建政工作中。兩者始終配合城市工作的中心任務(wù)：恢復(fù)、改造和發(fā)展生產(chǎn)，覆蓋了城市建政工作，力促城市由消費(fèi)城市轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)城市，城市的發(fā)展成果由人民共享。例如，在城市建政工作中，“由上而下建立全市性的行業(yè)工會(huì)和基層工會(huì)組織，與由下而上訂立勞資集體合同結(jié)合進(jìn)行”⑥鄒沛、劉真編著：《中國工人運(yùn)動(dòng)史話》第5冊，中國工人出版社1993年版，第317頁。；在廢除保甲制度、建立人民民主政權(quán)的過渡時(shí)期，“建立街政權(quán)，應(yīng)是自上而下的委派與自下而上的發(fā)動(dòng)群眾相結(jié)合”①《葉劍英關(guān)于市政府一個(gè)多月的工作報(bào)告要點(diǎn)》（1949年4月27日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第519頁。，“政權(quán)工作人員的產(chǎn)生是采取自上而下與自下而上的結(jié)合辦法產(chǎn)生的”②《北平市民政局接管工作綜合報(bào)告》（1949年3月31日），中共北京市委黨史研究室、北京市檔案館編《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第520頁。。

除城市建政工作外，兩者密切結(jié)合于各項(xiàng)城市政策的實(shí)施過程中，集中展現(xiàn)于政策自上而下地落地、群眾意見的反饋之中?；鶎痈刹炕蚧鶎尤罕娊M織等代表城市民眾的具體利益，推行政府施行的各種政策，如“政府的法令，通過各組織系統(tǒng)團(tuán)體，傳達(dá)到群眾中間，群眾有何意見，再系統(tǒng)地反映上來”③《葉劍英關(guān)于北平政權(quán)建設(shè)等工作在北平市人民政府干部會(huì)議上的講話》（1949 年4 月21 日），北京市檔案館編《北平解放》（下），中國檔案出版社2009年版，第557—558頁。，實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府的行政與群眾的監(jiān)督相結(jié)合，在克勤克儉中群策群力，彰顯兩者結(jié)合的優(yōu)勢。

兩者雖為不同方法，但缺一不可。否定自上而下的價(jià)值，只用自下而上的方法，只會(huì)動(dòng)搖共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的城市基礎(chǔ)，招致國民黨反動(dòng)派的破壞，如“倘若完全由下而上的民選，在基礎(chǔ)未定時(shí)會(huì)被壞人所乘”；否定自下而上的方法，不率先建立為人民服務(wù)的基層群眾組織或政權(quán)機(jī)構(gòu)，則會(huì)使行政系統(tǒng)和政策缺少群眾的廣泛參與，妨礙城市各類部門或工作以群眾為基礎(chǔ)的關(guān)系構(gòu)建，如“如果不先建設(shè)街政府，不先粉碎保甲機(jī)構(gòu)，群眾就不易發(fā)動(dòng)起來”④《葉劍英關(guān)于市政府一個(gè)多月的工作報(bào)告要點(diǎn)》（1949年4月27日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第519頁。。在具體事務(wù)的流程中，行政機(jī)構(gòu)一般先以自上而下為重，后續(xù)處處不離自下而上，妥善實(shí)現(xiàn)兩者的密切結(jié)合，利于城市工作的順利開展。

（二）兩者側(cè)重點(diǎn)、地位的不同

在同一城市事務(wù)中，兩者互為一體，但所包含的內(nèi)容各有側(cè)重點(diǎn)。自上而下的方法適用于人民政權(quán)的各級機(jī)構(gòu)建設(shè)與調(diào)整、各級機(jī)構(gòu)的主要干部委派、各級干部落實(shí)反貪污斗爭的政策等⑤《中共中央批轉(zhuǎn)北京市委開展反貪污斗爭的報(bào)告的指示》（1951年12月4日），中共中央文獻(xiàn)研究室編《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第2冊，中國文獻(xiàn)出版社2011年版，第439頁。，指向了人民政權(quán)組織的層層構(gòu)建或政策的推行流程；自下而上的方法則強(qiáng)調(diào)動(dòng)員以積極分子為代表的群眾參與行政活動(dòng)、政策的討論，強(qiáng)調(diào)行政力量帶動(dòng)群眾力量參與城市建設(shè)、監(jiān)督行政力量，以便于增強(qiáng)群眾對大政方針的擁護(hù)，加強(qiáng)群眾對具體政策的認(rèn)同、優(yōu)化與落實(shí)。

在同一城市工作范疇中，兩者關(guān)系密切，但地位不一。首先，自下而上的方法從屬于自上而下的方法，即群眾力量受到行政力量的支配。在接管工作中，接管干部“一面自上而下的宣布接管”，“同時(shí)又必須有自下而上的群眾工作的配合”⑥《北平市軍管會(huì)文管會(huì)接管工作總結(jié)報(bào)告》（1949年3月25日），中共北京市委黨史研究室、北京市檔案館編《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第440頁。；在城市的學(xué)生工作中，“光是從下而上還是不夠的，必須配合從上而下”⑦《蔣南翔關(guān)于學(xué)校支部工作的報(bào)告》（1949 年8 月），陳大白主編《北京高等教育文獻(xiàn)資料選編（1949—1976）》，首都師范大學(xué)出版社2002年版，第27頁。。由此可知，接管、建政和群眾工作等均需自上而下地構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、推動(dòng)政策在城市中自上而下地貫徹，實(shí)現(xiàn)各部門與人員的層層負(fù)責(zé)、合理分工、相互銜接，指導(dǎo)著不同層面的城市工作、群眾工作。

其次，自下而上的群眾工作方法，始終圍繞著具體政策的自上而下落實(shí)。各類城市干部落實(shí)上級的決議，部署職權(quán)范圍內(nèi)的各項(xiàng)任務(wù)，動(dòng)員自下而上的群眾醞釀、討論、參與、反饋，尤其體現(xiàn)于基層群眾組織的人員選舉之中。譬如，在共產(chǎn)黨員領(lǐng)導(dǎo)三輪車工人、建筑行業(yè)工人籌建工會(huì)中，海淀區(qū)的工會(huì)會(huì)員由下而上選舉產(chǎn)生各級工會(huì)委員會(huì)委員⑧尤金磚：《北京市海淀區(qū)1949年工會(huì)工作情況》，中國人民政治協(xié)商會(huì)議北京市海淀區(qū)委員會(huì)文史資料委員會(huì)《海淀文史選編》第8輯，1994年，第49頁。；在廢除保甲制度、建立街閭政權(quán)中，各個(gè)閭召開居民代表，會(huì)自下而上推舉勞動(dòng)人民的積極分子擔(dān)任閭長，經(jīng)街長批準(zhǔn)后召開閭民大會(huì)宣布閭長的就任①東城區(qū)委黨史辦公室：《接管舊東城 譜寫新篇章》，中共北京市委黨史研究室編《艱辛的起步：北京區(qū)縣解放與恢復(fù)時(shí)期紀(jì)略》，北京出版社1999年版，第4頁。。

（三）兩者相結(jié)合的關(guān)鍵

在自上而下與自下而上相結(jié)合中，克服城市工作困難、完成市政府任務(wù)的關(guān)鍵，在于發(fā)揮群眾的集體力量，實(shí)現(xiàn)群眾內(nèi)部的團(tuán)結(jié)。自上而下方法，發(fā)揮運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)勢：城市干部分工細(xì)、責(zé)任專和層次少，在與自下而上結(jié)合的進(jìn)程中彰顯人民群眾的集體力量、智慧。上述理念展現(xiàn)于干部與群眾的互動(dòng)之中：既貫穿于各類干部發(fā)動(dòng)、組織和教育群眾的進(jìn)程中，又顯露于群眾參與、監(jiān)督與管理之中，強(qiáng)調(diào)群眾自覺自愿參與到共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、人民政府組織、其他機(jī)構(gòu)協(xié)助的活動(dòng)中。

具體來說，群眾對于政策的問題和意見得到行政力量的重視。以各級政府為代表的行政力量考慮群眾的要求，引導(dǎo)人民群眾貫徹利于自身的政策。北平市上下的政府部門不因財(cái)產(chǎn)寡、職位低、文化少等而限制其發(fā)言的權(quán)利，例如“經(jīng)常的將我們的政策自上而下的灌入乞丐群眾，使乞丐自下而上的向組織提供問題及意見”②《中共北平市委關(guān)于收容乞丐工作總結(jié)》（1949 年7 月），北京市檔案館編《北平解放》（下），中國檔案出版社2009年版，第750頁。，引導(dǎo)群眾樹立正確的觀念，采納群眾入情入理的要求，糾正各種不利于群眾工作的觀念或做法，避免出現(xiàn)漠視群眾工作的作用、與群眾對立、脫離群眾的惡果。各種來自群眾的意見最終在行政系統(tǒng)中層層上傳，民意得以受到各級政府機(jī)構(gòu)的重視。例如，當(dāng)工人代表與企業(yè)機(jī)關(guān)或工廠之間產(chǎn)生矛盾的時(shí)候，所在單位“應(yīng)該迅速請示上級機(jī)關(guān)解決”③《劉少奇關(guān)于北平接管工作中一些問題的報(bào)告要點(diǎn)》（1949年4月3日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第244頁。；請示上級領(lǐng)導(dǎo)單位的基本流程是“下邊工人要求，一定送市工會(huì)，再交‘全國’總工會(huì)”④《劉少奇關(guān)于北平接管工作中一些問題的報(bào)告要點(diǎn)》（1949年4月3日），北京市檔案館編《北平解放》（上），中國檔案出版社2009年版，第245頁。。

總而言之，自上而下與自下而上兩種工作方法的相結(jié)合，作為城市工作的重要方法，實(shí)現(xiàn)了各級行政的分工負(fù)責(zé)與群眾智慧的發(fā)揮，集中了領(lǐng)導(dǎo)和群眾的智慧，展現(xiàn)了集體領(lǐng)導(dǎo)與行動(dòng)的作風(fēng)。各級行政力量建立自上而下的人民機(jī)構(gòu)，自下而上地動(dòng)員群眾參與，分析和批判脫離群眾的錯(cuò)誤觀點(diǎn)和方法，實(shí)現(xiàn)上級政策下達(dá)群眾、民意上傳行政力量的目標(biāo)，使得各項(xiàng)城市政策統(tǒng)一于廣大人民群眾的自覺行動(dòng)之中；廣大群眾可以按照自下而上制度的安排，民主監(jiān)督和公開鑒定黨、政、工、團(tuán)等干部（鑒定內(nèi)容包括對國家財(cái)產(chǎn)愛護(hù)的責(zé)任心、忠誠態(tài)度、工作作風(fēng)、勞動(dòng)紀(jì)律、工作能力等⑤《貫徹中央人民政府保護(hù)工廠指示，京津等地公營廠礦展開群眾性大檢查，各廠礦發(fā)生事故已逐漸減少》，《人民日報(bào)》1949年12月25日。），防止政黨力量、行政力量與群眾力量相脫節(jié)或結(jié)合不當(dāng)?shù)谋锥恕?/p>