地方政府補(bǔ)貼“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”模式探析
——基于第一批試點(diǎn)城市的比較分析

張潤(rùn)強(qiáng) 陳子韜 鄭長(zhǎng)旭

（1.西安交通大學(xué)，陜西 710049；2.上海交通大學(xué)，上海 200240；3.華東政法大學(xué)，上海 200042）

內(nèi)容提要：財(cái)政補(bǔ)貼是社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)踐中的重要推手，反映出地方政府對(duì)于社會(huì)保障的政策意圖和參與策略。本文構(gòu)建了“政府—政策—市場(chǎng)—社會(huì)”的分析框架，以第一批“長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度”試點(diǎn)城市為樣本，采用模糊集定性比較分析方法（fsQCA），研究地方政府補(bǔ)貼“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”的問題。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府采取怎樣的財(cái)政補(bǔ)貼模式是多因素組態(tài)影響的結(jié)果，地方政府采取財(cái)政補(bǔ)貼存在“政府主推型”“二元驅(qū)動(dòng)型”兩種路徑，地方政府不采取財(cái)政補(bǔ)貼存在“市場(chǎng)主導(dǎo)型”“訴求回應(yīng)型”兩種路徑。這對(duì)于呈現(xiàn)地方政府在社會(huì)保險(xiǎn)中的參與策略、助力“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”在全國(guó)進(jìn)一步推廣具有參考價(jià)值。

一、引言

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的當(dāng)下，中國(guó)社會(huì)不得不面對(duì)老齡化的客觀現(xiàn)實(shí)。預(yù)計(jì)到2050年，中國(guó)老年人口將達(dá)到3.66 億。[1]高齡往往與失能相伴而生，根據(jù)全國(guó)老齡委預(yù)測(cè)，到2030 年失能老人將進(jìn)一步增加到6168 萬人，2050 年則達(dá)到9750萬人。[2]面對(duì)如此嚴(yán)峻的民生保障難題，中國(guó)適時(shí)提出了建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度（下稱“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”）的政策目標(biāo)，并開展了相關(guān)試點(diǎn)。2016 年，人力資源社會(huì)保障部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（人社廳發(fā)〔2016〕80 號(hào)），確定了首批15 個(gè)試點(diǎn)城市。2020 年，試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)展為49個(gè)城市（區(qū)），在全面推行“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”的道路上更進(jìn)一步。

社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)行和推廣需要有良好的政策設(shè)計(jì)做支撐，但實(shí)際政策設(shè)計(jì)往往會(huì)面臨“社保不可能三角”的困境，即如何實(shí)現(xiàn)提高保障水平、降低繳費(fèi)成本、控制財(cái)政支出三大約束的最優(yōu)解。[3]財(cái)政支出是政府參與社會(huì)保險(xiǎn)的重要渠道，財(cái)政補(bǔ)貼被認(rèn)為是驅(qū)動(dòng)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。[4-6]但是，政府資源并非無限。面對(duì)有限的財(cái)政約束和巨大的民生期待[7]，亟須優(yōu)化“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”政策設(shè)計(jì)以在更大范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。由于地方實(shí)際的差異，為了平衡財(cái)政支出、市場(chǎng)供給、民生保障等約束條件，現(xiàn)有試點(diǎn)已經(jīng)采取了差異化的政策補(bǔ)貼模式，呈現(xiàn)出不同的內(nèi)在邏輯。如在首批15 個(gè)試點(diǎn)城市中，上海、寧波等城市僅采用醫(yī)保基金籌資而沒有進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，但青島、承德、南通等則采用了包括財(cái)政補(bǔ)貼等多元籌資途徑，且各城市的財(cái)政補(bǔ)貼率也并不相同。

隨著老齡化社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，全面推廣“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”已成為民生保障的“必需品”，迫切需要探索形成既滿足全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范體系、又符合地方實(shí)際情況的制度設(shè)計(jì)。面對(duì)各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的客觀差異，從已有試點(diǎn)中提煉具有代表性的制度模式，為全國(guó)層面的推廣提供政策參考。因此，本文從政府理性決策視角出發(fā)，圍繞“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”試點(diǎn)中的財(cái)政補(bǔ)貼模式，嘗試分析其中地方政府的政策設(shè)計(jì)邏輯，為“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”采取合適財(cái)政補(bǔ)貼模式以更好地在全國(guó)推廣具有重要價(jià)值。

二、文獻(xiàn)回顧和分析框架

（一）文獻(xiàn)回顧

隨著全球人口老齡化急劇增長(zhǎng)和長(zhǎng)期護(hù)理的高成本，“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”在全球范圍內(nèi)已經(jīng)得到了推廣和發(fā)展。[8]世界各國(guó)政府都靈活發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼作用，依據(jù)各國(guó)的實(shí)際情況，推動(dòng)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”制度的可持續(xù)發(fā)展，并得到了學(xué)者的關(guān)注，如強(qiáng)制保險(xiǎn)、政府補(bǔ)貼的新加坡模式，國(guó)家運(yùn)營(yíng)、全民參與的韓國(guó)模式等。[9-10]面對(duì)中國(guó)正在試點(diǎn)的“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”，國(guó)內(nèi)學(xué)者也積極展開分析，補(bǔ)貼制度和財(cái)政負(fù)擔(dān)成為相關(guān)的切入點(diǎn)。一方面，學(xué)者探究了財(cái)政補(bǔ)助對(duì)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”的積極作用。陳凱（2021）考察了不同補(bǔ)貼政策驅(qū)動(dòng)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”市場(chǎng)演化的過程，認(rèn)為實(shí)行產(chǎn)品創(chuàng)新補(bǔ)貼政策時(shí)可形成健康有序的“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。[5]鄭軍、張琦雪（2022）分析財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”需求影響的作用機(jī)制和影響效應(yīng)，認(rèn)為增加財(cái)政補(bǔ)貼額度能夠提供幫助，滿足公眾對(duì)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”的需求，且在經(jīng)濟(jì)水平低的地區(qū)補(bǔ)貼效果會(huì)優(yōu)于經(jīng)濟(jì)水平高的地區(qū)。[11]另一方面，學(xué)者也關(guān)注到財(cái)政補(bǔ)助所造成的政府負(fù)擔(dān)。田勇（2020）研究了中國(guó)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，認(rèn)為應(yīng)采取“個(gè)人繳費(fèi)+醫(yī)療保險(xiǎn)基金補(bǔ)助+財(cái)政補(bǔ)助”的模式。[12]李佳（2020）測(cè)算了中國(guó)2000 年到2050年間17 種“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”試點(diǎn)方案財(cái)政負(fù)擔(dān)情況，認(rèn)為大部分試點(diǎn)方案財(cái)政負(fù)擔(dān)具備可持續(xù)性。[13]整體而言，已有研究重點(diǎn)關(guān)注政府補(bǔ)貼模式的實(shí)施效果與可持續(xù)性，缺少對(duì)政策設(shè)計(jì)的內(nèi)在邏輯進(jìn)行分析，難以為“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”在發(fā)展水平不同城市中推廣提供因地制宜的設(shè)計(jì)參考。

雖然現(xiàn)有研究較少關(guān)注到“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”影響因素，但已有文獻(xiàn)從不同角度揭示出地方政府的行動(dòng)邏輯。一方面，政府作為公共組織，政府內(nèi)部要素和社會(huì)公眾是影響地方政府決策和行動(dòng)的重要因素。馬亮（2014）探討了政府采用社交媒體的驅(qū)動(dòng)因素，認(rèn)為政府資源與能力、公民需求與壓力、政府規(guī)范、府際競(jìng)爭(zhēng)與學(xué)習(xí)效應(yīng)均是重要因素，并對(duì)實(shí)際效果進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。[14]趙彤（2018）研究了中國(guó)地方政府社會(huì)保障支出的影響因素，認(rèn)為從供給側(cè)方面來看，主要是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政能力及轉(zhuǎn)移支付是推動(dòng)社會(huì)保障支出的主要?jiǎng)恿?；從需求?cè)來看，人口老齡化和城鎮(zhèn)化能夠拉升社會(huì)保障支出水平。[15]另一方面，企業(yè)等私人部門能夠通過在技術(shù)、信息、市場(chǎng)上的優(yōu)勢(shì)，為政府服務(wù)社會(huì)提供有效支持。鄧金霞（2019）通過梳理上海市職業(yè)培訓(xùn)社會(huì)化發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)發(fā)育程度是影響政府與社會(huì)力量合作的重要因素。[16]具體到社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，房連泉（2019）通過研究德國(guó)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”制度發(fā)現(xiàn)，德國(guó)的護(hù)理服務(wù)市場(chǎng)化對(duì)其發(fā)展有重要影響。[17]并且政策應(yīng)用范圍（政策受眾范圍）同樣是政府在政策設(shè)計(jì)中的重要考慮因素。李明（2016）認(rèn)為政策的受眾是政策制定和執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)[18]；曲正偉（2021）聚焦教育政策領(lǐng)域，認(rèn)為政策受眾在政策議程設(shè)置的科學(xué)性方面具有作用，要基于政策受眾視角審視和設(shè)計(jì)教育政策。[19]

綜上所述，已有文獻(xiàn)主要從政策效果或制度運(yùn)行的角度探討“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”的制度設(shè)計(jì)，但缺乏對(duì)其中政策設(shè)計(jì)原因的挖掘。與此同時(shí)，已有研究已經(jīng)揭示出政府在政策設(shè)計(jì)中的影響因素，主要包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)及政策的影響，這為后續(xù)分析提供了理論基礎(chǔ)。

（二）框架構(gòu)建

在社會(huì)保障領(lǐng)域，財(cái)政補(bǔ)貼工具是政府設(shè)計(jì)和推行社會(huì)保險(xiǎn)政策的重要抓手[20]，其主要作用是財(cái)政補(bǔ)貼能夠與社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)形成相互促進(jìn)的良性關(guān)系[21]，市場(chǎng)發(fā)育成熟程度則成為影響財(cái)政補(bǔ)貼的重要因素。尤其對(duì)于“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”而言，由于老年人長(zhǎng)期照護(hù)的高成本，老年人雖有照護(hù)需求但因高額費(fèi)用而沒有能力購買，相關(guān)照護(hù)機(jī)構(gòu)由于盈利空間小或難以盈利而不愿提供照護(hù)服務(wù)，但隨著政府補(bǔ)貼的進(jìn)入則有利于供需雙方達(dá)成均衡以形成老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)市場(chǎng)。因此，地方政府對(duì)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”的財(cái)政補(bǔ)助決策并非單一由政府本身決定，而是多方因素交互影響的結(jié)果。

本文借鑒多源流理論[22]，搭建影響地方政府采用財(cái)政補(bǔ)貼工具的分析框架。從問題流來看，隨著失能老人照料的社會(huì)問題日益凸顯，社會(huì)因素成為問題流的重要內(nèi)容；從政策流來看，市場(chǎng)組織是“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”制度順利運(yùn)行的承載主體，影響政策實(shí)施的效果，政策覆蓋不同也能夠反映出政策推行的難易程度，政策因素和市場(chǎng)因素成為政策流的重要內(nèi)容；從政治流來看，政府關(guān)注和利益權(quán)衡是其關(guān)鍵組成部分，政府因素成為政治層面的重要內(nèi)容。[23]綜上，本文搭建“政府—政策—市場(chǎng)—社會(huì)”的理論分析框架來分析“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”的財(cái)政補(bǔ)貼模式，具體如圖1 所示。

圖1 理論分析框架

1.政府因素

財(cái)政是公共治理的基礎(chǔ)和支柱，財(cái)政能力是衡量政府獲取財(cái)政收入并為公共服務(wù)提供資金支撐的重要指標(biāo)。[24]通常一個(gè)地方的財(cái)政能力越強(qiáng)，其越有能力來回應(yīng)當(dāng)?shù)孛裆怨卜?wù)。財(cái)政補(bǔ)貼在社會(huì)保障領(lǐng)域具有保障生活效應(yīng)、收入分配效應(yīng)、促進(jìn)消費(fèi)效應(yīng)及參保激勵(lì)效應(yīng)。作為財(cái)政補(bǔ)貼的支撐條件和能力基礎(chǔ)，財(cái)政能力應(yīng)是地方政府在推行“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”政策中是否采用財(cái)政補(bǔ)貼工具的重要解釋變量。

2.政策因素

地方政府作為理性的決策主體，財(cái)政能力更多體現(xiàn)為政府“有多少錢”，而政策范圍則體現(xiàn)為政府?dāng)M“給多少人分”。政策試點(diǎn)范圍越大就預(yù)示著試點(diǎn)事項(xiàng)要在更大的區(qū)域內(nèi)開展，此時(shí)所涉及調(diào)整的利益面就會(huì)更廣，利益相關(guān)者數(shù)量會(huì)越多類型就會(huì)越豐富，進(jìn)而會(huì)對(duì)試點(diǎn)的政策執(zhí)行產(chǎn)生更多的阻礙。城鎮(zhèn)職工和廣大城鄉(xiāng)居民既有的社會(huì)保障利益結(jié)構(gòu)有所差異，導(dǎo)致兩者對(duì)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”的接受度會(huì)不同，影響其政策推行。因此，對(duì)政策的實(shí)施范圍影響著政府在推行“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”制度的難易程度，進(jìn)而影響地方政府是否進(jìn)行補(bǔ)貼的決策。

3.市場(chǎng)因素

在社會(huì)保障領(lǐng)域，保險(xiǎn)和服務(wù)市場(chǎng)能夠推進(jìn)社會(huì)保障的社會(huì)化發(fā)展和社會(huì)保障的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。對(duì)于“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”而言，其不僅需要政策支持，更多是需要保險(xiǎn)公司和各類服務(wù)機(jī)構(gòu)參與，其參與程度可以通過地方市場(chǎng)發(fā)育情況所展現(xiàn)。當(dāng)其市場(chǎng)發(fā)育水平高時(shí)，相關(guān)保險(xiǎn)公司和服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠有效地回應(yīng)市場(chǎng)需求，自發(fā)協(xié)助“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”的推行，降低政策推行難度。因此，市場(chǎng)發(fā)育情況有利于“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”的推廣與發(fā)展，政府無須額外通過財(cái)政補(bǔ)貼推行政策。

4.社會(huì)因素

社會(huì)因素是政策決策的重要考慮因素，對(duì)于與社會(huì)公眾切身利益密切相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)而言，公眾訴求表現(xiàn)得最為突出。公眾訴求作為公眾自身“急難愁盼”問題的重要呈現(xiàn)方式，是推進(jìn)政策議程的重要驅(qū)動(dòng)力。[25]在“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”領(lǐng)域，當(dāng)公眾對(duì)于老齡服務(wù)需求的訴求表達(dá)多時(shí)，地方政府出于回應(yīng)性，會(huì)通過財(cái)政補(bǔ)貼等手段有效推動(dòng)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”產(chǎn)品的快速供給。因此，不同地區(qū)的公眾訴求是影響地方政府是否采取財(cái)政補(bǔ)貼的重要解釋變量。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）方法與案例

本文旨在揭示地方政府采取財(cái)政補(bǔ)貼政策的實(shí)踐模式。由于這些因素并非獨(dú)立發(fā)揮作用，而是組態(tài)影響地方政府的政策設(shè)計(jì)。本文選擇定性比較分析方法（QCA），該方法能夠通過案例間的比較，找出條件組態(tài)與結(jié)果間的因果關(guān)系，回答“條件的哪些組態(tài)會(huì)導(dǎo)致期望的結(jié)果出現(xiàn)”“哪些組態(tài)導(dǎo)致結(jié)果不出現(xiàn)”這類問題，能夠?yàn)榛卮鸨疚难芯刻峁┯行У姆治龉ぞ?。具體而言，考慮到條件測(cè)量和校準(zhǔn)的方式，本文使用模糊集定性比較分析方法（fsQCA）。

在案例選取方面，本文以第一批“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”試點(diǎn)城市為分析樣本，其具體情況如表1 所示。以第一批試點(diǎn)城市作為分析樣本的原因是，各城市在地理區(qū)位、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)體量、行政級(jí)別等方面差異性較大，并且先前沒有相應(yīng)的實(shí)踐基礎(chǔ)，政策文件強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持因地制宜”的試點(diǎn)原則，地方政府主要由自主探索進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，能夠更好地反映出政策設(shè)計(jì)的自主性。

表1 “長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”第一批試點(diǎn)城市基本情況

（二）變量測(cè)量與校準(zhǔn)

1.結(jié)果變量

本文的結(jié)果變量為是否采用財(cái)政補(bǔ)貼，特指地方政府是否在“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”籌資繳費(fèi)層面提供財(cái)政補(bǔ)貼，主要根據(jù)15 個(gè)城市分別發(fā)布實(shí)施“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”的文件內(nèi)容采集而得，詳見表2。由于本文研究目的旨在揭示地方政府主動(dòng)性的政策設(shè)計(jì)邏輯，故選取的文件集中在“十三五”期間且大多是各地市第一份試行文件。結(jié)果變量為二分變量，若采取財(cái)政補(bǔ)貼則賦值為1，若不采取財(cái)政補(bǔ)貼則賦值為0。在穩(wěn)健性檢驗(yàn)中，借鑒李佳（2020）關(guān)于試點(diǎn)城市財(cái)政補(bǔ)貼率的計(jì)算結(jié)果[13]，對(duì)于不采取財(cái)政補(bǔ)貼的賦值為0，對(duì)于小于0.1%的低水平補(bǔ)貼率賦值為0.5，對(duì)于大于0.1%的高水平補(bǔ)貼率賦值為1。

表2 “長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”第一批試點(diǎn)城市文件概覽

2.條件變量

（1）財(cái)政能力。選擇各試點(diǎn)城市一般公共預(yù)算支出與一般公共預(yù)算收入比值進(jìn)行測(cè)量。此處重在反映試點(diǎn)城市財(cái)政收支平衡的能力，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)出地方政府運(yùn)用和配置財(cái)政資金的能力。為降低數(shù)據(jù)的波動(dòng)性，本文使用各試點(diǎn)城市2011 年到2015 年一般公共預(yù)算收支比的平均值進(jìn)行測(cè)量。在變量校準(zhǔn)方面，同樣將財(cái)政能力數(shù)值進(jìn)行從大到小排序，分別以第1、第8 和第15 位數(shù)字作為95%、50%、5%作為交叉點(diǎn)進(jìn)行校準(zhǔn)。數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（2）政策范圍。選擇各試點(diǎn)城市推行“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”政策面向人群的覆蓋范圍，主要從試點(diǎn)城市發(fā)布的政策文件中采集而得，詳見表2。在變量校準(zhǔn)方面，若一個(gè)地區(qū)僅覆蓋城鎮(zhèn)居民（包括城鎮(zhèn)職工）則賦值為0，若覆蓋城鄉(xiāng)居民則賦值為1。該指標(biāo)能直接反映出“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”政策覆蓋的受眾范圍。

（3）市場(chǎng)發(fā)育。選擇中國(guó)分省市場(chǎng)化指數(shù)進(jìn)行測(cè)量。為進(jìn)一步貼近試點(diǎn)城市市場(chǎng)發(fā)育的真實(shí)情況、降低數(shù)據(jù)的波動(dòng)性，本文使用2008 年到2015 年中國(guó)分省市場(chǎng)化指數(shù)的平均值進(jìn)行測(cè)量。該指數(shù)從政府與市場(chǎng)關(guān)系、非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、產(chǎn)品市場(chǎng)的發(fā)育程度、要素市場(chǎng)的發(fā)育程度及市場(chǎng)中介組織的發(fā)育和法律制度環(huán)境六方面綜合評(píng)價(jià)市場(chǎng)發(fā)育程度，相對(duì)能夠全面且有效地反映出試點(diǎn)城市推行“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”制度時(shí)面對(duì)的市場(chǎng)發(fā)育情況。在變量校準(zhǔn)方面，同樣將試點(diǎn)城市的市場(chǎng)發(fā)育數(shù)值進(jìn)行從大到小排序，分別以第1、第8 和第15 位數(shù)字作為95%、50%、5%交叉點(diǎn)進(jìn)行校準(zhǔn)。數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告（2016）》。[26]

（4）公眾訴求。選擇2011 年到2015 年期間各城市以“失能”“失能老人”“看護(hù)”“護(hù)理”為檢索詞的百度指數(shù)總和進(jìn)行測(cè)量。為剔除各城市人口規(guī)模的影響，用上述詞條的百度指數(shù)總和除去2011 到2015 年期間平均人口數(shù)。百度指數(shù)是以百度海量網(wǎng)民行為數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)觀測(cè)平臺(tái)，能夠通過研究網(wǎng)民搜索的關(guān)鍵詞來反映網(wǎng)民的興趣和需求、輿情動(dòng)向等內(nèi)容。當(dāng)群眾有失能照護(hù)需求時(shí)，往往會(huì)在百度檢索諸如“如何照護(hù)失能老人”等詞條來獲取相關(guān)知識(shí)，其檢索的數(shù)量能夠反映出當(dāng)?shù)毓姷脑V求。在變量校準(zhǔn)方面，參考學(xué)界主流的校準(zhǔn)方式[27]，將各試點(diǎn)城市的公眾訴求值從大到小排序，分別以第1、第8 和第15 位數(shù)字作為95%、50%、5%交叉點(diǎn)進(jìn)行校準(zhǔn)。數(shù)據(jù)來源于百度指數(shù)官網(wǎng)和《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒》。

相關(guān)變量的測(cè)量方式、校準(zhǔn)方式及數(shù)據(jù)來源詳見表3。為避免在案例隸屬度恰好為0.50 的組態(tài)歸屬問題，本文參考通常做法將其加上0.001 的常數(shù)值以使其邊界清晰[28]。

表3 變量的測(cè)量、校準(zhǔn)與數(shù)據(jù)來源

四、結(jié)果分析

（一）必要條件分析

單個(gè)條件的必要性分析實(shí)質(zhì)是判斷單個(gè)條件解釋獨(dú)立解釋結(jié)果變量的程度，通常認(rèn)為一致性數(shù)據(jù)超過0.9，則表明單個(gè)條件變量是結(jié)果變量的必要條件[28]。如表4 所示，無論是政府采用財(cái)政補(bǔ)貼還是不采用財(cái)政補(bǔ)貼，其條件變量的一致性數(shù)值均小于0.9，這表明公眾訴求、市場(chǎng)發(fā)育、財(cái)政能力及政策范圍單獨(dú)并非政府采取或不采取財(cái)政補(bǔ)貼的必要條件，而是組合發(fā)揮作用的。

表4 必要條件分析

（二）條件組態(tài)分析

條件組態(tài)分析即多因素的組合分析，用于探究不同條件變量組合產(chǎn)生結(jié)果的充分性程度，即在怎樣的條件組合下會(huì)導(dǎo)致結(jié)果變量發(fā)生。參考已有研究，本文研究案例屬于中等樣本數(shù)，故在真值表分析時(shí)將案例頻數(shù)閾值設(shè)置為1，原始一致性閾值默認(rèn)設(shè)置為0.8。[27,28]對(duì)于QCA 解的結(jié)果選擇，本文采用Fiss（2011）推薦的方式，先用中間解確定導(dǎo)致結(jié)果的組態(tài)數(shù)量和邊緣條件，再用簡(jiǎn)約解來確定組態(tài)結(jié)果的核心條件。[29]由此得到如表5 所示的6 種組態(tài)類型。組態(tài)分析顯示，不論是單個(gè)組態(tài)解還是總體解的一致性分值都不低于最低標(biāo)準(zhǔn)0.75，這表明符合組態(tài)分析要求。在結(jié)果組態(tài)分析中，采取財(cái)政補(bǔ)貼和不采取財(cái)政補(bǔ)貼的方案一致性分別達(dá)到0.93和0.92，表明組態(tài)分析是有效的；其覆蓋率分別為0.48 和0.49，表明其具有較好的解釋力。

表5 條件組態(tài)分析

結(jié)果顯示，導(dǎo)致地方政府采取財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)果的共有三種組態(tài)。在組態(tài)1 中，政策范圍作為核心條件存在，公眾訴求作為邊緣條件存在，市場(chǎng)發(fā)育作為核心條件缺失，財(cái)政能力可有可無。在組態(tài)2 中，政策范圍仍作為核心條件存在，財(cái)政能力作為邊緣條件存在，市場(chǎng)發(fā)育作為核心條件缺失，公眾訴求可有可無。在組態(tài)3 中，政策范圍作為核心條件，市場(chǎng)發(fā)育作為邊緣條件存在，公眾訴求和財(cái)政能力缺失。

地方政府不采用財(cái)政補(bǔ)貼工具的也有三種組態(tài)。在組態(tài)4 中，公眾訴求和市場(chǎng)發(fā)育作為核心條件存在，財(cái)政能力和政策范圍缺失。在組態(tài)5 中，市場(chǎng)發(fā)育和財(cái)政能力作為核心條件存在，政策范圍和公眾訴求缺失。在組態(tài)6 中，公眾訴求是核心條件，財(cái)政能力是邊緣條件，市場(chǎng)發(fā)育和政策范圍缺失。

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文參照主流的三項(xiàng)穩(wěn)健性檢驗(yàn)策略進(jìn)行檢驗(yàn)[28]：一是將一致性門檻閾值由原先的0.80 提高到0.85；二是調(diào)整校準(zhǔn)方式，即在結(jié)果變量是否采取財(cái)政補(bǔ)貼而進(jìn)行0 或1 的校準(zhǔn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步區(qū)別了補(bǔ)貼率，校準(zhǔn)調(diào)整為0、0.5 和1；三是去掉了部分案例，由于石河子市是縣級(jí)市及所處新疆的特殊性，故將其刪去。經(jīng)過上述三種方法檢驗(yàn)，所得到的組態(tài)結(jié)果與現(xiàn)有結(jié)果基本一致或?yàn)楝F(xiàn)有結(jié)果的子集。表6呈現(xiàn)了第三種檢驗(yàn)方法的組態(tài)結(jié)果，首先不論是單個(gè)組態(tài)解還是總體解的一致性分值都遠(yuǎn)大于最低標(biāo)準(zhǔn)0.75，這表明符合組態(tài)分析要求；且采取財(cái)政補(bǔ)貼和不采取財(cái)政補(bǔ)貼的方案一致性均達(dá)到0.92，說明組態(tài)分析是有效的。具體到組態(tài)路徑而言，在采取財(cái)政補(bǔ)貼的三條組態(tài)路徑和不采取財(cái)政補(bǔ)貼的三條組態(tài)路徑和表5 基本一致。由此表明本研究組態(tài)結(jié)果較為穩(wěn)健。

表6 穩(wěn)健性檢驗(yàn)的組態(tài)結(jié)果

（四）路徑解釋

根據(jù)組態(tài)結(jié)果，地方政府采用和不采用財(cái)政補(bǔ)貼是四種因素綜合作用的結(jié)果，反映出其內(nèi)在的行為邏輯。在采取財(cái)政補(bǔ)貼的情況下，地方政府對(duì)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”采取了一種積極的推廣行為取向，分為“政府主推型”和“二元驅(qū)動(dòng)型”兩種路徑。

“政府主推型”路徑對(duì)應(yīng)組態(tài)1 和組態(tài)2，其內(nèi)在邏輯是：面對(duì)一定的公眾訴求或在一定的財(cái)政能力支持下，當(dāng)?shù)胤秸胍诔青l(xiāng)范圍內(nèi)建立“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”制度且當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)發(fā)育嚴(yán)重不足時(shí)，則會(huì)采取財(cái)政補(bǔ)貼工具，以期充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量。對(duì)于上饒、荊門、石河子等城市來說，其2015 年的地區(qū)生產(chǎn)總值處于所有試點(diǎn)的后三位，市場(chǎng)化發(fā)育水平相對(duì)較差。地方政府為著力解決失能人員長(zhǎng)期護(hù)理保障問題，提高人民群眾生活質(zhì)量和人文關(guān)懷水平，則需通過政府主導(dǎo)、主動(dòng)、主推來探索一種契合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”制度，而政策補(bǔ)貼則是其發(fā)揮主推作用的重要抓手。如在上饒2016 年12 月印發(fā)的《關(guān)于開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》中，提出要“堅(jiān)持政府主導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，建立社會(huì)互助共濟(jì)的多渠道籌資模式”基本原則。

“二元驅(qū)動(dòng)型”路徑對(duì)應(yīng)組態(tài)3，其內(nèi)在邏輯是：當(dāng)公眾訴求嚴(yán)重缺失但有一定市場(chǎng)發(fā)育基礎(chǔ)時(shí)，地方政府欲在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)推廣“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”制度，則會(huì)使用財(cái)政補(bǔ)貼工具，這樣既可以提高當(dāng)?shù)毓姷膮⒈Ｒ庠?，又可以通過財(cái)政補(bǔ)貼的“信號(hào)效應(yīng)”來刺激已有市場(chǎng)基礎(chǔ)。南通市在2015 年10 月印發(fā)的《關(guān)于建立基本照護(hù)保險(xiǎn)制度的意見（試行）》中強(qiáng)調(diào)，“大力發(fā)展社會(huì)化照護(hù)服務(wù)市場(chǎng)，符合規(guī)定的照護(hù)型床位，政府給予建設(shè)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼”。在具體實(shí)踐中，以南通市通州區(qū)為例，其建立了“一站式”照護(hù)中心，該中心將照護(hù)服務(wù)中心、評(píng)定公司、輔具公司、照護(hù)服務(wù)企業(yè)聚集起來進(jìn)行集中辦公，可接待群眾政策咨詢、失能失智申請(qǐng)、上門服務(wù)實(shí)時(shí)監(jiān)控、信訪接待等綜合性業(yè)務(wù)。①省醫(yī)保局肯定通州區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)工作成效 [EB/OL].(2022-09-07) [2023 -02 -08].http://www.nantong.gov.cn//ntsrmzf/sxcz/content/6fb13833-8514-45af-b890-93109853a5a2.html.

在不采取財(cái)政補(bǔ)貼的情況下，地方政府對(duì)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”采取了一種謹(jǐn)慎的試驗(yàn)行為取向，分為“市場(chǎng)導(dǎo)向型”和“訴求回應(yīng)型”兩種路徑。

“市場(chǎng)導(dǎo)向型”路徑對(duì)應(yīng)組態(tài)4 和5，其內(nèi)在邏輯是：當(dāng)試點(diǎn)城市具有良好的市場(chǎng)發(fā)育基礎(chǔ)時(shí)，地方政府則在小范圍內(nèi)（城鎮(zhèn)）探索充分發(fā)揮市場(chǎng)作用的政策設(shè)計(jì)，市場(chǎng)組織已然可以自發(fā)地協(xié)助推動(dòng)政策，政府無須進(jìn)行額外補(bǔ)助。以重慶市為例，其在2017年12 月印發(fā)的《重慶市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)意見》詳細(xì)規(guī)定了“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”服務(wù)管理的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)辦管理服務(wù)。如重慶銀保監(jiān)局積極推進(jìn)在巴南、大渡口、石柱、墊江4 個(gè)區(qū)縣開展“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”試點(diǎn)，指導(dǎo)5 家承辦保險(xiǎn)公司在服務(wù)體系構(gòu)建、運(yùn)營(yíng)模式提升、服務(wù)流程規(guī)范等方面探索實(shí)踐。②社保之外的“第六險(xiǎn)”長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)取得五大成效[EB/OL]. (2022-03 -02) [2023 -02 -08].https://baijiahao.baidu.com/s?id =1726186301 885169305&wfr=spider&for=pc.并且，在重慶市醫(yī)療保障局指導(dǎo)下，中國(guó)人壽重慶市分公司先后在巴南、大渡口、墊江、璧山試點(diǎn)區(qū)建立“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”服務(wù)中心，織密與醫(yī)保局、街道、護(hù)理機(jī)構(gòu)、失能人員等相關(guān)主體的服務(wù)網(wǎng)。①國(guó)壽壽險(xiǎn)積極參與重慶市長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)工作 [EB/OL].(2023-01-05)[2023-02-10].https://www.financialnews.com.cn/bx/jg/202301/t2023010 5_262791.html.

“訴求回應(yīng)型”路徑對(duì)應(yīng)組態(tài)6，其內(nèi)在邏輯是：面對(duì)當(dāng)?shù)厝罕姷膹?qiáng)烈訴求，由于面臨財(cái)政能力不足或市場(chǎng)發(fā)育水平不夠的制約，地方政府會(huì)秉承“先做能做的、先做好做的”邏輯，先在小試點(diǎn)范圍（城鎮(zhèn)）內(nèi)出臺(tái)推行“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”制度的政策，既回應(yīng)地方群眾訴求，又留出調(diào)適發(fā)展的空間。以吉林長(zhǎng)春為例，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2010 年和2020 年的人口普查數(shù)據(jù)，2010 年吉林省60 歲以上人口占比為13.21%（全國(guó)平均水平為13.32%），老齡化程度排在全國(guó)第11位；但其2020 年60 歲以上人口占比為23.06%（全國(guó)平均水平為18.73%），老齡化程度上升到全國(guó)第4 位；與此同時(shí)其60 歲以上人口的撫養(yǎng)比由2010年的17.66%攀升到2020 年的35.87%，排在全國(guó)第2 位。但從工資收入水平來看，2015 年吉林省城鎮(zhèn)私營(yíng)單位就業(yè)平均工資為27774 元，比全國(guó)平均收入39589 元低11815 元，處于全國(guó)倒數(shù)第1（西藏?cái)?shù)據(jù)缺失）②數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒（2016）》。。由此對(duì)比可知當(dāng)?shù)鼐用耩B(yǎng)老壓力之大，切實(shí)面臨著“一人失能、全家失衡”的局面。面對(duì)強(qiáng)烈的民生訴求，先于人社部2016 年印發(fā)的指導(dǎo)意見，在2015 年4 月就出臺(tái)了《關(guān)于建立失能人員醫(yī)療照護(hù)保險(xiǎn)制度的意見》，提出“堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)，分步實(shí)施，量力而行，逐步完善”的實(shí)施策略。

五、結(jié)論與討論

（一）主要結(jié)論

財(cái)政補(bǔ)貼是推動(dòng)地方社會(huì)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的重要工具，是地方政府優(yōu)化政策設(shè)計(jì)、體現(xiàn)政策意圖的重要抓手[5-6,11-13]。本文基于已有文獻(xiàn)基礎(chǔ)，構(gòu)建了“政府—政策—市場(chǎng)—社會(huì)”理論分析框架，以第一批“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”試點(diǎn)城市作為研究對(duì)象，運(yùn)用fsQCA 方法從政策范圍、公眾訴求、市場(chǎng)發(fā)育及財(cái)政能力四方面分析了地方政府在民生與市場(chǎng)之間選擇財(cái)政補(bǔ)貼模式的內(nèi)在邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府采取怎樣的財(cái)政補(bǔ)貼模式是多因素組態(tài)影響的結(jié)果，具體如下：（1）對(duì)于采用財(cái)政補(bǔ)貼的“政府主推型”路徑而言，在面對(duì)一定的公眾訴求或在一定的財(cái)政能力支持下，當(dāng)?shù)胤秸诔青l(xiāng)范圍內(nèi)建立“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”制度且當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)發(fā)育嚴(yán)重不足時(shí)，地方政府積極主動(dòng)地推行相關(guān)政策。（2）對(duì)于采用財(cái)政補(bǔ)貼的“二元驅(qū)動(dòng)型”路徑而言，當(dāng)群眾訴求嚴(yán)重缺失但有一定市場(chǎng)發(fā)育基礎(chǔ)時(shí)，地方政府欲在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)推廣“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”制度，也會(huì)積極主動(dòng)地推行相關(guān)政策。（3）對(duì)于不采用財(cái)政補(bǔ)貼的“市場(chǎng)導(dǎo)向型”路徑而言，當(dāng)試點(diǎn)城市具有良好的市場(chǎng)化條件時(shí)，地方政府會(huì)在小范圍（城鎮(zhèn)）內(nèi)探索充分發(fā)揮市場(chǎng)作用的政策設(shè)計(jì)。（4）對(duì)于不采用財(cái)政補(bǔ)貼的“訴求回應(yīng)型”路徑而言，當(dāng)面臨強(qiáng)烈群眾訴求但財(cái)政能力不足或市場(chǎng)發(fā)育水平不夠時(shí)，地方政府同樣只會(huì)先選擇在小范圍（城鎮(zhèn)）內(nèi)推行“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”制度。

（二）實(shí)踐啟示

一是對(duì)于市場(chǎng)發(fā)育嚴(yán)重不足，社會(huì)公眾對(duì)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”訴求較低的城市，在籌資層面可使用財(cái)政補(bǔ)貼工具在全市城鄉(xiāng)范圍內(nèi)推廣。這一類城市具備調(diào)整和布局養(yǎng)老護(hù)理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間和潛力，各類政策具有整合、疊加及騰挪的空間，可將“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”政策同當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度協(xié)同聯(lián)動(dòng)。如將“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”政策同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、全域旅游示范區(qū)建設(shè)等有機(jī)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)形成養(yǎng)老、醫(yī)療、保險(xiǎn)、旅游等互為一體的康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。此時(shí)，采取財(cái)政補(bǔ)貼工具能夠獲得更廣泛的公眾支持、有力培育康養(yǎng)類新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，能夠更加便利地實(shí)現(xiàn)各類政策的整合與疊加，是地方政府在追趕型增長(zhǎng)體制背景下一項(xiàng)具有“換道超車”特點(diǎn)的戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性、聯(lián)動(dòng)性發(fā)展規(guī)劃。

二是對(duì)于群眾對(duì)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”產(chǎn)品訴求很低，但具有一定市場(chǎng)發(fā)育水平的城市，在籌資層面可采用財(cái)政補(bǔ)貼工具在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)推廣。對(duì)于這一類城市而言，可充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)的“二元驅(qū)動(dòng)”作用，通過財(cái)政補(bǔ)貼工具既提高社會(huì)公眾的參保意愿形成“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”市場(chǎng)需求，又通過財(cái)政補(bǔ)貼的“信號(hào)效應(yīng)”“杠桿效應(yīng)”來吸引社會(huì)資本進(jìn)入長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)市場(chǎng)，以促進(jìn)相關(guān)衛(wèi)生院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、服務(wù)企業(yè)進(jìn)一步整合資源、提升服務(wù)水平，彌補(bǔ)、延伸、強(qiáng)化康養(yǎng)照護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈條，推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)化照護(hù)服務(wù)市場(chǎng)的高質(zhì)量發(fā)展，以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的潛在效能。

三是對(duì)于市場(chǎng)發(fā)育條件好，公眾訴求相對(duì)較低的城市，地方政府可不采用財(cái)政補(bǔ)貼工具，而是通過先城鎮(zhèn)試點(diǎn)后全面推廣的方式來逐步引導(dǎo)、完善和激發(fā)市場(chǎng)機(jī)制的作用。另外，社會(huì)公眾對(duì)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”產(chǎn)品訴求較高的城市，在籌資層面也不采用財(cái)政補(bǔ)貼工具，而是秉承“小步快跑”的思路逐步從試點(diǎn)城鎮(zhèn)推廣到全市城鄉(xiāng)。綜上所述，啟示地方政府在使用財(cái)政補(bǔ)貼工具時(shí)既要充分認(rèn)識(shí)財(cái)政補(bǔ)貼工具在推動(dòng)市場(chǎng)形成、引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的作用機(jī)制，又要充分認(rèn)識(shí)當(dāng)?shù)毓娫V求、市場(chǎng)發(fā)育水平等實(shí)際情況，還要統(tǒng)籌考慮既定政策意圖及政策溢出效應(yīng)，才能發(fā)揮好財(cái)政補(bǔ)貼工具的效能。