地方政府債務(wù)的發(fā)展與安全：目標沖突、協(xié)同缺失與系統(tǒng)解決

李 燕 陸 帆

（中央財經(jīng)大學(xué)，北京 102206）

內(nèi)容提要：統(tǒng)籌發(fā)展與安全是新時代黨確定的重大戰(zhàn)略方針。目前，我國地方政府債務(wù)面臨“發(fā)展”和“安全”雙重目標，但在促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和防范債務(wù)風(fēng)險之間存在目標沖突與協(xié)同缺失：目標沖突主要表現(xiàn)為中央與地方行為邏輯不一致下發(fā)展與安全的相互制約以及地方政府策略性行為下的目標偏離，協(xié)同缺失包括政策間及主體間的協(xié)同缺失。這種目標沖突與協(xié)同缺失損害了發(fā)展與安全之間的平衡與協(xié)調(diào)，應(yīng)避免“二元法”觀點，運用“一體化”系統(tǒng)思維，兼顧經(jīng)濟發(fā)展和風(fēng)險防范。本文從認知、政策和管理等三個層面提出對策建議，以期實現(xiàn)地方政府債務(wù)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動。

一、引言

統(tǒng)籌發(fā)展和安全是落實總體國家安全觀的必然要求。2017 年，國家安全工作座談會上首次提出“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”，黨的十九大報告首次將其列為戰(zhàn)略部署。黨的二十大報告兩次強調(diào)了“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的重要性，明確將其作為新時代十年偉大變革之一以及全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大原則之一?？梢钥闯觯趶?fù)雜形勢下國家對于發(fā)展和安全問題的高度重視。經(jīng)濟發(fā)展與安全穩(wěn)定是我國國家治理最為重要的兩件大事，但在新時期，發(fā)展與安全面臨著新矛盾、新環(huán)境與新挑戰(zhàn)，其內(nèi)涵也在發(fā)生變化，“發(fā)展”的內(nèi)涵由過去強調(diào)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展擴展到各領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展，“安全”的視域也在不斷變化和拓展，特別是“十四五”時期，立足于全局性、基礎(chǔ)性和支撐性的財政安全問題被擺在了國家安全的重要位置，相較于其他安全，財政安全更具有底線意義（高培勇，2021）。

在統(tǒng)籌發(fā)展與安全的研究范疇之下，作為宏觀調(diào)控重要政策工具的地方政府債務(wù)（以下簡稱為地方債）①本文所討論的地方債為廣義概念，包括表內(nèi)顯性地方債和表外隱性地方債。具有重要研究價值。實際上地方債本身是中性工具，并不存在利弊之分，但在不同的宏觀政策背景下對工具的運用賦予了它職能與風(fēng)險。從發(fā)展維度看，在債務(wù)水平未超過債務(wù)平衡點的情況下，地方政府負債有助于緩解城鎮(zhèn)化過程中資金壓力，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)的步伐（陳志勇，2014），促進地區(qū)經(jīng)濟增長和高質(zhì)量發(fā)展（毛捷、黃春元，2018）；從安全維度看，地方政府債務(wù)所面臨的違約風(fēng)險、所帶來的預(yù)算軟約束問題（王永欽等，2016），以及所導(dǎo)致的金融和經(jīng)濟杠桿率快速上升、潛在系統(tǒng)性金融風(fēng)險等問題（毛銳等，2018），使得地方政府債務(wù)風(fēng)險成為防范化解重大經(jīng)濟金融風(fēng)險的重要內(nèi)容。

在后疫情時期經(jīng)濟復(fù)蘇的背景下，2023 年《政府工作報告》提出積極的財政政策要加力提效，而5%的GDP 增長目標及3%的赤字率安排又表明要考慮安全性和穩(wěn)健性，因此，需要著力于動態(tài)平衡政策成本、政策效應(yīng)和風(fēng)險防控三者關(guān)系。這使得地方政府債務(wù)面臨“發(fā)展”與“安全”雙重目標壓力，但這兩大目標在實踐過程中存在目標沖突與協(xié)同缺失的問題。如何統(tǒng)籌發(fā)展與安全，合理運用地方債工具，既充分發(fā)揮其對經(jīng)濟社會發(fā)展所產(chǎn)生的積極影響，又能有效防范其對經(jīng)濟金融所造成的潛在威脅，是一個值得深入研究和探索的問題?，F(xiàn)有文獻對于地方政府債務(wù)的利與弊、職能與風(fēng)險的探討較多偏向于“二元論”的思維模式，即單獨探討如何提高地方債在發(fā)展中的政策效果、如何防范化解地方債風(fēng)險，而忽視了思考這兩者之間交織、融合且有張力的復(fù)雜關(guān)聯(lián)。系統(tǒng)觀是統(tǒng)籌發(fā)展與安全的重要方法論，通過辯證“一體化”統(tǒng)籌治理范式實現(xiàn)發(fā)展與安全的耦合共進。本文運用系統(tǒng)觀作為方法論，從整體性謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進的角度出發(fā)，探討如何實現(xiàn)地方政府債務(wù)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動。

二、系統(tǒng)思維統(tǒng)籌地方債發(fā)展與安全的底層邏輯

（一）政策制定思維的轉(zhuǎn)變：單一思維到系統(tǒng)思維

中共十八屆三中全會之后初步確立了重點領(lǐng)域的改革框架，因此當前新的著力點在于如何轉(zhuǎn)變思維、系統(tǒng)集成地進行各項制度改革。

過去政策制定缺乏系統(tǒng)性思維，專注單一目標的解決而忽略潛在政策后果的思維、關(guān)注單一政策手段而非多種手段系統(tǒng)治理的思維、注重短期利益而缺乏長期思維。但隨著改革行至深水區(qū)，政策環(huán)境中風(fēng)險因素復(fù)雜化，過往局部、漸進、試點式改革的適用性在下降：一是從現(xiàn)象到原因的潛在性和隱蔽性。許多風(fēng)險問題只能觀測到表面和結(jié)果，而這些現(xiàn)狀往往只是“冰山一角”，背后則涉及改革和發(fā)展的深層次原因。二是從改革初期到深水區(qū)的復(fù)雜性和交織性。各項政策之間存在相互關(guān)聯(lián)性和相互影響性，如果不能協(xié)調(diào)統(tǒng)籌好各項政策，多項政策齊頭并進實施可能會帶來合成謬誤，而過多過細的任務(wù)分解也可能造成整體無序和相互掣肘從而產(chǎn)生分解謬誤①此處參考中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希在《北京日報》刊發(fā)的《避免政策的“合成謬誤”“分解謬誤”》一文。，尤其是財政政策，往往牽扯政治、經(jīng)濟、社會等其他各類主體，任何一處政策改動都需要考慮政策所帶來的系統(tǒng)效應(yīng)。

系統(tǒng)思維能夠幫助理解和把握整個系統(tǒng)的復(fù)雜性和互動關(guān)系，避免片面性和局部性思維的影響。在復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)部存在大量相互影響的組元，組元之間的互動具有高復(fù)雜程度，不能用系統(tǒng)組元本身的特征及其之間簡單線性的相互作用來解釋（祁昊天，2023）。有效處理復(fù)雜系統(tǒng)的方法論，除了把握問題的全貌，還需要協(xié)同綜合利用各個領(lǐng)域的專家、資源、技術(shù)，發(fā)揮整體優(yōu)勢和綜合優(yōu)勢（鄭賢操等，2023），在跨領(lǐng)域、跨層級的多維度問題上實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

（二）缺乏系統(tǒng)性思維的后果：目標沖突與協(xié)同缺失

缺乏系統(tǒng)性思維的后果是目標沖突和協(xié)同缺失。以地方債為例，目標沖突是指由于發(fā)展與安全存在相互對立的一面，因此以發(fā)展為目的的政策和以安全為目的的政策也會存在相互阻礙的一面。如防范地方債風(fēng)險的一些舉措抑制了地方經(jīng)濟發(fā)展的活力，而刺激經(jīng)濟發(fā)展的地方債政策也會相應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險防范產(chǎn)生挑戰(zhàn)。此外，目標偏離也是目標沖突問題產(chǎn)生的新表現(xiàn)（張正平，2011），反映了地方債在不同目標相互作用、動態(tài)博弈下，地方政府的策略性行為使得某些政策的實施效果逐步偏離了初始目標的現(xiàn)象。

協(xié)同缺失是缺乏系統(tǒng)性思維的另一層后果，協(xié)同是指系統(tǒng)內(nèi)各要素、主體之間協(xié)調(diào)、同步、合作和互補的關(guān)系，通過上述關(guān)系形成系統(tǒng)內(nèi)新的有序結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)系統(tǒng)進化。而協(xié)同缺失則是指要素和主體之間缺乏緊密的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，未能形成相互促進、協(xié)同治理的局面，不能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和安全穩(wěn)定雙贏的目標。協(xié)同缺失也可分為政策間的協(xié)同缺失與主體間的協(xié)同缺失。

（三）系統(tǒng)思維統(tǒng)籌發(fā)展與安全的方法特質(zhì)

在系統(tǒng)觀下，運用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌發(fā)展與安全的方法特質(zhì)體現(xiàn)在：第一，強調(diào)整體性。在考慮發(fā)展與安全時，需要考慮復(fù)雜系統(tǒng)的各個方面，在發(fā)展過程中綜合考量安全因素，在確保安全目標時也兼顧對發(fā)展的合理需求。第二，注重互動性。發(fā)展和安全的相互關(guān)聯(lián)性要求政策制定綜合考慮兩者之間的相互影響和互動關(guān)系。第三，強調(diào)反饋機制。在統(tǒng)籌發(fā)展與安全時，需要設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)測指標和評估機制，并結(jié)合反饋結(jié)果及時糾正問題并做出調(diào)整。第四，注重多樣性。在統(tǒng)籌發(fā)展與安全時考慮各種因素的多樣性和復(fù)雜性。例如，在制定隱性化債方式時，需要考慮到不同地區(qū)、不同經(jīng)濟社會背景的差異，在化債的同時避免對發(fā)展造成影響。

三、地方政府債務(wù)發(fā)展與安全的特征事實及目標演變

（一）地方政府債務(wù)發(fā)展與安全的特征事實

從發(fā)展維度來看，作為宏觀調(diào)控的重要政策工具，地方政府債務(wù)與我國地區(qū)經(jīng)濟增長密切相關(guān)，主要從以下幾個路徑推動經(jīng)濟增長：第一，直接融資效應(yīng)。地方政府通過發(fā)行地方債擴大公共投資，直接拉動了總需求的擴張（李桂君等，2023）。尤其在經(jīng)濟下行時期，地方債為市場注入資金，通過“放水養(yǎng)魚”積蓄經(jīng)濟發(fā)展新動能。第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。地方政府通過債務(wù)融資為企業(yè)創(chuàng)新提供補貼、對交通運輸?shù)瘸鞘谢A(chǔ)設(shè)施進行投資以積累人力與物質(zhì)資本推動城市化進程、建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)通過共享資源帶動關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有效推動了產(chǎn)業(yè)升級（司海平，李群，2020）。第三，資源配置優(yōu)化。地方債重點投入社會公共產(chǎn)品，這一過程將推動資金在全社會的公共部門與私人部門之間進行再配置，促進協(xié)調(diào)發(fā)展。在后疫情時期，國內(nèi)經(jīng)濟增長企穩(wěn)向上基礎(chǔ)尚需鞏固，仍需堅持積極財政政策，發(fā)揮地方債在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。

從安全維度來看，地方債安全關(guān)系到我國經(jīng)濟金融穩(wěn)定和財政可持續(xù)，防范地方債風(fēng)險是守牢系統(tǒng)性風(fēng)險底線的重中之重。這里提及地方債風(fēng)險，主要是指專項債的累積風(fēng)險和隱性債務(wù)風(fēng)險：第一，作為表內(nèi)債務(wù)的政府專項債面臨著風(fēng)險累積的危險。從發(fā)債來看，省級政府間接提供了隱性擔保。盡管實踐中省級層面明確不承擔擔保責任，但市場對新發(fā)專項債券的信用評估往往基于整個地區(qū)經(jīng)濟、財政的綜合信息，而忽視項目本身的風(fēng)險水平。這導(dǎo)致地方債信用評級結(jié)果的趨高和趨同，削弱了專項債風(fēng)險識別機制的作用。從償債來看，專項債還存在著可持續(xù)性的風(fēng)險。如果專項債對接項目資金流無法涵蓋還款本息，需要政府性基金或發(fā)放再融資債券來償付資金。而地方政府性基金大部分支出為?？顚Ｓ?，償還專項債本息的操作空間不大，一旦再融資券因防風(fēng)險約束而下降時，將增加專項債償付風(fēng)險。第二，作為表外債務(wù)的隱性債務(wù)風(fēng)險更為隱蔽、影響范圍更廣。現(xiàn)實中越來越多的治理工具變?yōu)楸硗鈧鶆?wù)的載體，如PPP 項目的原目標是用于防范債務(wù)風(fēng)險，卻逐漸演變成了新的融資方式（周世愚，2021）。此外，政府購買、資管計劃（資產(chǎn)證券化）等形式也成為隱匿舉債的“新馬甲”（吉富星，2018），導(dǎo)致中央監(jiān)管難度增加。隱性債務(wù)具有復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)和隱蔽且較長的傳導(dǎo)鏈條，一旦發(fā)生風(fēng)險事件，將可能引發(fā)整條擔保鏈主體的危機，并觸發(fā)債務(wù)風(fēng)險、金融風(fēng)險以及其他風(fēng)險之間的聯(lián)動效應(yīng)。

（二）發(fā)展與安全目標下的地方債政策演變

作為宏觀調(diào)控的重要政策工具，地方債通常服務(wù)于特定時期的國家經(jīng)濟方針，其政策主線也有不同（見圖 1）。20 世紀 80 年代至 90 年代初，不少地方政府為籌集資金開展重大基礎(chǔ)建設(shè)都曾發(fā)行過地方債券，中間存在發(fā)行和資金使用不規(guī)范等問題。1995 年起實施的預(yù)算法明文規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券”。因此從1995 年至2007 年，地方債的管理以“安全”為主線。

2008 年金融危機爆發(fā)，為應(yīng)對沖擊、擴大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟增長，我國迅速調(diào)整實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。為部分緩解“四萬億”計劃下地方政府的配套資金壓力，財政部安排代發(fā)地方債2000 億元，標志著地方債重回歷史舞臺。2009 年以來，地方政府債券經(jīng)歷了“代發(fā)代還—自發(fā)代還—自發(fā)自還”三大階段?！按l(fā)代還”模式由財政部負責發(fā)行及還本付息，地方自主程度較低。2011 年開始試點省市自主發(fā)行地方債券，極大調(diào)動了地方政府積極性，但也因此陷入“一放就松”的局面。2014 年，部分地區(qū)試點“自發(fā)自還”，并于2015 年在全國實行（呂煒等，2019）。隨著“穩(wěn)增長”目標的逐步實現(xiàn)及“防風(fēng)險”目標的不斷凸顯，2015 年底，中央經(jīng)濟工作會議指出2016 年經(jīng)濟工作要“防范化解金融風(fēng)險”，2017 年，全國金融工作會議提出“嚴控地方政府債務(wù)增量”，2018 年，在全國開展地方政府隱性債務(wù)的統(tǒng)計與上報，2019 年，國務(wù)院發(fā)文指導(dǎo)隱性債務(wù)置換。

2019 年以來，“穩(wěn)增長”目標再度凸顯，宏觀調(diào)控強調(diào)要進一步平衡好穩(wěn)增長和防風(fēng)險的關(guān)系，注重在穩(wěn)增長的基礎(chǔ)上防風(fēng)險（陳創(chuàng)練等，2022）。2021年，國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號），再次強調(diào)禁止地方政府以各種形式變相舉債。2022 年，財政部通報了8 個地方政府隱性債務(wù)問責典型案例。2022 年底中央經(jīng)濟工作會議提出要有效防范化解重大經(jīng)濟金融風(fēng)險。2023 年《政府工作報告》，一方面強調(diào)“積極的財政政策要加力提效”，并擬安排地方專項債券3.8 萬億元，另一方面也強調(diào)“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險”。現(xiàn)實環(huán)境下地方債同時面臨著經(jīng)濟發(fā)展與防范風(fēng)險雙重目標和任務(wù)。

四、地方政府債務(wù)發(fā)展與安全的目標沖突與協(xié)同缺失

地方政府債務(wù)發(fā)展與安全的目標沖突與協(xié)同缺失，是制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要問題。一方面，兩大目標之間存在著目標沖突，不僅影響單個目標的實現(xiàn)，在兩類目標的相互影響下，還會形成既定目標的偏離。另一方面，地方政府債務(wù)發(fā)展與安全之間還存在著協(xié)同缺失，包括政策間的協(xié)同缺失和主體間的協(xié)同缺失。

圖1 不同時期的宏觀政策主線及地方債政策

（一）地方政府債務(wù)發(fā)展與安全的目標沖突

中央基于政治影響力和在資源配置能力等方面的優(yōu)勢地位，自上而下設(shè)定制度架構(gòu)，而地方政府關(guān)注自身利益，在制度框架下采取策略性行為，二者之間的動態(tài)博弈呈現(xiàn)出行為邏輯的不同（見圖2）。中央政府的行為邏輯在于：在權(quán)威治理體制內(nèi)，中央政府面臨的首要問題是如何降低執(zhí)政風(fēng)險，確保政權(quán)穩(wěn)定（曹正漢，2011）。其既希望通過分權(quán)激勵地方經(jīng)濟增長和地區(qū)競爭，又擔心權(quán)力下放給地方帶來過多的自主性，從而影響到中央權(quán)威。此外，從時間維度來看，中央政府出于維護政權(quán)長治久安的目的，在跨期決策中更加注重基于長期利益、整體利益的考量，必然要控制債務(wù)風(fēng)險。地方政府的行為邏輯在于：分權(quán)改革之后，地方政府擁有更多的決策權(quán)。盡管整體目標仍由中央政府設(shè)定，但是地方政府往往與中央進行博弈、討價還價，采取策略性行為。從時間維度來看，地方官員更關(guān)注自身任期內(nèi)的地方經(jīng)濟發(fā)展情況，因此在跨期決策中，更愿意當期借更多的債務(wù)以刺激經(jīng)濟發(fā)展。

圖2 地方政府債務(wù)發(fā)展與安全的目標沖突

1.發(fā)展對安全的制約

由于發(fā)展與安全本身就存在對立的一面，如果缺乏系統(tǒng)思維，只專注單一政策目標的實現(xiàn)，就會產(chǎn)生不同目標下的政策相互影響、相互阻礙的現(xiàn)象。如近年來隨著中央對“穩(wěn)增長”目標的強調(diào)，為加快專項債職能發(fā)揮，2018 年底之后，我國地方債發(fā)行時點呈現(xiàn)前置特征。此外，由于多地審計報告披露存在專項債資金支出不及時、存在“趴在賬上”睡覺的現(xiàn)象，國務(wù)院要求地方政府加快形成實物工作量。首先專項債項目需經(jīng)過嚴格的可行性評估基礎(chǔ)程序，針對債券本息覆蓋情況、項目收入和成本的合理性、項目用地手續(xù)等情況進行評審才準許發(fā)行。但現(xiàn)實中地方政府往往缺乏優(yōu)質(zhì)項目庫存，在發(fā)債后出現(xiàn)無庫存項目可申報的“無米之炊”或“濫竽充數(shù)”現(xiàn)象，導(dǎo)致無法通過評審或是在各種壓力下通過評審后引發(fā)后續(xù)償債風(fēng)險問題。為了使所發(fā)債務(wù)盡快形成實物工作量從而拉動經(jīng)濟增長，地方政府很容易產(chǎn)生“被動開工”“開快車”“蘿卜快了不洗泥”等行為。因此，加快專項債職能發(fā)揮實際上存在著債務(wù)風(fēng)險隱患。

2.安全對發(fā)展的制約

安全目標也會在特定階段阻礙發(fā)展。從保障地方債安全的幾大舉措來看，第一，地方債限額管理。地方債限額管理使得地方政府的借貸渠道受到一定程度的限制，無法獲得足夠的資金來支持其發(fā)展，從而影響政府投資，也可能導(dǎo)致政府對某些產(chǎn)業(yè)的扶持減弱。第二，專項債收益覆蓋倍數(shù)要求。根據(jù)財政部《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預(yù)〔2017〕89 號）規(guī)定，項目現(xiàn)金流收入應(yīng)當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)模，這一倍數(shù)通常要求項目收益可覆蓋本息1.1 倍以上。實踐中要求的倍數(shù)可能更高，達到1.2—1.3 倍，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目通常難以達到這一要求。第三，堅持中央不救原則。財政部多次強調(diào)打破政府兜底預(yù)期，堅持中央不救原則。然而地方債之所以回報率較低，一方面原因是其回報部分體現(xiàn)在社會層面，項目的外部性很難轉(zhuǎn)換為項目本身的現(xiàn)金回報，另一方面地方債形成的資產(chǎn)看上去沒有直接收益，但實際上會轉(zhuǎn)變?yōu)檎愂盏脑黾?，而稅收很多是央地共享，甚至異地共享。這兩者共同的原因?qū)е碌胤絺氖找娌⒎侨砂l(fā)債地區(qū)享受，如果中央完全不干涉，可能會導(dǎo)致地區(qū)間發(fā)展不平衡。第四，債務(wù)置換和重組債務(wù)等化債方式。債務(wù)置換將還債周期拉長，以時間換空間，但存在集中償還風(fēng)險，并且這一手段頻繁運用可能會傳遞出政府承擔無限責任的錯誤信息，變相刺激地方政府通過城投平臺等途徑舉借隱性債務(wù)，造成地方債的無序發(fā)展。除了債務(wù)置換，實踐中也常見展期和置換同步開展的隱性債務(wù)化解操作，通過變更債權(quán)債務(wù)關(guān)系、債務(wù)形式等方式化解債務(wù)。但是大規(guī)模展期降息將導(dǎo)致銀行資產(chǎn)收益大幅下降，甚至可能波及銀行體系穩(wěn)定，因此現(xiàn)有的隱債化解手段能否大規(guī)模使用尚需考量，從長遠發(fā)展角度來說可能會給發(fā)展帶來負面影響。

3.策略性行為下的目標偏離

在央地博弈下，地方政府為了實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，可能采取策略性行為，從而產(chǎn)生央地之間的委托—代理問題，并導(dǎo)致目標的偏離。地方可能采取的策略性行為包括：第一，延長專項債發(fā)行期限。近年來新增專項債的發(fā)行期限整體呈現(xiàn)期限延長的變化趨勢，專項債期限的延長有助于更好匹配項目資金需求和期限以降低償債風(fēng)險。但現(xiàn)實中一些地方官員只關(guān)注自己任期內(nèi)的政績和風(fēng)險，將當前的財政困難狀況和債務(wù)風(fēng)險后移，給未來的經(jīng)濟社會發(fā)展留下較大的隱患，延長專項債發(fā)行期限這一政策的實施初衷是希望更好匹配項目的收益周期，而地方政府的策略性行為使其偏離了保障安全的初衷。第二，調(diào)整債券資金用途。2022 年，全國共有24 個省份發(fā)布了債券資金用途調(diào)整公告，一些省份還涉及2022 年新發(fā)行的專項債項目。雖然調(diào)整債券資金用途能起到地方政府加快投資進度、合理調(diào)劑項目資金余缺、提高債券資金使用效益的作用，但債券資金用途調(diào)整只是補救工具，造成債券資金用途頻繁調(diào)整的根本原因還是地方對債券項目規(guī)劃和管理不到位。允許地方政府對債券資金用途進行調(diào)整，實際上給了地方政府二次補救的機會，使得部分地方政府不重視前期科學(xué)系統(tǒng)的可行性分析，此后即使調(diào)整了債券用途，也會因為項目籌備不充分而存在還本付息風(fēng)險。

（二）統(tǒng)籌地方政府債務(wù)發(fā)展與安全中的協(xié)同缺失

除了目標沖突，統(tǒng)籌地方政府債務(wù)發(fā)展與安全過程中還存在政策間與主體間協(xié)同缺失的問題。

1.政策間的協(xié)同缺失

第一，地方債配額政策與監(jiān)管政策。近年來我國不斷完善地方政府債券信息披露平臺建設(shè)，這一平臺有利于中央全面了解各級政府負債情況，更加精準地配置各個地區(qū)的債務(wù)限額，從全局角度判斷并控制整體債務(wù)風(fēng)險。也有利于地方債券在一級發(fā)行市場和二級流通市場的合理定價，提高地方債券市場的流動性，促進債券市場的有序繁榮發(fā)展。但債券信息披露平臺的作用能否有效發(fā)揮？平臺對債券基本要素、發(fā)行方式、募集資金投向、債券信用評級等信息進行了披露，然而豐富并不代表有效，現(xiàn)有的地方債發(fā)行前公告披露的數(shù)據(jù)較為宏觀，少數(shù)涉及到已經(jīng)發(fā)行債券本身的情況，投資者并不能從中判斷出債務(wù)的真實風(fēng)險，尤其是政府專項債信用評級清一色的“AAA”，根據(jù)現(xiàn)有大多數(shù)省份信用評級報告來看（見圖3），報告內(nèi)容以地方政府信用分析為主，包括經(jīng)濟實力、財政實力、債務(wù)負擔、政府管理等內(nèi)容，模版化較為嚴重，涉及債務(wù)項目本身的分析極少，銀行愿意投資地方債券也主要依靠背后地方政府的信用，且發(fā)行結(jié)果的報告里也幾乎沒有披露資金投向和效益。不論是地方政府債券信息披露平臺建設(shè)還是政府專項債信用評級，都是從債務(wù)安全角度出發(fā)采取了舉措，盡管從形式和模式上已經(jīng)有了一定的進展，但未能真正有效反映真實風(fēng)險，因而不能與中央分配地方債配額、地方政府舉債、投資者投資等舉措相銜接，也不能有效促進債券市場的有序繁榮發(fā)展。

圖3 地方政府債券評級體系

第二，地方政府專項債券績效評價與官員問責。我國長期開展財政支出績效評價的探索，但總體來說效果并不理想，支出固化問題嚴重，受限于財政部門的職權(quán)，評價結(jié)果并不能起到實質(zhì)作用，無法做出有力的獎懲。此外，地方政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的一大原因在于部分地方主要領(lǐng)導(dǎo)只關(guān)注任期內(nèi)工作舉措的成效所產(chǎn)生的為追求政績盲目舉債的情況。地方政府債務(wù)績效評價的結(jié)果能否對官員政績產(chǎn)生實質(zhì)性影響？官員終身問責制的建設(shè)究竟能不能嚴格落實？這些問題還有待考量。

第三，地方債限額管理與中長期預(yù)算管理。預(yù)算中長期滾動使得預(yù)算制定綜合考慮了中長期戰(zhàn)略和未來環(huán)境變化預(yù)估，而地方專項債的收益需要考慮長期回報率和社會效益，也需要進行中長期的預(yù)估與測算，以真正實現(xiàn)政府債務(wù)限額管理。盡管我國當前已經(jīng)建立限額管理機制，設(shè)置了地方政府債務(wù)的“天花板”，要求地方政府舉債不得突破批準的限額，但與預(yù)算中長期滾動管理的結(jié)合并不緊密，未能實現(xiàn)真正科學(xué)的地方債限額管理。

第四，債務(wù)政策與稅收政策。由財政“三元悖論”可知，增加財政支出、減少稅收和控制債務(wù)水平不能同時實現(xiàn)，由于財政支出剛性不減，因此政府需要在減稅降費和控制債務(wù)水平之間取舍。2015 年起確立總基調(diào)的減稅降費政策取得了顯著成效，但也給地方政府帶來了較大的財政壓力。目前債務(wù)政策與稅收政策之間的協(xié)同程度還不夠，在無法同等幅度削減支出的情況下，大幅度、粗線條的減稅降費政策使得地方政府的負債率和債務(wù)率進一步攀升，不論是發(fā)債還是減稅降費，都應(yīng)考慮邊際效益，并進行精細化考量，給其他政策以實施空間。

第五，財政政策與金融政策。財政、金融政策不協(xié)同可能使地方政府在處置債務(wù)風(fēng)險時面臨兩難選擇。一方面，地方政府若處置存量隱性債不當，可能會惡化當?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境，最終又會反過來影響地方政府融資。另一方面，融資平臺本質(zhì)上屬于國有企業(yè)，地方政府作為股東仍需要對其承擔違約責任。如果金融政策在債務(wù)存續(xù)、滾動等方面不給予支持，地方政府償債壓力可能會加大（楊宇焰，張柏楊，2018）。

2.主體間協(xié)同缺失

第一，縱向主體協(xié)同缺失。近年來中央政府將越來越多的事權(quán)和支出責任下放給地方政府，尤其是基層政府，同時，中央對地方政府的考核從單一目標轉(zhuǎn)向多元目標，要求地方政府在保障經(jīng)濟增長的同時，完成環(huán)境保護、脫貧攻堅、風(fēng)險防范等重點工程，這些都使得地方政府面臨更大的支出壓力和債務(wù)風(fēng)險?？v向主體之間事權(quán)與支出責任劃分不清，也是我國地方隱債問題產(chǎn)生的根源。

第二，橫向主體協(xié)同缺失。這主要表現(xiàn)在政府與市場關(guān)系未能法治化定型以及橫向部門之間缺乏協(xié)作配合。市場追求效率優(yōu)化，而政府則強調(diào)協(xié)調(diào)平衡。二者都有作用范圍和局限性，需要相互配合和制衡。因此，在實現(xiàn)二者有機統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，應(yīng)當明確二者作用邊界并避免缺位或越界。我國政府承擔了過多過重的責任，在很多領(lǐng)域超越了其應(yīng)有的職能范圍，長期如此，將導(dǎo)致政府債務(wù)率攀升，并威脅到地方債務(wù)發(fā)展與安全的平衡。此外，在橫向部門層面上，財政部、國家發(fā)展和改革委、中國人民銀行、金融監(jiān)督管理總局和證監(jiān)會等還需要針對地方債問題形成更有效的聯(lián)合監(jiān)督機制和網(wǎng)絡(luò)。

五、系統(tǒng)觀下統(tǒng)籌地方政府債務(wù)發(fā)展與安全的思路和舉措

地方政府債務(wù)問題不能用“二元法”來對待，既不能以過度舉債刺激經(jīng)濟增長，也不能過度防范風(fēng)險抑制債務(wù)功能發(fā)揮，更重要的是要凝聚社會各方共識，在各種矛盾中尋求一個最大公約數(shù)，在發(fā)展中解決問題，即運用系統(tǒng)思維，在“發(fā)展”與“安全”之間尋求平衡點。系統(tǒng)思維處理地方債發(fā)展和安全的關(guān)系是國家治理語境下的重大戰(zhàn)略問題，是一個根據(jù)開放的內(nèi)外環(huán)境與條件資源，以明確的目標、完整的計劃、可操作的方案、有效的執(zhí)行，將戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實績效的動態(tài)過程。

（一）認知層面：樹立統(tǒng)籌地方債發(fā)展與安全的系統(tǒng)觀

樹立統(tǒng)籌地方債發(fā)展與安全的系統(tǒng)認知，需要加強以下四個方面的思維轉(zhuǎn)變：

1.系統(tǒng)思維。地方債政策應(yīng)兼顧發(fā)展與安全雙目標底線，一方面要綜合考慮政策實施的成本與收益，不能只關(guān)注收益而忽視成本，另一方面政策的實施也要兼顧雙重目標，在防范債務(wù)風(fēng)險時給地方發(fā)展留有余地，在發(fā)揮地方債功能時也要考慮風(fēng)險底線，避免單一決策思維可能造成的目標沖突，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高質(zhì)量安全的耦合共進。

2.多元思維。地方債系統(tǒng)由多維度構(gòu)成，必須從多元維度評估地方債的收益與風(fēng)險。在收益方面，地方債務(wù)收益不僅包括當前賬面上的收益率，還包括長期回報率、社會效益以及城投公司在新型城鎮(zhèn)化中的作用等多個維度，并且需要區(qū)分地方債收益是否具有空間外溢性。在風(fēng)險方面，一方面是全口徑衡量，將隱性債務(wù)納入全口徑債務(wù)負擔率測算中，另一方面是整體與局部兼顧，在考慮整體風(fēng)險之外，也要關(guān)注部分重點地區(qū)債務(wù)“暴雷”的風(fēng)險。

3.協(xié)同思維。為避免不同政策之間缺乏聯(lián)系和溝通而產(chǎn)生“合成謬誤”“分解謬誤”的問題，還需要實現(xiàn)協(xié)同治理，包括政策與改革協(xié)同、不同政策之間的協(xié)同和不同主體之間的協(xié)同。通過建立共識，形成聯(lián)合力量，穩(wěn)定預(yù)期，共同促進發(fā)展與安全。

4.動態(tài)思維。統(tǒng)籌發(fā)展與安全是一個長期漸進的過程，在宏觀背景下地方債的首要政策目標在“發(fā)展”與“安全”之間進行靈活動態(tài)調(diào)整，以使得系統(tǒng)在不確定情境下，具備強大的防御力、恢復(fù)力、適應(yīng)力等韌性特征。

（二）政策層面：兼顧頂層設(shè)計與地方參與

1. 重視專項債額度分配和投向引導(dǎo)的科學(xué)性、系統(tǒng)性。為充分發(fā)揮地方債尤其是專項債對經(jīng)濟發(fā)展的作用，同時避免地方政府的盲目建設(shè)行為，中央層面應(yīng)建立專項債宏觀調(diào)控體系，結(jié)合不同地區(qū)財力狀況、債務(wù)風(fēng)險和項目需求等情況，對不同地區(qū)進行地方債額度分配和轉(zhuǎn)移支付制度的綜合安排。還應(yīng)該加強全局性謀劃，對不同地區(qū)進行產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，一方面要對標黨的二十大提出的總體發(fā)展目標和未來五年的主要目標任務(wù)，另一方面要結(jié)合全國統(tǒng)一大市場建設(shè)規(guī)劃，明確各個省份的分工與定位，安排不同的專項債投資導(dǎo)向，尋找差異化的項目發(fā)力點，加強頂層設(shè)計。

2.系統(tǒng)考慮多項政策的整體性推進。統(tǒng)籌地方債發(fā)展與安全目標的實現(xiàn)離不開多領(lǐng)域政策的配合與協(xié)同，因此需要從中央層面進行系統(tǒng)安排。如完善現(xiàn)有的問責機制，相關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)切實對其任職期間產(chǎn)生的政府債務(wù)終身負責，杜絕盲目舉債而透支未來的短視行為；盡快穩(wěn)定宏觀稅負，在延續(xù)減稅降費政策的基礎(chǔ)上進行制度優(yōu)化，從追求數(shù)量轉(zhuǎn)向追求效果，以此擴大債務(wù)工具的實施空間；將政府債務(wù)限額管理與中長期預(yù)算結(jié)合，考慮中長期國家戰(zhàn)略和未來環(huán)境預(yù)期，合理制定總體債務(wù)限額；建立財政與金融的聯(lián)合工作機制，在如何妥善處置存量隱性債問題上加強地方政府和金融機構(gòu)的協(xié)調(diào)，防范債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險。

3.積極引導(dǎo)地方政府參與政策制定。在政策制定的不同階段，通過召開座談會等方式，積極引導(dǎo)地方政府參與政策制定過程，針對專項債項目審批流程過多、收益覆蓋倍數(shù)要求過高等實踐中存在的問題與難處，反映地方的真實訴求，以避免防范債務(wù)風(fēng)險相關(guān)舉措妨礙地方經(jīng)濟發(fā)展的正常訴求。

（三）管理層面：構(gòu)建聯(lián)合監(jiān)管體系與政策反饋機制

1.打通“規(guī)劃—實施—評估”的全流程循環(huán)管理。目前，地方債的“規(guī)劃—實施—評估”單程管理已基本實現(xiàn)，但從評估到下一次規(guī)劃的鏈條還尚待打通。應(yīng)切實發(fā)揮地方政府債券信息披露平臺和地方債信用評級的作用，提升披露平臺披露信息的質(zhì)量，確保披露信息的可靠性，增添專項債詳細信息，如具體的建設(shè)規(guī)模、采用的技術(shù)等。地方政府債券信用評級體系中提高受評債券償債風(fēng)險評級的比重，提升評級區(qū)分度。此外，信息披露的質(zhì)量和信用評級結(jié)果也要與投資決策及發(fā)債額度分配相連接，不能讓評價結(jié)果停留在披露階段，要真正與規(guī)劃相結(jié)合并發(fā)揮效用。

2.構(gòu)建“統(tǒng)一標準—信息共享—聯(lián)合監(jiān)督—有效懲處”的跨部門聯(lián)合監(jiān)管體系。全國人大、財政部、國家發(fā)展和改革委、司法部、中國人民銀行、金融監(jiān)管管理總局和證監(jiān)會等多個部門，應(yīng)發(fā)揮跨部門聯(lián)合監(jiān)管作用，通過“統(tǒng)一標準—信息共享—聯(lián)合監(jiān)督—有效懲處”的體系構(gòu)建，打造多方協(xié)作監(jiān)管格局，形成監(jiān)督合力?！敖y(tǒng)一標準”是指應(yīng)制定一套統(tǒng)一的監(jiān)管標準，確保各個部門之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)一致，避免監(jiān)管漏洞。尤其是針對地方債的監(jiān)管，要遵循統(tǒng)一規(guī)則。“信息共享”是指各部門應(yīng)積極推動信息共享，及時了解地方債的發(fā)行情況、使用情況、償還情況等，避免因信息不暢通而導(dǎo)致的監(jiān)管失效?！奥?lián)合督查”是指協(xié)同監(jiān)督地方政府是否合規(guī)發(fā)行地方債、地方債是否用于規(guī)定的用途、地方債償還能力等情況，確保地方債合規(guī)性和安全性?！坝行吞帯笔侵讣皶r發(fā)現(xiàn)地方債違法違規(guī)問題，對違法違規(guī)行為進行有效的處罰和制止，維護地方債市場的穩(wěn)定和健康發(fā)展。

3.建立“政策追蹤—目標糾偏—制定對策”的政策反饋管理機制。通過政策分析和追蹤，及時發(fā)現(xiàn)政策目標偏離的情況，并制定相應(yīng)糾偏對策。具體而言，在發(fā)現(xiàn)地方政府可能存在的策略性行為后，財政部門應(yīng)加強對擬發(fā)債項目的評估，合理測算項目預(yù)期收益和發(fā)債期限，避免地方政府故意延長發(fā)債期限的行為。此外，還應(yīng)避免債務(wù)用途調(diào)整常態(tài)化，對于因前期規(guī)劃不當導(dǎo)致債務(wù)用途調(diào)整以及用途調(diào)整頻次較高的地區(qū)，予以警告和懲罰，并在安排下一年發(fā)債額度時酌情調(diào)減。