減稅政策對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的影響效應(yīng)研究

鄧曉蘭 李 珂

（西安交通大學(xué)，陜西 710127）

內(nèi)容提要：減稅短期可能造成財(cái)政減收，長(zhǎng)期來(lái)看具有“放水養(yǎng)魚、反哺財(cái)政”的積極作用，對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性有何影響需要驗(yàn)證。本文選取2008 年—2020 年全國(guó)30 個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)，通過(guò)財(cái)政反應(yīng)函數(shù)量化測(cè)算地方財(cái)政可持續(xù)性，實(shí)證檢驗(yàn)減稅對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的影響效應(yīng)。實(shí)證結(jié)果顯示：減稅背景下我國(guó)地方政府確實(shí)存在“財(cái)政疲勞”現(xiàn)象，但總體上減稅對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性有正向作用，這種促進(jìn)效應(yīng)主要通過(guò)擴(kuò)大投資和消費(fèi)需求，釋放市場(chǎng)主體活力，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)；減稅造成短期財(cái)政減收也會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政自有收入能力降低，加劇其對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度，降低自身征稅努力，進(jìn)而影響地方財(cái)政可持續(xù)性。因此，應(yīng)明確減稅目標(biāo)，理順地方財(cái)政收入機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算約束和稅收征管努力。

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述

針對(duì)愈發(fā)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境和市場(chǎng)對(duì)宏觀調(diào)控政策的敏感度，國(guó)家提出積極的財(cái)政政策要加力提效，發(fā)揮應(yīng)有的作用；要用好政策空間，找準(zhǔn)發(fā)力方向，精準(zhǔn)有力實(shí)施宏觀調(diào)控。據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)，2023 年1—11 月，新增減稅降費(fèi)及退稅緩費(fèi)1.34 萬(wàn)億元。自2008 年我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái)，為了應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，根據(jù)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)側(cè)重點(diǎn)，我國(guó)的減稅政策進(jìn)行多階段的調(diào)整。從應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的需求側(cè)減稅，到新常態(tài)時(shí)期的供給側(cè)減稅，也就是結(jié)構(gòu)性減稅政策，再到2018 年引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的普惠性減稅政策至今，如此長(zhǎng)時(shí)間、大規(guī)模的減稅會(huì)造成財(cái)政減收。但是，地方政府所承擔(dān)的施政功能需求并不會(huì)因財(cái)政減收而適時(shí)降低，如持續(xù)推進(jìn)污染防治、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、加大民生領(lǐng)域投入等都需要地方政府財(cái)力長(zhǎng)期穩(wěn)定的支持。另外，經(jīng)濟(jì)遭受外部沖擊時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入增速放緩，政府財(cái)力顯著降低?！爸С鲭y降、收入不增”使得地方政府收支缺口加大，容易引發(fā)地方政府財(cái)政困難和信用危機(jī)，削弱財(cái)政可持續(xù)性。因此，長(zhǎng)時(shí)間、大規(guī)模減稅政策對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性是正向促進(jìn)還是反向抑制的問(wèn)題亟須深入研究。

相關(guān)的研究文獻(xiàn)主要圍繞短期財(cái)政減收和長(zhǎng)期搞活經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面展開。李萬(wàn)甫和劉同洲（2020）[1]認(rèn)為大規(guī)模、持續(xù)性與制度化的減稅政策會(huì)作用于地方財(cái)政收入的總量和結(jié)構(gòu)，從而對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性產(chǎn)生負(fù)面影響。減稅政策可能威脅地方財(cái)政可持續(xù)性的根本原因是減稅導(dǎo)致的地方財(cái)政收支不平衡（蔡昌和朱凱達(dá)，2019）。[2]減稅會(huì)對(duì)我國(guó)地方財(cái)政收支總量產(chǎn)生不利影響，說(shuō)明“增支減收”使地方財(cái)政可持續(xù)性面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)（于樹一和楊遠(yuǎn)旭，2019）。[3]減稅政策除影響地方財(cái)政收支總量，也對(duì)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，一方面降低間接稅比重，提高直接稅比重，實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，另一方面又會(huì)引起地方政府的策略性反應(yīng)，弱化財(cái)政收入的法治程度（郭慶旺，2019[4]；賈俊雪，2019[5]）。

雖然減稅政策在短期內(nèi)可能會(huì)對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性造成上述的負(fù)面影響，但其對(duì)經(jīng)濟(jì)的刺激作用也非常明顯。減稅在中長(zhǎng)期內(nèi)釋放企業(yè)、居民等微觀主體的經(jīng)濟(jì)活力，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和擴(kuò)大規(guī)模，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有提振效果（黃健等，2018[6]；范子英，2019[7]；鄧力平等，2020[8]；Johnson，2006[9]；Pereira 和Roca，2011[10]）。減稅對(duì)擴(kuò)大消費(fèi)規(guī)模和促進(jìn)社會(huì)投資有著積極作用，最終可以有效改善財(cái)政收入規(guī)模（白彥鋒和陳珊珊，2017[11]；楊默茹和楊令儀，2022[12]；陳志勇等，2022[13]）。減稅對(duì)地方負(fù)債率的作用主要是通過(guò)其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和化解存量債務(wù)的能力來(lái)發(fā)揮（劉方，2020[14]；張學(xué)誕和李娜，2020[15]）。減稅能夠有效地降低市場(chǎng)主體的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，推動(dòng)其擴(kuò)大投資和助力創(chuàng)新來(lái)拓寬稅收基礎(chǔ)，彌補(bǔ)稅收損失，從而使地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政形成良性循環(huán)（鄧曉蘭等，2021）。[16]

上述研究對(duì)本文具有重要借鑒意義，但是現(xiàn)有研究主要是基于個(gè)別稅收優(yōu)惠政策，部分學(xué)者雖然關(guān)注到減稅的長(zhǎng)期作用，但主要基于規(guī)范分析，未從實(shí)證角度去驗(yàn)證。本文通過(guò)理論分析與實(shí)證檢驗(yàn)減稅對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)的作用方向和機(jī)制，為我國(guó)下一步減稅政策的調(diào)整提供決策參考。本研究的邊際貢獻(xiàn)是：第一，采用固定效應(yīng)模型分析長(zhǎng)期減稅政策對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的影響效應(yīng)。第二，厘清減稅政策對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性影響的作用機(jī)制，并模擬中介效應(yīng)檢驗(yàn)程序，驗(yàn)證減稅政策對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的作用機(jī)制。

本文的余下部分安排如下：第二部分為理論分析和地方財(cái)政可持續(xù)性測(cè)度；第三部分為實(shí)證檢驗(yàn)；第四部分為研究結(jié)論與政策建議。

二、理論分析和地方財(cái)政可持續(xù)性測(cè)度

（一）理論分析與待檢驗(yàn)假說(shuō)

從動(dòng)態(tài)的視角看，減稅對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的影響機(jī)制有兩方面：一方面，減稅通過(guò)為市場(chǎng)主體減負(fù)以釋放其活力，通過(guò)促進(jìn)消費(fèi)行為、擴(kuò)大投資規(guī)模和提升創(chuàng)新實(shí)力等來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)“放水養(yǎng)魚、反哺財(cái)政”，有利于財(cái)政可持續(xù)性。減稅能夠增加居民可支配收入和降低產(chǎn)品價(jià)格，從而刺激消費(fèi)（范子英，2019）。[7]減稅對(duì)投資意愿的推動(dòng)作用主要來(lái)自于成本效應(yīng)和融資約束，減稅降低投資成本和緩解融資約束，增強(qiáng)市場(chǎng)主體的投資意愿（張伯超，2019）。[17]減稅對(duì)創(chuàng)新的激勵(lì)作用主要來(lái)自融資約束和創(chuàng)新回報(bào)，減稅增大市場(chǎng)主體的融資空間，提高凈投資回報(bào)率，激勵(lì)創(chuàng)新（葉顯等，2019）。[18]市場(chǎng)主體被激活、投資與消費(fèi)增加，從而稅基擴(kuò)大，稅源增加，據(jù)此，得到本文的第一個(gè)假說(shuō)：

H1：減稅政策可以通過(guò)刺激消費(fèi)、促進(jìn)投資、加強(qiáng)創(chuàng)新等路徑正向影響財(cái)政可持續(xù)性。

減稅導(dǎo)致地方政府減收，而剛性支出壓力則使地方政府可能會(huì)產(chǎn)生一些策略性行為（馮俊誠(chéng)，2022）[19]，最終抑制財(cái)政可持續(xù)性。減稅帶來(lái)的財(cái)政壓力使得地方政府瞄準(zhǔn)“自由裁量”的非稅收入來(lái)彌補(bǔ)剛性的財(cái)政支出，扭曲財(cái)政收入結(jié)構(gòu)（谷成和潘小雨，2020）。[20]同時(shí)，減稅造成財(cái)政收支缺口的擴(kuò)大使得中央政府加大“救援”力度，增加轉(zhuǎn)移支付，地方政府將其視為一種無(wú)償收入，降低地方政府征稅努力（于井遠(yuǎn)，2021）。[21]從這一角度看，能否帶來(lái)地方政府對(duì)收入結(jié)構(gòu)和征管努力的主動(dòng)調(diào)整是減稅對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的作用機(jī)制能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。據(jù)此，得到本文的第二個(gè)假說(shuō)：

H2：減稅政策可以通過(guò)扭曲財(cái)政收入結(jié)構(gòu)、降低征稅努力等路徑負(fù)向影響財(cái)政可持續(xù)性。

綜上所述，減稅對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的影響機(jī)制應(yīng)從促進(jìn)效應(yīng)和抑制效應(yīng)兩個(gè)方面分析（見圖1）。

圖1 減稅對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的作用機(jī)理

（二）地方財(cái)政可持續(xù)性的測(cè)度

財(cái)政可持續(xù)性量化是進(jìn)行實(shí)證分析的重要前提，參考借鑒 Gohsh 等（2013）[22]的思路通過(guò)構(gòu)建財(cái)政反應(yīng)函數(shù)來(lái)求得地方政府負(fù)債率的理論上限值，進(jìn)而度量地方政府財(cái)政可持續(xù)性。

1.財(cái)政反應(yīng)函數(shù)的構(gòu)建

本文利用跨期預(yù)算約束條件來(lái)推演、說(shuō)明、檢驗(yàn)和測(cè)度地方財(cái)政可持續(xù)性的模型：財(cái)政反應(yīng)函數(shù)①財(cái)政反應(yīng)指的是政府為應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而采取的調(diào)節(jié)盈余行為，財(cái)政反應(yīng)函數(shù)則是刻畫此項(xiàng)政府行為的工具。財(cái)政反應(yīng)函數(shù)可依據(jù)其形式劃分為線性和非線性兩種，其中，線性財(cái)政反應(yīng)函數(shù)暗示政府擁有充足的意愿和無(wú)限的能力去調(diào)整政府債務(wù)狀況，而非線性財(cái)政反應(yīng)函數(shù)則更為貼近現(xiàn)實(shí)，能夠有效刻畫政府的“財(cái)政疲勞”現(xiàn)象。非線性財(cái)政反應(yīng)函數(shù)表明當(dāng)政府負(fù)債率低于警戒值時(shí)，負(fù)債率上升，政府會(huì)積極調(diào)整財(cái)政基本盈余的狀況來(lái)彌補(bǔ)負(fù)債，財(cái)政可持續(xù)；而當(dāng)政府負(fù)債率高于警戒值時(shí)，債務(wù)付息壓力超過(guò)政府財(cái)政調(diào)整能力，政府會(huì)放棄調(diào)整，陷入“財(cái)政疲勞”狀態(tài)。。財(cái)政基本盈余公式如下：

式中，BSit為第t 期第i 個(gè)省份的財(cái)政基本盈余（或赤字），F(xiàn)Rit為財(cái)政收入，F(xiàn)Eit為不含地方政府債務(wù)利息給付的財(cái)政支出。

地方政府債務(wù)公式如下：

式中：DEBTi,t-1為第t-1 期第i 個(gè)省份的債務(wù)，rit為政府債務(wù)利率。公式（2）的含義是地方政府可以通過(guò)發(fā)行債務(wù)彌補(bǔ)財(cái)政赤字或者調(diào)節(jié)財(cái)政盈余來(lái)償還前期債務(wù)本金和利息。根據(jù)泰勒公式可得公式（3），地方政府的新增負(fù)債率主要由上期負(fù)債率、本期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、政府債務(wù)利率和基本盈余率決定。

式中：debtit為第t 期第i 個(gè)省份的負(fù)債率，bsit為基本盈余率，git為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。

本文應(yīng)用Ostry 等（2010）[23]的非線性財(cái)政反應(yīng)函數(shù)，即公式（4）。當(dāng)λ＞0，意味著地方政府的基本盈余可以對(duì)負(fù)債率做出正向反饋，當(dāng)債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大時(shí)，地方政府可以通過(guò)增收減支等方式來(lái)彌補(bǔ)債務(wù)利息，地方財(cái)政可持續(xù)。反之，當(dāng)λ＜0 時(shí)，地方政府則存在“財(cái)政疲勞”，存在某種剛性使地方政府無(wú)法再通過(guò)調(diào)整基本盈余來(lái)滿足債務(wù)償付，地方財(cái)政的調(diào)整能力存在著上限。

式中：Xit為其他影響地方政府基本盈余率的因素，uit為個(gè)體效應(yīng)；εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

理論推演可知，當(dāng)債務(wù)率達(dá)到上限時(shí)，本期盈余和債務(wù)利息相等，即：

聯(lián)立公式（5）和回歸估計(jì)結(jié)果，可得計(jì)算負(fù)債率理論上限值的一元三次方程，將樣本期內(nèi)變量的均值代入方程，求得最大實(shí)數(shù)根debti*。同時(shí)，本文應(yīng)用壓力測(cè)試方法，利用啟動(dòng)地方債務(wù)限額管理后控制變量的均值、城投債歷年平均發(fā)行利率代入模型進(jìn)行驗(yàn)證。地方財(cái)政可持續(xù)性fispaceit為地方政府負(fù)債率的理論上限值debti*與實(shí)際值debtit的差，計(jì)算公式為：

2.地方財(cái)政可持續(xù)性的回歸測(cè)度

（1）變量說(shuō)明。參考陳寶東（2018）[24]的做法認(rèn)為地方政府的基本盈余率存在著慣性，即本期基本盈余率會(huì)受到上一期的影響，因此，在公式（4）中納入上一期基本盈余bsit-1。

被解釋變量為基本盈余率。解釋變量為負(fù)債率，2015 年前的地方政府債務(wù)余額是全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額，2015 年后則來(lái)自地方政府發(fā)行的公債余額，與前述口徑基本一致。個(gè)別的缺失值由來(lái)源于中國(guó)債券信息網(wǎng)、各地財(cái)政廳和證券公司行研報(bào)告的數(shù)據(jù)。

控制變量Xit主要選取會(huì)影響基本盈余率的因素：居民儲(chǔ)蓄率csit，財(cái)政支出缺口fe_gapit，以及構(gòu)建開放經(jīng)濟(jì)和國(guó)內(nèi)環(huán)境所需的國(guó)際直接投資率fdiit和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)insit。其中，居民儲(chǔ)蓄率是人均可支配收入和人均GDP 比值；財(cái)政支出缺口是財(cái)政支出實(shí)際值偏離潛在值的程度，采用HP 濾波方法計(jì)算所得；國(guó)際直接投資率是國(guó)際直接投資額和GDP 的比值；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指數(shù)則是第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)值和第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)值的比值。變量的描述性統(tǒng)計(jì)見表1。

（2）財(cái)政反應(yīng)函數(shù)回歸估計(jì)。表2 的系統(tǒng)GMM估計(jì)結(jié)果顯示：模型（1）—（3）中被解釋變量的滯后期均為正值且顯著，說(shuō)明地方基本盈余率受上一期的影響，存在著慣性，將其納入財(cái)政反應(yīng)函數(shù)模型是正確的。此外，還需檢驗(yàn)系統(tǒng)GMM 估計(jì)前提{σit}非自相關(guān)，即擾動(dòng)項(xiàng)的差分存在一階自相關(guān)和二階非自相關(guān)，AR（2）結(jié)果證實(shí)模型（1）—（3）均可滿足上述前提條件。此外，系統(tǒng)GMM 估計(jì)采用工具變量，需檢驗(yàn)是否存在工具變量過(guò)度識(shí)別的問(wèn)題，Sargan檢驗(yàn)結(jié)果在5%的顯著性水平上接受“所有工具變量均有效”的假設(shè)，說(shuō)明估計(jì)結(jié)果可信。模型（3）中debt-13的系數(shù)顯著為負(fù)，我國(guó)的地方政府存在“財(cái)政疲勞”現(xiàn)象，即我國(guó)地方政府不存在基本財(cái)政對(duì)債務(wù)的正向反應(yīng)機(jī)制，既有的財(cái)政行為不可持續(xù)，需對(duì)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制。

（3）我國(guó)地方財(cái)政可持續(xù)性水平的測(cè)度。我國(guó)地方財(cái)政可持續(xù)性相對(duì)可控。以2020 年為例（見表3），排行榜位居前三位的是廣東、江蘇、上海，是我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的東部地區(qū)，陳志勇（2014）[25]計(jì)算上述地區(qū)的財(cái)政預(yù)算調(diào)整成功率為100%，從側(cè)面印證了本文所得結(jié)論的合理性。青海、黑龍江和新疆財(cái)政可持續(xù)性表現(xiàn)較弱，其中，青海和新疆位于我國(guó)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部地區(qū)，黑龍江則是我國(guó)首個(gè)啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃的省份，其預(yù)算調(diào)整成功率分別是36%、40%和50%，說(shuō)明一旦遭受外部沖擊，極易陷入地方政府財(cái)政危機(jī)。同時(shí)，本文主要著眼于地方政府債務(wù)，若考慮隱性債務(wù)，地方政府的實(shí)際負(fù)債率應(yīng)該更高，財(cái)政空間也勢(shì)必大為縮水。因此，第20 名以后的地區(qū)都應(yīng)高度重視地方財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題。

表3 地方政府負(fù)債率的理論上限值和地方財(cái)政可持續(xù)性水平

三、減稅政策對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性影響的實(shí)證檢驗(yàn)與結(jié)果分析

（一）研究設(shè)計(jì)

減稅對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的間接影響路徑主要有兩條：第一，釋放市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活力，表現(xiàn)為減稅的積極效應(yīng)傳導(dǎo)到消費(fèi)規(guī)模、投資意愿和創(chuàng)新能力來(lái)促進(jìn)地方生產(chǎn)擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反哺財(cái)政，提高財(cái)政可持續(xù)性。第二，轉(zhuǎn)變地方政府的行為方式，表現(xiàn)為減稅后地方政府致力于增加非稅收入規(guī)模和降低稅收征管努力來(lái)抑制地方財(cái)政可持續(xù)性。為探究上述影響機(jī)制是否顯著存在，本文構(gòu)建如下計(jì)量模型（以投資為例）：

式中：invit為中介機(jī)制變量投資規(guī)模，第t 期第i 個(gè)省份的投資規(guī)模。本文采用溫忠麟和葉寶娟（2014）[26]檢驗(yàn)中介效應(yīng)的程序，該程序可以有效降低犯兩類錯(cuò)誤的概率。

（二）變量說(shuō)明

被解釋變量fispaceit是地方財(cái)政可持續(xù)性的代理變量，即借助財(cái)政反應(yīng)函數(shù)的估計(jì)結(jié)果進(jìn)行測(cè)度的2008 年—2020 年間30 個(gè)省份負(fù)債率理論上限值與實(shí)際值之間差額。

解釋變量tax_rateit為稅收收入增長(zhǎng)率。由于減稅規(guī)模在省級(jí)層面的數(shù)據(jù)不可得，已有文獻(xiàn)采用稅收收入增長(zhǎng)率來(lái)量化減稅，也有部分檢驗(yàn)具體政策效應(yīng)的文章通過(guò)設(shè)置虛擬變量來(lái)說(shuō)明減稅。本文認(rèn)為稅收收入增長(zhǎng)率越小，說(shuō)明減稅力度越大。

控制變量Xit主要選取會(huì)影響地方財(cái)政可持續(xù)性的因素：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率GDP_rate、貿(mào)易開放度open、財(cái)政分權(quán)fd 和財(cái)政支出剛性fis_e。其中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率是作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體現(xiàn)，會(huì)影響地方的財(cái)政收入情況。貿(mào)易開放度是進(jìn)出口貿(mào)易總額占GDP 的比重，也是構(gòu)建地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境模型中常用的指標(biāo)。財(cái)政分權(quán)是人均地方財(cái)政收入與人均中央財(cái)政收入的比值，該值越高，財(cái)政分權(quán)程度越低，則意味著地方政府的財(cái)政自給能力越強(qiáng)，財(cái)政可持續(xù)性良好。財(cái)政支出剛性是地方財(cái)政支出占GDP 的比重，財(cái)政支出剛性不利于地方政府維持財(cái)政收支平衡，惡化地方財(cái)政可持續(xù)性。

中介變量中，消費(fèi)規(guī)模cnsmptn 是地方的消費(fèi)水平，采用社會(huì)消費(fèi)品零售總額占GDP 的比重來(lái)衡量。投資意愿inv 是地方的投資規(guī)模，采用固定資產(chǎn)投資額占GDP 的比重來(lái)衡量。其中，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中固定資產(chǎn)投資額統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為2008 年—2017年，2018 年—2020 年根據(jù)各省公布的不含農(nóng)戶固定資產(chǎn)投資額和利用農(nóng)戶增速求得農(nóng)戶固定資產(chǎn)投資額相加整理得到。創(chuàng)新能力innvtn 是地方的創(chuàng)新水平，采用《中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒》中專利申請(qǐng)受理數(shù)、技術(shù)輸出地域合同金額、研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出和研究與試驗(yàn)發(fā)展人員全時(shí)當(dāng)量進(jìn)行主成分分析得到創(chuàng)新指數(shù)。收入結(jié)構(gòu)nontax_fis 是地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，采用《中國(guó)稅務(wù)年鑒》地方政府的非稅收入增速和財(cái)政收入增速的比值確定。征稅努力levy_eff是地方政府的征稅努力，采用《中國(guó)稅務(wù)稽查年鑒》中在職稽查人員數(shù)量、稽查機(jī)構(gòu)數(shù)量和地方稅收收入合計(jì)數(shù)，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中建設(shè)用地面積、其中將每公頃在職稽查人員數(shù)量、每公頃稽查機(jī)構(gòu)數(shù)量以及每個(gè)機(jī)構(gòu)在職稽查人員數(shù)量作為投入指標(biāo)，將每個(gè)機(jī)構(gòu)稅收收入額和每位人員稅收收入額作為產(chǎn)出指標(biāo)，利用DEA-malmquist 指數(shù)模型計(jì)算得出綜合效率值衡量地方政府的征稅努力。變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表4。

表4 描述性統(tǒng)計(jì)

（三）實(shí)證估計(jì)

本文構(gòu)建并行多重中介模型，選用2008 年—2020 年間的30 個(gè)省份（不包括西藏）的面板數(shù)據(jù)檢驗(yàn)中介變量來(lái)反映減稅對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的作用機(jī)制。稅收增長(zhǎng)率與財(cái)政空間在5%的顯著性水平上呈負(fù)相關(guān)，表明減稅對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性有正向效應(yīng)，即β≠0，驗(yàn)證作用機(jī)制的前提條件成立。

1.作用于市場(chǎng)主體的中介效應(yīng)檢驗(yàn)

估計(jì)結(jié)果如表5 所示。列（1）和（2）解釋變量稅收收入增長(zhǎng)率和消費(fèi)規(guī)模的系數(shù)都為負(fù)值，說(shuō)明減稅會(huì)對(duì)消費(fèi)規(guī)模和地方財(cái)政可持續(xù)性產(chǎn)生正向影響，與理論分析相同。列（3）減稅和消費(fèi)規(guī)模的系數(shù)都顯著，說(shuō)明部分中介效應(yīng)存在，占比為13.14%，減稅通過(guò)增加地方的消費(fèi)規(guī)模來(lái)促進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)性。自助法的間接效應(yīng)系數(shù)在10%顯著性水平上證明了上述結(jié)論，減稅有效降低市場(chǎng)主體的稅收負(fù)擔(dān)，增加可支配收入，降低物價(jià)，擴(kuò)大消費(fèi)規(guī)模，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)“放水養(yǎng)魚，反哺財(cái)政”。

表5 市場(chǎng)主體作用機(jī)制的中介效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果

列（5）中解釋變量tax 的系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù)，說(shuō)明在我國(guó)地方政府通過(guò)減稅刺激投資是可行的。列（6）中稅收增長(zhǎng)率和投資規(guī)模的系數(shù)均顯著且γδ 和β'同號(hào)，則認(rèn)為直接效應(yīng)顯著并且中介效應(yīng)占比為16.41%，證實(shí)假說(shuō)投資規(guī)模是減稅促進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)性的有效中介機(jī)制，這主要是因?yàn)闇p稅有效地緩解融資約束和降低投資成本，增強(qiáng)了市場(chǎng)主體的投資意愿。同時(shí)，比較消費(fèi)和投資的中介效應(yīng)占比以及間接效應(yīng)系數(shù)可知，投資規(guī)模對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的貢獻(xiàn)率大于消費(fèi)水平，這可能是因?yàn)檎疄樽非笳?jī)更傾向于見效快，力度猛的投資方式來(lái)拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

列（8）在1%的顯著性水平上證實(shí)減稅對(duì)地區(qū)創(chuàng)新能力存在激勵(lì)效應(yīng)，因?yàn)闇p稅提高創(chuàng)新的投資回報(bào)，同時(shí)放松創(chuàng)新的融資約束。但列（9）創(chuàng)新能力對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的正向作用不再顯著，因Sobel檢驗(yàn)的前提條件為γδ 服從正態(tài)分布，存在不準(zhǔn)確性，因此采用自助法檢驗(yàn)，結(jié)果表明間接效應(yīng)系數(shù)為負(fù)，但其并不顯著，認(rèn)為間接的中介效應(yīng)不存在。上述實(shí)證結(jié)果說(shuō)明，減稅可以提高地區(qū)的創(chuàng)新能力，但創(chuàng)新能力和地方財(cái)政可持續(xù)性間的傳導(dǎo)鏈條過(guò)長(zhǎng)，渠道有阻，因此，減稅對(duì)市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活動(dòng)發(fā)力來(lái)提高地方政府的財(cái)政可持續(xù)性可行性低。

綜上，減稅會(huì)擴(kuò)大市場(chǎng)主體的投資和消費(fèi)規(guī)模，釋放地方經(jīng)濟(jì)活力，從而提升地方財(cái)政韌性。但創(chuàng)新不能作為減稅對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的作用機(jī)制，只能通過(guò)半段檢驗(yàn)，創(chuàng)新對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的傳導(dǎo)機(jī)制不暢通。

2.作用于地方政府的中介效應(yīng)檢驗(yàn)

估計(jì)結(jié)果如表6 所示。列（11）財(cái)政收入結(jié)構(gòu)扭曲程度的系數(shù)顯著為負(fù)，說(shuō)明減稅會(huì)導(dǎo)致地方政府?dāng)U大“自由裁量”的非稅收入規(guī)模，與理論研究一致。但列（12）財(cái)政收入結(jié)構(gòu)扭曲程度的系數(shù)不顯著，意味著增加非稅收入并不一定破壞地方財(cái)政可持續(xù)性，而是地方政府化解減稅政策成本的一種暫時(shí)性過(guò)渡。同時(shí)，采用自助法檢驗(yàn)，結(jié)果表明間接效應(yīng)系數(shù)不顯著，在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上認(rèn)為中介效應(yīng)不存在。

表6 地方政府作用機(jī)制的中介效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果

列（14）稅收增長(zhǎng)率與征稅努力呈正相關(guān)，也就是說(shuō)減稅會(huì)使得地方政府降低征稅努力，這是因?yàn)榈胤秸谪?cái)權(quán)事權(quán)不匹配的情況下貫徹實(shí)施減稅政策，不可避免地會(huì)加劇其財(cái)政資金緊張程度，中央政府則會(huì)加大轉(zhuǎn)移支付來(lái)改善地方窘境。轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方來(lái)說(shuō)是一種成本為零的收入，此時(shí)，地方政府會(huì)更傾向于中央救濟(jì)。列（15）征稅努力在1%水平上顯著為正，符合理論預(yù)期，提高征稅努力可以增加地方財(cái)政收入，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)性。列（15）中稅收增長(zhǎng)率顯著為負(fù)且γδ 和β'異號(hào)，認(rèn)為存在15.72%的遮掩效應(yīng)，也就是說(shuō)減稅對(duì)征稅努力的作用抑制了地方財(cái)政可持續(xù)性。

綜上，減稅會(huì)轉(zhuǎn)變地方政府的行為方式，如提高非稅收入，降低征稅努力。但提高非稅收入與抑制地方財(cái)政可持續(xù)性不存在顯著的必然聯(lián)系，非稅收入是地方政府緩解減收的一種過(guò)渡性機(jī)制，對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性不具備必然的抑制作用。征稅努力是減稅降低地方財(cái)政可持續(xù)性的作用機(jī)制，但其對(duì)減稅與地方財(cái)政可持續(xù)性的正向效應(yīng)是有限的。

四、研究結(jié)論與政策建議

本文以減稅政策對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的影響效應(yīng)作為研究對(duì)象，利用財(cái)政反應(yīng)函數(shù)求得負(fù)債率理論上限值與實(shí)際值的差額來(lái)量化地方財(cái)政可持續(xù)性，實(shí)證分析減稅對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性的影響效應(yīng)，借助中介效應(yīng)來(lái)驗(yàn)證減稅對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)性影響的作用機(jī)制。通過(guò)本文的研究得到以下結(jié)論：

第一，減稅背景下，我國(guó)地方政府確實(shí)存在著“財(cái)政疲勞”現(xiàn)象，即地方政府改善財(cái)政狀況的能力不足，通過(guò)基本盈余彌補(bǔ)債務(wù)的能力有限，財(cái)政可持續(xù)問(wèn)題需加以關(guān)注。

第二，創(chuàng)新對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的傳導(dǎo)機(jī)制不暢通，但地方政府可以通過(guò)減稅來(lái)為居民消費(fèi)和企業(yè)投資輸送活力，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培植財(cái)源和拓寬稅基，從而有效地提高財(cái)政可持續(xù)性。提高非稅收入影響財(cái)政可持續(xù)性的路徑不顯著，征稅努力的中介效應(yīng)顯著，但是其作用有限。因此，總效應(yīng)是減稅政策促進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)性。

根據(jù)上述研究結(jié)論提出如下政策建議：

第一，明確減稅目標(biāo)以理順地方財(cái)政收入機(jī)制。研究結(jié)論可知，減稅促成的良好經(jīng)濟(jì)運(yùn)行可以彌補(bǔ)減稅的政策成本。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是維持地方財(cái)政可持續(xù)性、解決地方政府財(cái)政壓力的第一要義，因此，減稅的目標(biāo)應(yīng)該聚焦于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拓寬地方政府的稅收基礎(chǔ)，發(fā)揮減稅對(duì)財(cái)政的反哺作用。一方面，加大對(duì)投資的稅收優(yōu)惠支持力度，增強(qiáng)微觀企業(yè)的投資意愿，重視國(guó)家對(duì)“穩(wěn)增長(zhǎng)”的關(guān)切；另一方面，減免與消費(fèi)相關(guān)的稅目，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求，充分發(fā)揮消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的助推作用。

第二，完善財(cái)政體制，清晰界定各級(jí)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，使地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配。當(dāng)前地方政府存在“財(cái)政疲勞”現(xiàn)象的根本原因是分稅制改革后地方政府的自有收入遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)其承擔(dān)責(zé)任所需的資金需求。深化財(cái)政體制改革，合理劃分中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)對(duì)維持地方財(cái)政可持續(xù)性起著決定性作用。首先，應(yīng)重視地方稅體系的完善，為地方政府開辟穩(wěn)定持續(xù)的稅源；其次，改善地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)移部分直接支出責(zé)任，提高資金利用效率，確保用到實(shí)處，用出成效；最后，規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加地方政府的可支配資金，維持地方政府財(cái)政可持續(xù)性。

第三，建立綜合考評(píng)機(jī)制以加強(qiáng)政府預(yù)算約束和稅收征管努力。研究結(jié)論顯示地方政府因中央政府的補(bǔ)助收入極易出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題，因此，中央政府首先應(yīng)建立撥付審核機(jī)制，考核資金使用績(jī)效，從而提高補(bǔ)助收入的獲得成本，降低地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴程度；其次，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效考核，堅(jiān)持預(yù)算法定原則，控制地方政府的赤字規(guī)模和非理性的借債行為，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。最后，地方政府應(yīng)改變工作態(tài)度，簡(jiǎn)化工作流程，提高征稅努力，積極主動(dòng)地為地區(qū)內(nèi)的納稅人科普稅收優(yōu)惠政策，降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，增強(qiáng)企業(yè)的獲得感，打造良好政企關(guān)系。