全成本預(yù)算績效管理模式探討與思考
——以山東省五蓮縣為例

李兆雙

內(nèi)容提要：全成本預(yù)算績效管理是將績效與預(yù)算融合的管理方式，它側(cè)重全成本定額核定，通過對成本、質(zhì)量、效益進行分析比對，積極推進了財政資源高效配置，使之成為化解目前部分地區(qū)財政收支緊平衡狀態(tài)的有力抓手。本文以山東省日照市五蓮縣為例，對五蓮縣實施“五個加法”，建立“閉環(huán)機制”的做法進行剖析，推進全成本預(yù)算績效管理的探索與研究。

近年來，受國內(nèi)外經(jīng)濟形勢、疫情沖擊和減稅降費等多重因素影響疊加，部分地區(qū)財政收支矛盾十分突出，處于緊平衡狀態(tài)。而以項目成本效益分析為突破口，“成本效益并重”的全成本預(yù)算績效管理模式，成為化解收支矛盾的強有力抓手。本文以山東省五蓮縣為例，剖析全成本預(yù)算績效管理模式。

一、“五個加法”推進全成本預(yù)算績效管理

山東省五蓮縣以預(yù)算績效管理為抓手，率先在城區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔領(lǐng)域推行“目標(biāo)為導(dǎo)向、成本為衡量、績效為核心”的新型全成本預(yù)算績效管理機制，摸索出了一條全成本預(yù)算績效管理的“五蓮模式”，既讓財政資金用在“刀刃上”，又實現(xiàn)“物有所值”。

（一）拓展思路+清晰定位

財政資金并非多多益善，應(yīng)用在急需的地方，用的要值。實施全成本預(yù)算績效是財政“緊平衡”常態(tài)下的政策導(dǎo)向。面對財政緊平衡新常態(tài)，山東省五蓮縣財政局選擇與群眾息息相關(guān)的城區(qū)道路環(huán)衛(wèi)保潔領(lǐng)域為試點，通過全面成本核算、制定定額體系、開展項目成本績效評價“三步走”戰(zhàn)略，對財政資金是否實現(xiàn)物有所值進行評價與分析，打造“以目標(biāo)為導(dǎo)向、以成本為衡量、以績效為核心”的全成本預(yù)算績效模式，使其成為節(jié)約財政資金、化解收支矛盾的“堅盾”和“利器”。實施過程中提出“12345”思路，為全成本預(yù)算績效管理快速破題、迅速推進奠定基礎(chǔ)?！?2345”思路的具體內(nèi)容包括：實現(xiàn)新型物有所值的全成本預(yù)算績效管理模式1 個工作目標(biāo)；建立完全成本、質(zhì)量效益2 組核心指標(biāo)體系；打通預(yù)算編制環(huán)節(jié)核成本、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)控成本、評價運用環(huán)節(jié)考成本3 大環(huán)節(jié)；按照清邊界、明指標(biāo)、核成本、定績效4 步走；實現(xiàn)全成本績效管理人才得到重視、意識不斷增強、定額日趨完善、成本分析科學(xué)開展、結(jié)果運用日益深入等5 大突破（李兆雙，2021）。五蓮縣通過全成本分析，厘清政府和市場邊界，明確成本內(nèi)容、成本結(jié)構(gòu)和歷史成本水平，算清必要和有效成本，根據(jù)項目服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定新的財政支出定額標(biāo)準(zhǔn)，并由此推動建立預(yù)算安排核成本、資金使用有規(guī)范、綜合考評講績效的成本預(yù)算績效管理制度；五蓮縣通過全生命周期、全方位、多角度的預(yù)算管理體系，以投入、產(chǎn)出和效益為導(dǎo)向，強化支出責(zé)任和效率意識，實現(xiàn)了財政資源配置不斷優(yōu)化，公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量不斷提高，真正做到財政資金“物有所值”。

（二）政府推進+企業(yè)參與

城市環(huán)衛(wèi)保潔工作是構(gòu)筑城市生態(tài)功能、塑造城市形象、保障城市環(huán)境的一張名片，與市民生活息息相關(guān)。政府按照中標(biāo)價格付費即可，沒有核查環(huán)衛(wèi)企業(yè)成本的約定。五蓮縣創(chuàng)新開展全成本預(yù)算績效管理試點，公開選定環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域全成本預(yù)算績效管理專家咨詢團隊，在核實環(huán)衛(wèi)企業(yè)成本定績效過程中，為企業(yè)運營提出“量身定做”的改進建議，大大降低企業(yè)單位運營成本，提高企業(yè)經(jīng)營效益，因此試點得到了中標(biāo)企業(yè)認可。同時，全成本預(yù)算績效管理試點為政府加強成本控制和精準(zhǔn)預(yù)算編制提供科學(xué)參考，讓有限的財政資金用在“刀刃上”，得到政府的全力支持，真正實現(xiàn)了政府施政成本、企業(yè)生產(chǎn)成本“雙減”，政府推進、企業(yè)參與全成本績效積極性得到充分調(diào)動。

（三）第三方介入+專家論證

成本預(yù)算績效管理的根本和前提是全面核實成本，只有基于完整、準(zhǔn)確、科學(xué)、有效的數(shù)據(jù)信息才能全面、客觀地推進工作。為此，五蓮縣財政部門會同住建、公用事業(yè)服務(wù)部門以及保潔單位、第三方機構(gòu)共同組成專家團隊，認真核實目標(biāo)企業(yè)完全成本，并通過網(wǎng)絡(luò)詢價、周邊實地調(diào)研、先進地區(qū)企業(yè)調(diào)研、專家會談等方式了解先進標(biāo)桿、同類企業(yè)的運營信息和社會平均價格，科學(xué)制定成本核算方法，剔除無效成本，確定全成本構(gòu)成要素。利用行業(yè)專家、人大代表的專業(yè)性和權(quán)威性，共同參與成果的討論與修訂，提高項目的可靠性與公平性，為項目完成夯實基礎(chǔ)。第三方機構(gòu)依據(jù)行業(yè)定額，對成本合理分類歸集，梳理影響成本的核心因素，明確成本內(nèi)容、成本結(jié)構(gòu)和歷史成本水平，確定不合理成本、一次性成本等無效成本；按照運營產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，定制適合環(huán)衛(wèi)行業(yè)的定額測試模型，以產(chǎn)出目標(biāo)為依據(jù)，形成完善了項目成本定額體系。

（四）分層定額+動態(tài)調(diào)整

以企業(yè)全成本為基礎(chǔ)，通過標(biāo)桿分析和趨勢分析，厘清政府和市場邊界、明確成本內(nèi)容、成本結(jié)構(gòu)和歷史成本水平，剔除無效和低效成本，算清必要和有效成本，建立該領(lǐng)域全成本定額體系。定額體系根據(jù)不同的道路標(biāo)準(zhǔn)、人口密度、作業(yè)環(huán)境等分層次確定定額標(biāo)準(zhǔn)，并與成品油、最低工資標(biāo)準(zhǔn)等數(shù)據(jù)聯(lián)動，實現(xiàn)定額標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整，為后續(xù)環(huán)衛(wèi)項目的預(yù)算價格確定、調(diào)價機制以及運營管理和績效考核提供指導(dǎo)。通過成本核算與分析，對不符合五蓮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平的工資及績效獎金進行了核減，人工總成本共計核減金額255 萬元，核減比例18.79%，對不能提供有效發(fā)票憑證且不能說明合理理由的物料費用進行了核減，材料費共計核減金額38 萬元，核減比例13.74%；不符合規(guī)定折舊年限的費用進行了核減，機械費共計核減金額74 萬元，核減17.84%；其他管理費共計核減金額54.5 萬元，核減比例41.61%（逄錦麗等，2023）。結(jié)合績效評價情況，形成了五蓮環(huán)衛(wèi)定額體系，定額體系不僅制定了不同等級道路和工作內(nèi)容的單位價格，而且明確了保潔單位的工作規(guī)范與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。通過制定定額體系，明確質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的價格，促進保潔單位按照規(guī)范運營，為市民提供高質(zhì)量的保潔服務(wù)。

（五）預(yù)算支出+績效獎懲

專家團隊結(jié)合城區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔全成本核定情況，以成本績效為核心，科學(xué)合理確定全成本項目績效評價體系，建立績效評價結(jié)果應(yīng)用機制，采取“預(yù)算支出+績效獎懲”的方式，引入付費與績效得分掛鉤機制，根據(jù)績效得分安排項目支出，強化了預(yù)算支出成本管控效果，實現(xiàn)了“物有所值”。五蓮縣結(jié)合城區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔成本定額體系和成本預(yù)算績效分析結(jié)果，調(diào)整和優(yōu)化預(yù)算部門預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，并作為財政部門安排預(yù)算、政策調(diào)整和改進管理的重要依據(jù)。通過對當(dāng)期成本與歷史成本數(shù)據(jù)進行對比分析和趨勢分析，進行成本預(yù)測和控制，嚴格控制非合理性成本的支出，完善項目調(diào)價機制，作為未來3—5 年財政預(yù)算支出安排的標(biāo)準(zhǔn)，提高預(yù)算資金配置效率。同時，根據(jù)評價結(jié)果劃分優(yōu)、良、中、差四個等級，當(dāng)本年度評價等級不能達到優(yōu)秀等級時，對付費金額進行合理扣減，且創(chuàng)新性設(shè)置梯度，當(dāng)評價等級越低，付費扣減額基數(shù)相應(yīng)提高，以此來督促保潔單位提高運營效率，為市民提供更有質(zhì)量、更有溫度的保潔服務(wù)。

二、將全成本預(yù)算績效管理融入預(yù)算管理全過程

以成本績效管理為抓手，將成本管理理念和成本控制融入項目入庫、預(yù)算編制、預(yù)算審核、預(yù)算執(zhí)行、績效評價和評價應(yīng)用六個環(huán)節(jié)，形成一個完整的閉環(huán)，健全激勵約束機制，完善項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，助力財政節(jié)本增效，推動財政高質(zhì)量發(fā)展。

（一）項目入庫環(huán)節(jié)，分析成本

優(yōu)化預(yù)算編制流程，推動預(yù)算編制與項目成本指標(biāo)設(shè)定融合，一體化實施。預(yù)算單位在編制年度預(yù)算時，根據(jù)項目設(shè)立依據(jù)、事業(yè)發(fā)展需要、成本效益分析情況、財政承受能力等，細化預(yù)算支出內(nèi)容，參考行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史數(shù)據(jù)、成本核算和橫向?qū)Ρ葦?shù)據(jù)等設(shè)立項目成本指標(biāo)。

（二）預(yù)算編制環(huán)節(jié)，細化成本

按照“零基預(yù)算”的編制原則，對項目資金安排的必要性、可行性和經(jīng)濟性進行總體審核，研究提出成本核定具體意見，按程序確定預(yù)算安排金額。成本審核重點關(guān)注項目是否符合部門單位的職能權(quán)責(zé)和業(yè)務(wù)活動范圍，事權(quán)與支出責(zé)任劃分是否合理，成本列支依據(jù)是否充分，成本測算是否科學(xué)節(jié)約等因素。

（三）預(yù)算審核環(huán)節(jié)，核定成本

將成本核定作為預(yù)算編制審核重要內(nèi)容。按照零基預(yù)算的原則，建立“聯(lián)審機制”，對試點預(yù)算部門、單位提報預(yù)算的必要性、可行性和經(jīng)濟性進行總體審核，研究提出成本核定的具體意見，按程序確定預(yù)算安排金額。

（四）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，控制成本

強化成本績效目標(biāo)約束，將成本控制作為部門單位和財政重點監(jiān)控的重要內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)成本管控不到位，成本績效目標(biāo)偏離度異常時，及時預(yù)警糾偏，對不具備實施條件或無法按原預(yù)算執(zhí)行，需要調(diào)整、收回的支出，結(jié)合成本管控按照程序進行預(yù)算調(diào)劑，促進成本支出與績效目標(biāo)相匹配。

（五）預(yù)算完成環(huán)節(jié)，評價成本

將成本支出和控制情況納入項目績效評價范圍。通過單位自評和部門評價，全面分析評價成本控制、產(chǎn)出完成和效益實現(xiàn)情況，重點關(guān)注超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)支出等成本管理方面存在的問題，并提出優(yōu)化以后年度預(yù)算編制的措施。財政部門重點評價項目成本控制情況和預(yù)算執(zhí)行情況，針對成本管理中存在的問題，提出節(jié)約成本、提高資金使用效益的意見建議。

（六）評價完成環(huán)節(jié)，應(yīng)用成本

成本績效評價結(jié)果與下年度預(yù)算安排掛鉤，形成成本績效管理閉環(huán)，充分發(fā)揮預(yù)算績效管理管控成本、提升質(zhì)效的作用。對成本構(gòu)成相對穩(wěn)定的投資類項目、服務(wù)運營類項目和財政補貼類項目，加快制定項目成本定額和財政支出標(biāo)準(zhǔn)，并建立動態(tài)調(diào)整機制，作為今后預(yù)算安排的重要依據(jù)，提高預(yù)算編制科學(xué)化、精準(zhǔn)化水平。

三、全成本預(yù)算績效管理工作中存在的難題與解決思路

（一）項目運營成本邊界不能有效區(qū)分

項目單位除負責(zé)合同范圍內(nèi)的事項之外，還承擔(dān)主管部門安排的臨時性任務(wù)。在日常操作過程中，往往不會單獨統(tǒng)計臨時性工作內(nèi)容、獨立設(shè)置賬目進行核算，也不會與財政及主管部門等提前對價格進行商定。因此，單位的運營成本包含成本核定范圍之外的內(nèi)容。同理，在集團化業(yè)務(wù)管理模式下，公司為節(jié)約管理成本、提高管理效率，通過“一人多崗、一崗多責(zé)”的形式可以較大幅度提高公司經(jīng)營效率、節(jié)約經(jīng)營成本，主要資產(chǎn)、人員均由集團公司管理核算，難以獨立測算全成本績效項目運營業(yè)務(wù)的收入、成本及利潤情況。

針對該問題，首先，建議財政部門或主管部門謀劃在前，指導(dǎo)公司在集團化管理的前提下，合理劃分各子公司、各業(yè)務(wù)板塊的后勤管理、運營管理人員規(guī)模和資產(chǎn)規(guī)模，適度將部分人員、資產(chǎn)納入相應(yīng)子公司進行管理核算，進一步優(yōu)化內(nèi)部資產(chǎn)配置和人員設(shè)置，提高財務(wù)核算的精準(zhǔn)度；其次，財政部門或主管部門會同部門單位對成本核定范圍外的事項通過協(xié)議明確任務(wù)內(nèi)容、要求、應(yīng)達到的目標(biāo)以及價格等，單獨計價、獨立統(tǒng)計、獨立核算。

（二）項目支出績效目標(biāo)有待完善

績效目標(biāo)是指財政預(yù)算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果，而績效指標(biāo)是對績效目標(biāo)的細化、量化描述，是開展績效評價的標(biāo)尺。當(dāng)前預(yù)算績效管理工作起步不久，由于各部門和單位普遍存在對績效管理意義認識不高，績效具體業(yè)務(wù)知識較為缺乏，績效編制操作規(guī)程生疏等問題，未按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》等文件要求為本項目設(shè)定相關(guān)績效目標(biāo)。

對于該問題，應(yīng)當(dāng)圍繞項目工作內(nèi)容，充分論證、嚴格篩選，從數(shù)量、質(zhì)量、效益、滿意度等多方面進行考慮，選取最具代表性、全面反映項目的核心指標(biāo)，精簡實用、量化可考核。五蓮縣環(huán)衛(wèi)保潔全成本績效管理，通過設(shè)立產(chǎn)出、投入、效益等方面的績效目標(biāo)，倒逼相關(guān)部門和保潔單位有序合規(guī)、高質(zhì)高效地完成年度工作。

（三）預(yù)算單位積極性有待提高

預(yù)算單位在財政資金支出安排上，更關(guān)心支出規(guī)模，而對于成本、效益的關(guān)注度不夠，全成本預(yù)算績效的意識和理念樹立不牢。同時，全成本預(yù)算績效工作不僅涉及財務(wù)部門，還涉及單位內(nèi)部多個業(yè)務(wù)科室，需要充分調(diào)動各相關(guān)科室，齊心聚力、密切配合，才能高質(zhì)量地完成。而往往業(yè)務(wù)科室更注重業(yè)務(wù)本身，對成本和績效有抵觸思想。此外，不同的項目有其獨特的評價方法和標(biāo)準(zhǔn)，成本的核算、定額的建立，專業(yè)性強、涉及面廣，預(yù)算單位缺乏專業(yè)的人員，也會導(dǎo)致積極性不高的現(xiàn)象。

針對該問題，要落實主體責(zé)任，通過集中學(xué)習(xí)、會議研討、微信、網(wǎng)絡(luò)等方式，線上線下多渠道、全方位強化全成本預(yù)算績效管理的宣傳和培訓(xùn)，積極引導(dǎo)各部門各單位樹立成本意識、節(jié)約意識、績效意識，充分認識全成本預(yù)算績效的重要意義，營造“重績效、講績效、用績效”的良好氛圍；要加強對部門的指導(dǎo)與監(jiān)督，出臺相關(guān)制度，從制度層面壓實責(zé)任、明確職責(zé)；將績效評價結(jié)果納入部門單位高質(zhì)量發(fā)展考核，并將整改結(jié)果作為部門預(yù)算編審的重要依據(jù)，倒逼部門單位強化績效意識，提高財政資金使用效益。

（四）項目單位配合度有待加強

全成本預(yù)算績效管理是我國深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重大變革，是對財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費等現(xiàn)象刀刃向內(nèi)的“內(nèi)科手術(shù)”。定額標(biāo)準(zhǔn)制定也是多方不斷磨合、不斷博弈的過程，這涉及項目實施單位的既得利益，最終結(jié)果可能要壓減預(yù)算，因此項目實施單位配合度低。同時，全成本預(yù)算績效核實成本，需要全面了解項目業(yè)務(wù)和財務(wù)情況，而項目實施單位一般為政府采購或政府購買服務(wù)的第三方，沒有義務(wù)對外提供業(yè)務(wù)和賬務(wù)，因此在全成本績效管理上配合不夠。

針對該問題，要強化對項目實施單位的宣傳引導(dǎo)，充分了解全成本預(yù)算績效，通過對標(biāo)同行先進做法，剖析自身問題，樹立現(xiàn)代成本管理理念，改進經(jīng)營管理，降低企業(yè)成本，提升企業(yè)核心競爭力，以進一步調(diào)動項目單位積極性，促進項目單位密切配合。

（五）第三方績效評價機構(gòu)水平有待提升

第三方機構(gòu)參與全成本績效管理，對于提高財政資金配置效率、強化單位資金成本意識發(fā)揮了積極作用，成為加強財政管理的重要舉措。但由于第三方機構(gòu)財務(wù)審計和資產(chǎn)評估轉(zhuǎn)型不到位，對參與績效管理的意義缺乏深刻認識，對產(chǎn)出和效果認識有限，無法從提升公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)效、樹立財政資金成本意識、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度重視此項工作。同時，預(yù)算績效管理具有專業(yè)性、技術(shù)性、系統(tǒng)性強的特點，不僅財務(wù)人員，業(yè)務(wù)、經(jīng)濟、管理、工程等專業(yè)人員都需要全面了解國家政策、行業(yè)發(fā)展、企業(yè)歷史、管理方式、預(yù)算管理等。而第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)人員專業(yè)能力和業(yè)務(wù)水平良莠不齊，出具的績效評價報告質(zhì)量參差不齊，提出問題、解決問題的能力不高，離財政部門、主管部門和社會公眾的期待仍存在較大差距。

對此，應(yīng)建立健全績效評價考核評審制度，引入充分競爭激勵機制，選定人員力量強、業(yè)務(wù)水平高、機構(gòu)管理規(guī)范、從業(yè)經(jīng)驗豐富，有能力、負責(zé)任、客觀公正的第三方績效評價機構(gòu)。明確第三方工作范圍、工作職責(zé)、工作程序，出具報告要保持客觀公正，有借鑒意義；落實負面清單制，反饋結(jié)果要明辨是非，不出具與實際執(zhí)行情況相背離的高分報告，也不為完成任務(wù)隨意敷衍了事，不違反評價標(biāo)準(zhǔn)修改隨意評分結(jié)果，通過初審-反饋-修改-復(fù)審-征求意見-定稿，形成高質(zhì)量全成本績效評估評價報告。持續(xù)推動第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價報告公開制度，將脫密后的績效報告進行公開，強化第三方機構(gòu)行業(yè)自律。積極開展第三方機構(gòu)報告質(zhì)量抽審，實行績效評估評價質(zhì)量與付費結(jié)算掛鉤，對評價工作表現(xiàn)差、報告質(zhì)量低的機構(gòu)進行付費折扣，對工作水平高、報告質(zhì)量好、績效明顯的機構(gòu)予以獎勵，營造良好的競爭環(huán)境，調(diào)動工作主動性和積極性，促進提高績效評價工作質(zhì)量。