清江流域綜合治理的對(duì)策
——湖北省長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣的實(shí)踐探索

課題組

湖北省第十二次黨代會(huì)明確提出，流域綜合治理要守住安全底線、統(tǒng)籌四化同步發(fā)展。 《湖北省流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃綱要》 將清江流域確定為一級(jí)流域。做好清江流域治理，對(duì)提升湖北省流域綜合治理水平、確保一江清水永續(xù)東流、推動(dòng)長(zhǎng)江大保護(hù)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展具有重大作用。湖北省長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“長(zhǎng)陽(yáng)”）是清江流經(jīng)的重要流域區(qū)，近年來(lái)，長(zhǎng)陽(yáng)堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為導(dǎo)向，圍繞“最美清江畫(huà)廊、最美幸福土家、最美‘兩山’價(jià)值轉(zhuǎn)化示范區(qū)”進(jìn)行了一些有益的實(shí)踐探索，為深入推進(jìn)清江流域綜合治理提供了經(jīng)驗(yàn)。

一、長(zhǎng)陽(yáng)在清江流域綜合治理中的主要做法

（一）以做好頂層設(shè)計(jì)為先導(dǎo)

一是劃分治理單元，形成分級(jí)傳導(dǎo)機(jī)制。在省市劃定的一二三四級(jí)流域片區(qū)基礎(chǔ)上，突出以共同締造理念推進(jìn)小流域綜合治理，劃分8 個(gè)五級(jí)小流域，形成“三級(jí)流域強(qiáng)管控、四級(jí)流域重實(shí)施、五級(jí)流域抓落實(shí)”的傳導(dǎo)機(jī)制。二是設(shè)計(jì)治理目標(biāo)，明確治理任務(wù)清單。出臺(tái)《清江流域（長(zhǎng)陽(yáng)段）綜合治理實(shí)施方案》 《以共同締造理念助推小流域綜合治理工作方案》 《重要河流流域綜合規(guī)劃》等，與城市發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土資源規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，把生態(tài)立縣體現(xiàn)到規(guī)劃中。三是壓實(shí)各方責(zé)任，共守流域安全底線。統(tǒng)籌推進(jìn)“五水共治”“三長(zhǎng)共管”，水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)改、環(huán)保等多部門(mén)聯(lián)動(dòng)，實(shí)施清江干流及其支流系統(tǒng)治理，破解“九龍治水水不治”的難題。

（二）以多元主體參與為基礎(chǔ)

一是“三輪驅(qū)動(dòng)”聚合力。發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用。實(shí)施“小流域大黨委”制，組織“大黨委”成員討論決定區(qū)域內(nèi)關(guān)于流域綜合治理的重大問(wèn)題，政府部門(mén)引導(dǎo)抓落實(shí)。發(fā)揮人民群眾的關(guān)鍵作用。堅(jiān)持黨的群眾路線，依靠人民群眾開(kāi)展流域治理工作，引導(dǎo)人民群眾積極投入到能源轉(zhuǎn)型、飲水工程、綠色產(chǎn)業(yè)和美麗家園建設(shè)中。發(fā)揮市場(chǎng)主體的推動(dòng)作用。在推動(dòng)四化同步發(fā)展尤其是培育壯大流域特色產(chǎn)業(yè)中，通過(guò)市場(chǎng)主體主動(dòng)對(duì)接宜昌自貿(mào)片區(qū)，依托中歐班列等運(yùn)輸載體，搭建農(nóng)產(chǎn)品跨國(guó)展示和交易平臺(tái)，搶占國(guó)外市場(chǎng)。二是區(qū)域協(xié)作促聯(lián)動(dòng)。積極探索區(qū)域合作，深度融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”和“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略。長(zhǎng)陽(yáng)縣政府與五峰縣政府簽訂清江一級(jí)支流天池河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議；縣人民法院與清江沿線法院簽訂環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議，深化區(qū)域司法協(xié)作，共護(hù)一江清水。

（三）以抓好價(jià)值轉(zhuǎn)化為核心

一是建立轉(zhuǎn)化評(píng)價(jià)體系。按照物質(zhì)供給、調(diào)節(jié)服務(wù)以及文化服務(wù)三個(gè)類(lèi)別梳理全縣全量生態(tài)產(chǎn)品，研究制定長(zhǎng)陽(yáng)生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)實(shí)施方案，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)體系。明確提出以GEP（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值，也稱(chēng)生態(tài)產(chǎn)品總值）作為評(píng)價(jià)政府績(jī)效的主要指標(biāo)，建立生態(tài)價(jià)值產(chǎn)品全目錄清單，核算長(zhǎng)陽(yáng)GEP 總值，制定推進(jìn)生態(tài)價(jià)值增長(zhǎng)的具體措施，建立“GEP+GDP”雙增長(zhǎng)的高質(zhì)量發(fā)展模式。二是實(shí)施綠色轉(zhuǎn)化行動(dòng)。深入實(shí)施長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶降碳減污擴(kuò)綠增長(zhǎng)十大行動(dòng)，探索生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展的長(zhǎng)陽(yáng)實(shí)踐，建設(shè)國(guó)家低碳城市試點(diǎn)縣。積極穩(wěn)妥做好“雙碳”工作，完善低碳政策體系，建立減污降碳激勵(lì)約束機(jī)制，有序推進(jìn)能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變。三是挖掘人文資源價(jià)值。深入推進(jìn)縣域“非遺”資源調(diào)查，進(jìn)一步完善非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目及傳承人資源庫(kù)，加強(qiáng)“土家族撒葉兒嗬”“南曲”“長(zhǎng)陽(yáng)山歌”等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承創(chuàng)新，聚力文化精品創(chuàng)作，打造具有高辨識(shí)度的文化IP，在重點(diǎn)景區(qū)開(kāi)展“土家族撒葉兒嗬”“南曲”“長(zhǎng)陽(yáng)山歌”等文化旅游演藝。

（四）以強(qiáng)化法治護(hù)航為保障

一是設(shè)立“清江保護(hù)日”。2015 年，長(zhǎng)陽(yáng)縣人大通過(guò)立法將 9 月12 日設(shè)立為“清江保護(hù)日”，這是全國(guó)首個(gè)由縣級(jí)人大決定設(shè)立的河流保護(hù)日，也是湖北首次專(zhuān)門(mén)為一條河流設(shè)立保護(hù)日。經(jīng)過(guò)連續(xù) 8 年開(kāi)展保護(hù)日系列活動(dòng)，增強(qiáng)了人們的護(hù)河意識(shí)，提升了治水成效。二是制定清江保護(hù)法。出臺(tái)《長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣河流保護(hù)條例》 《長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣清江庫(kù)區(qū)管理?xiàng)l例》 《長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》 等，亮出綠色安全發(fā)展紅線。三是創(chuàng)新司法工作機(jī)制。堅(jiān)持依法行政與檢察執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，首創(chuàng)“河長(zhǎng)+警官+檢察官+法官”聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，全員全域守護(hù)一江清水。構(gòu)建“水上法庭”，提升司法在流域治理中的效率，通過(guò)“水上法庭”快速辦理有關(guān)水資源環(huán)境類(lèi)案件，及時(shí)有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境安全。

二、長(zhǎng)陽(yáng)推進(jìn)清江流域綜合治理存在的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)

（一）守牢安全底線壓力大

一是面源污染治理難?；兽r(nóng)藥使用量仍然較大，農(nóng)地膜等“白色污染”在中高山地區(qū)部分存在，生豬“規(guī)下”養(yǎng)殖戶(hù)的糞污治理設(shè)施和綜合利用設(shè)施不全，“糞污”糾紛在農(nóng)村糾紛中的占比較高，治理難度較大。二是自然災(zāi)害隱患大。長(zhǎng)陽(yáng)地勢(shì)自西向東傾斜，80%以上是山地，呈高山深谷地貌，生態(tài)環(huán)境復(fù)雜，水土流失問(wèn)題突出，易發(fā)山洪、塌方、泥石流等自然災(zāi)害，不僅威脅水源涵養(yǎng)功能，而且危及生態(tài)安全。

（二）四化同步歷史欠賬多

一是工業(yè)化發(fā)展滯后。2022 年，長(zhǎng)陽(yáng)三產(chǎn)比例為26.86:23.51:49.63，同期宜昌市三產(chǎn)比例為10.7:44.1:45.2，二產(chǎn)占比低于宜昌市近 21 個(gè)百分點(diǎn)。二是城鎮(zhèn)化率低。據(jù)全國(guó)第七次人口普查，湖北省城鎮(zhèn)化率為 62.89%，宜昌市為 63.77%，長(zhǎng)陽(yáng)僅為33.04%，居全省倒數(shù)第一。三是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不夠。農(nóng)業(yè)以種養(yǎng)業(yè)為主，產(chǎn)品品牌散、小、雜，且以鮮銷(xiāo)為主，精深加工額極低，農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比值為 0.3:1，遠(yuǎn)低于宜昌市平均水平1.14:1。四是信息化基礎(chǔ)薄弱。5G、光纖寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，大數(shù)據(jù)中心機(jī)架數(shù)量較少，信息技術(shù)與三次產(chǎn)業(yè)融合不夠。

（三）跨區(qū)協(xié)同治理不充分

一是流域跨區(qū)協(xié)作領(lǐng)域有待拓寬。當(dāng)前的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償多限于支流，干流保護(hù)協(xié)作僅限于環(huán)境資源審判，在整個(gè)流域治理措施共謀、責(zé)任共擔(dān)、生態(tài)共補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)共贏、成果共享等方面還需要深入推進(jìn)。二是生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議約束力不強(qiáng)。長(zhǎng)陽(yáng)縣政府雖然與五峰縣政府簽訂了天池河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，與清江流域多個(gè)縣市法院簽訂了環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議，但這種協(xié)作是建立在自覺(jué)基礎(chǔ)之上，其長(zhǎng)效性難以保障。

（四）地方治理特色不鮮明

一是“特色水經(jīng)濟(jì)”開(kāi)發(fā)力度不夠。長(zhǎng)陽(yáng)水資源總量豐沛，水質(zhì)常年保持在國(guó)家Ⅱ類(lèi)及以上標(biāo)準(zhǔn)，但在水經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新開(kāi)發(fā)上力度不大，尤其在水旅游產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)利用上明顯不夠，特色水上體驗(yàn)、游樂(lè)項(xiàng)目缺乏，人水親近互動(dòng)少。二是河道治理地方色彩彰顯不足。長(zhǎng)陽(yáng)歷史上有水能造紙、水車(chē)灌田、索橋過(guò)河等歷史文化遺存，也有“河塔鎮(zhèn)水妖”“投石求水”等民間傳說(shuō)，但在河道治理中創(chuàng)造性建設(shè)水景觀、打造歷史景觀不夠，沒(méi)有充分做到景觀與河道一體、歷史與現(xiàn)實(shí)相融，河道治理的地方特色不鮮明。

（五）保障支撐體系有短板

一是交通網(wǎng)絡(luò)輻射不夠。滬渝鐵路橫貫長(zhǎng)陽(yáng)而無(wú)列車(chē)?？?，對(duì)外交通主要以滬渝高速、國(guó)省道為主。清江隔斷南北交通，過(guò)江通道不足，清江航道也無(wú)法滿(mǎn)足交通運(yùn)輸需求，交通網(wǎng)絡(luò)“北強(qiáng)南弱”。四好農(nóng)村公路覆蓋率低，目前僅建成 155公里，占全縣農(nóng)村公路 5733 公里的 2.7%。二是地方財(cái)力支撐不足。地方工業(yè)發(fā)展滯后，財(cái)政收入水平低，用于流域治理的資金嚴(yán)重匱乏。2022年地方一般公共預(yù)算收入 6.18 億元，而地方“三?！必?cái)政支出近 40 億元，財(cái)政自給率僅為15%，財(cái)政支持流域治理資金不足，一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)因資金缺乏而無(wú)法在全縣復(fù)制推廣。

三、優(yōu)化清江流域綜合治理的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)源頭管控，推進(jìn)流域安全治理

一是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染管控。種植業(yè)方面，推進(jìn)化肥農(nóng)藥、農(nóng)地膜在“零增長(zhǎng)”的前提下實(shí)現(xiàn)逐年遞減；養(yǎng)殖業(yè)方面，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村“規(guī)下”養(yǎng)殖戶(hù)等重點(diǎn)污染源的監(jiān)督管理，同時(shí)引入市場(chǎng)主體或第三方組織對(duì)養(yǎng)殖戶(hù)的糞污進(jìn)行有償收儲(chǔ)，經(jīng)過(guò)無(wú)害化處理后以農(nóng)作物“營(yíng)養(yǎng)液”的方式輸送到農(nóng)民的田間地頭，這樣既有效處理了糞污，又實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)作物的灌溉和施肥，降低過(guò)量使用化肥對(duì)水環(huán)境造成的危害。二是加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警防范。落實(shí)“群測(cè)群防”機(jī)制，提高人民群眾在地質(zhì)災(zāi)害防范中的參與度。加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)巡查，常態(tài)化開(kāi)展地質(zhì)監(jiān)測(cè)預(yù)判，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的要進(jìn)行勘查論證、會(huì)商研判、安排部署，筑牢風(fēng)險(xiǎn)防范底線。

（二）著眼四化同步，推進(jìn)流域綜合治理

一是走新型工業(yè)化道路。圍繞鈣鋇、水能、風(fēng)力等特色資源和工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，支持華新循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園、鈣鋇產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，做“長(zhǎng)”綠色材料產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集；推進(jìn)抽水蓄能、風(fēng)力發(fā)電、頁(yè)巖氣等項(xiàng)目建設(shè)，做“寬”清潔能源產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)；拓展豐潤(rùn)生物、一致魔芋的發(fā)展思路，做“深”特色產(chǎn)品加工，提升產(chǎn)品附加值。二是實(shí)施“大縣城”戰(zhàn)略。圍繞“一主三帶五組團(tuán)”，拓寬城市骨架，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，為農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好的空間環(huán)境。推廣板橋鋪移民安置點(diǎn)的做法，在“大縣城”骨架內(nèi)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)合理選點(diǎn)，有序?qū)嵤┥鷳B(tài)移民、建設(shè)移民等，逐年推動(dòng)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。三是大力發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)。充分利用長(zhǎng)陽(yáng)的自然資源優(yōu)勢(shì)和農(nóng)業(yè)探索成果，推動(dòng)以精品水果、高山蔬菜、道地藥材、清江魚(yú)等地方特色產(chǎn)品為主的各類(lèi)生產(chǎn)，發(fā)揮“土家源”“清江味道”“清江椪柑”公共品牌優(yōu)勢(shì)，探索“區(qū)域公共品牌+企業(yè)品牌+產(chǎn)品品牌”母子品牌模式，促進(jìn)特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)加銷(xiāo)一體化和一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。四是加快信息化建設(shè)步伐。系統(tǒng)布局?jǐn)?shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快數(shù)字信息化平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)數(shù)字孿生共建共享。推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，充分發(fā)揮數(shù)字要素的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。加快構(gòu)建智慧環(huán)保體系，推進(jìn)智慧化精準(zhǔn)治污，以信息化為支撐服務(wù)流域綜合治理。

（三）拓展跨區(qū)合作，推進(jìn)流域協(xié)同治理

一是建立智庫(kù)聯(lián)盟，共商治水之策。推動(dòng)清江流域各縣市聯(lián)動(dòng)協(xié)作，共同建立清江流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，定期發(fā)布清江流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)態(tài)進(jìn)展，引導(dǎo)流域縣市之間主動(dòng)協(xié)作和共享發(fā)展。建立科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制，避免“一哄而上”和“超前開(kāi)發(fā)”，奏響清江流域協(xié)同發(fā)展“大合唱”。二是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，共出養(yǎng)水之力。爭(zhēng)取省政府的支持，清江流域沿線縣市政府間建立流域上下游生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，每年共同出資建立生態(tài)補(bǔ)償資金，專(zhuān)項(xiàng)用于流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、流域綜合治理、水污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。以?xún)蓚€(gè)交接斷面水質(zhì)達(dá)到水環(huán)境功能區(qū)為基準(zhǔn)，經(jīng)監(jiān)測(cè)確認(rèn)開(kāi)展上下游政府間“雙向補(bǔ)償”。三是實(shí)施項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)，共謀發(fā)展之道。在清江全流域布局和發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、新型裝備制造業(yè)，推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)、清潔能源、綠色農(nóng)畜產(chǎn)品、生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)。鼓勵(lì)上中游縣市在下游縣市產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資建設(shè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，形成“飛地經(jīng)濟(jì)”，帶動(dòng)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展。四是深化司法協(xié)作，共擔(dān)護(hù)水之責(zé)?？偨Y(jié)清江流域各縣市法院環(huán)境資源審判協(xié)作經(jīng)驗(yàn)，在省法院的支持下，深化協(xié)作共識(shí)，增強(qiáng)協(xié)作約束力，建立長(zhǎng)期協(xié)作制度，擴(kuò)大協(xié)作效果。

（四）依托特色資源，推進(jìn)流域創(chuàng)新治理

一是大力發(fā)展特色水經(jīng)濟(jì)。充分發(fā)揮傳統(tǒng)的用水供應(yīng)、水上運(yùn)輸、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水力發(fā)電等水經(jīng)濟(jì)形態(tài)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)提檔升級(jí)，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)。積極探索發(fā)展節(jié)水治污、水生態(tài)修復(fù)、水?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)、水權(quán)交易、水文旅文創(chuàng)、濱水休閑康養(yǎng)等水經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，通過(guò)創(chuàng)造性開(kāi)發(fā)水上游樂(lè)項(xiàng)目，推進(jìn)水上旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是彰顯河道治理地方特色。長(zhǎng)陽(yáng)河道眾多，河道治理要綜合考量生態(tài)環(huán)境、人文、景觀、歷史等要素，可學(xué)習(xí)借鑒恩施州宣恩縣的治理經(jīng)驗(yàn)，把優(yōu)化水生態(tài)、建造水景觀置入歷史文化元素，把河流打造成特色鮮明的生態(tài)之河、景觀之河、休閑親水之河。

（五）補(bǔ)齊支撐短板，推進(jìn)流域高效治理

一是深入實(shí)施大交通戰(zhàn)略。通過(guò)構(gòu)建“五縱四橫”交通干線網(wǎng)絡(luò)、增建清江大橋等舉措，實(shí)現(xiàn)交通“大動(dòng)脈”暢通，緩解縣內(nèi)交通“北強(qiáng)南弱”的現(xiàn)狀。做好農(nóng)村公路提檔升級(jí)工程，逐年擴(kuò)大四好農(nóng)村路里程，疏通交通“毛細(xì)血管”。提升對(duì)外交通質(zhì)量，爭(zhēng)取沿江高鐵、呼南高鐵在長(zhǎng)陽(yáng)磨市鎮(zhèn)交匯建站，結(jié)束長(zhǎng)陽(yáng)無(wú)高鐵站的歷史。二是多渠道爭(zhēng)取治理資金。對(duì)上積極爭(zhēng)取財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金支持，用好對(duì)口幫扶資金。積極發(fā)揮市場(chǎng)作用，通過(guò)提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、排污權(quán)有償使用等途徑籌集補(bǔ)償資金。創(chuàng)新金融手段，探索運(yùn)用公債、PPP 模式、環(huán)境污染第三方治理、環(huán)境保護(hù)責(zé)任險(xiǎn)、社會(huì)公益捐贈(zèng)等手段，以及用好財(cái)政補(bǔ)貼等方式，吸引和鼓勵(lì)各種社會(huì)力量參與到流域綜合治理之中。