濟南市“三線一單”劃定研究

薛林，李亞輝，譚曉哲，黃葉紅，張憲堯

（1.山東省濟南生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，濟南 250101；2.濟南市生態(tài)環(huán)境局，濟南 250099；3.濟南市土地征收和綜合整治服務(wù)中心，濟南 250099）

濟南市是黃河下游城市群的核心，在黃河流域生態(tài)環(huán)境保護和高質(zhì)量發(fā)展的國家戰(zhàn)略中占據(jù)非常重要的地位[1，2]。編制“三線一單”是濟南市推進生態(tài)環(huán)境保護精細化管理、強化國土空間環(huán)境管控的關(guān)鍵措施，同時也是濟南市加快新舊動能轉(zhuǎn)換、建設(shè)“大強美富通”現(xiàn)代化國際大都市的必要支撐。

1 濟南市環(huán)境現(xiàn)狀及重點問題趨勢分析

1.1 生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，生態(tài)空間擠壓現(xiàn)象時有發(fā)生

濟南市山、泉、湖、河、城特色鮮明，是具有國際美譽度的生態(tài)文化名城。濟南市南部為泰山山地，北部為黃河平原，地勢南高北低。境內(nèi)泉水眾多，素有“天下泉城”“世界泉水之都”的美譽，具備“山、泉、湖、河、城”獨特風貌[2]。濟南市有十大泉群，是天然巖溶泉水博物館，大明湖為世界最大的泉水湖。省級及以上自然保護區(qū)2 個、風景名勝區(qū)5 個、濕地公園15 個、森林公園12 個、地質(zhì)公園7 個，森林覆蓋率達到25.38%，高于全國平均水平2.4 個百分點，高于山東省平均水平7.5 個百分點。濟南市自然資源獨特的“山、泉、湖、河、城”一體的格局初步形成。但也存在生態(tài)用地占用明顯，生態(tài)空間受到擠壓的情況。近十年，濟南市城鎮(zhèn)面積以約年均2%的速度增加，農(nóng)田、草地生態(tài)系統(tǒng)面積減少，森林生態(tài)系統(tǒng)面積呈震蕩變化態(tài)勢。濟南市南部山區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱敏感，近年來受建設(shè)開發(fā)影響，泉水滲透帶、泉水補給區(qū)侵占明顯。濟南市區(qū)的中井、下井、孟家等回遷片區(qū)，分水嶺、漿水泉等地區(qū)的新建社區(qū)，長清區(qū)城市建成區(qū)南部已逾越城市發(fā)展的“南控紅線”，影響水源涵養(yǎng)和地下水補給功能。以東、西巨野河為軸的中心城區(qū)東部生態(tài)隔離帶的緩沖、屏障功能受到較大影響，西巨野河沿岸已有多處被新建社區(qū)侵占。

1.2 布局性環(huán)境問題凸顯，影響環(huán)境質(zhì)量改善效果

經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局與環(huán)境格局錯位，不利于大氣環(huán)境質(zhì)量改善[3，4]。在全國尺度上，濟南市屬于空氣資源稀少區(qū)域，風速由南向北遞減，北部平原擴散能力較弱。市區(qū)受黃河河谷和泰山山谷等淺碟狀地形影響，流經(jīng)市區(qū)氣壓風速逐漸減弱，常年形成靜風小風中心，先天擴散不足。尤其是在采暖期以下沉氣流為主，冬季逆溫層長期存在，不利于污染物垂直擴散。煉油、化工等重污染企業(yè)或工業(yè)園區(qū)布局于市區(qū)靜風、小風高發(fā)、東部上風向等區(qū)域，也加重了污染態(tài)勢。同時，東部、南部擴散條件較差的章丘區(qū)、歷城區(qū)和平陰縣大氣主要污染物排放量較大，而且以工業(yè)污染排放為主，全市工業(yè)廢氣排放、低績效排放呈現(xiàn)向東部歷城區(qū)、章丘區(qū)及南部平陰縣轉(zhuǎn)移的態(tài)勢。此外，萊蕪區(qū)和鋼城區(qū)的鋼鐵、制造行業(yè)布局密集，每平方公里耗煤0.83 萬噸，是全市平均水平的2.4 倍左右。城市開發(fā)建設(shè)強度加大，泉水開發(fā)與保護的矛盾突出。地下水及泉群水質(zhì)良好，但受汛期面源污染影響，地下水環(huán)境質(zhì)量不容樂觀。隨著城市規(guī)模的向南擴展不可避免地占用了大量耕地、林地和其他自然狀態(tài)的土地，導致上游水土流失、水源涵養(yǎng)能力下降，加之下游人口和城市規(guī)模的不斷擴大以及地下水資源的超采等原因，泉水開發(fā)與保護的矛盾凸顯。

1.3 結(jié)構(gòu)性環(huán)境壓力依然并將長期存在，新舊動能轉(zhuǎn)換任務(wù)重

近年來，濟南市大力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級改造成效顯著。但全市依然以重工業(yè)為主，輕重工業(yè)比例約為2∶8。2018 年，規(guī)模以上輕工業(yè)增加值增長5.6%，低于重工業(yè)2 個百分點，雖然鋼鐵工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅下降，但原油加工量、化學農(nóng)藥原藥和初級形態(tài)塑料產(chǎn)量分別增長21%、17.3%和6.3%，重化工業(yè)發(fā)展趨勢得以扭轉(zhuǎn)，但工業(yè)發(fā)展模式尚未根本轉(zhuǎn)變[3，4]。在能源結(jié)構(gòu)方面，2015 年濟南市能源構(gòu)成為：煤炭消費比重71.95%、石油消費比重22.23%、天然氣消費比重3.71%、新能源和再生能源消費比重1.25%、其他能源消費比重0.86%，全市能源結(jié)構(gòu)仍以煤炭消費為主。因此，在未來一段時間內(nèi)結(jié)構(gòu)性環(huán)境問題仍將對生態(tài)環(huán)境造成一定的壓力，新舊動能轉(zhuǎn)換負重前行。

2 生態(tài)保護紅線及生態(tài)分區(qū)管控

2.1 生態(tài)保護紅線劃定

根據(jù)《生態(tài)保護紅線劃定指南》，濟南市劃定生態(tài)保護紅線總面積為1223.73km2，占濟南市國土面積的11.95%，包含國家級和省級禁止開發(fā)區(qū)、黃河、南水北調(diào)東線工程調(diào)水干線、重要河流、國家一級公益林、泰山山水林田湖生態(tài)保護修復工程試點涉及區(qū)域、重點滲漏帶等。

2.2 一般生態(tài)空間劃定

濟南市一般生態(tài)空間面積為882.11km2，約占全市總面積的8.61%，包括張夏—崮山華北寒武系標準剖面省級地質(zhì)遺跡自然保護區(qū)、章丘國家森林公園、萊蕪華山國家森林公園、萊蕪雪野風景名勝區(qū)、大明湖風景名勝區(qū)、千佛山風景名勝區(qū)等自然保護地，南部山區(qū)等山體，繡源河、浪溪河、瀛汶河、牟汶河等重要河流，玉清湖水庫、鵲山水庫、東湖水庫、錦繡川水庫、大冶水庫、喬店水庫等飲用水水源地保護區(qū)，臥虎山、獅子山、圍子山等山體保護控制線以及具有重要生態(tài)服務(wù)功能的林地和草地等。

2.3 生態(tài)分區(qū)管控要求

生態(tài)保護紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理。嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動，嚴禁任意改變用途，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。禁止新增建設(shè)占用生態(tài)保護紅線，確因國家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項目建設(shè)等無法避讓的，由省級人民政府組織論證，提出調(diào)整方案，報經(jīng)國務(wù)院批準。生態(tài)保護紅線內(nèi)的原有居住用地和其他建設(shè)用地，不得隨意擴建和改建。禁止農(nóng)業(yè)開發(fā)占用生態(tài)保護紅線內(nèi)的生態(tài)空間，生態(tài)保護紅線內(nèi)已有的農(nóng)業(yè)用地，逐步退出，恢復生態(tài)用途。生態(tài)保護紅線外的一般生態(tài)空間，原則上屬于禁止開發(fā)區(qū)的按照禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理，其他區(qū)域按限制開發(fā)區(qū)域的要求進行管理。據(jù)空間規(guī)劃確定的開發(fā)強度，提出城鄉(xiāng)建設(shè)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、礦產(chǎn)開發(fā)、旅游康體等活動的規(guī)模、強度、布局和環(huán)境保護等方面的要求。嚴格控制新增建設(shè)占用一般生態(tài)空間。

3 環(huán)境質(zhì)量底線及分區(qū)管控

3.1 大氣環(huán)境治理底線及分區(qū)管控

濟南市大氣環(huán)境質(zhì)量底線目標為：預期到2025 年，全市PM2.5年均濃度達到44μg/m3，城市優(yōu)良天數(shù)比例達到68%；預期到2035 年，全市PM2.5年均濃度達到35μg/m3，城市優(yōu)良天數(shù)比例達到80%。

基于大氣環(huán)境脆弱性、敏感性、重要性評價結(jié)果，考慮大氣污染傳輸規(guī)律和城市用地特征，結(jié)合濟南市大氣環(huán)境質(zhì)量狀況與污染排放特征，將濟南市劃分為大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、大氣環(huán)境重點管理區(qū)、大氣環(huán)境一般管理區(qū)。大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)面積為502.40km2，區(qū)內(nèi)禁止新建、改擴建大氣污染物的工業(yè)企業(yè)，已建項目制定逐步退出方案；大氣環(huán)境重點管制區(qū)面積為5235.68km2，限制大規(guī)模排放大氣污染物的項目建設(shè)布局；大氣環(huán)境一般管制區(qū)面積為5008.32km2，開展重點行業(yè)秋冬季錯峰生產(chǎn)，強化秸稈和氨排放管控，治理“小散亂污”企業(yè)，完善環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控網(wǎng)格，建立健全監(jiān)測預警體系。

3.2 水環(huán)境質(zhì)量底線及分區(qū)管控

在確定流域控制單位的基礎(chǔ)上，銜接水環(huán)境功能區(qū)劃、地表水匯水范圍、市控及以上地表水監(jiān)測斷面分布，以鎮(zhèn)（街道）為最小行政單位的水環(huán)境控制單位，全市共有83 個水環(huán)境控制單元[4]。預期到2025年，全市城市建成區(qū)全面消除黑臭水體，省控重點河流水質(zhì)全面到達功能區(qū)劃要求，市控河流水質(zhì)達標率穩(wěn)步提高，飲用水水源地水質(zhì)全面達到Ⅲ類，地下水水質(zhì)進一步改善。

水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)主要包括飲用水水源地保護區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)，總面積為2349.80km2；水環(huán)境重點管控區(qū)主要包括工業(yè)源重點管控區(qū)、城鎮(zhèn)生活源重點管控區(qū)和農(nóng)業(yè)面源重點管控區(qū)，面積為1426.18km2；水環(huán)境一般管控區(qū)面積為4512.29km2。

3.3 土壤環(huán)境風險防控底線及分區(qū)管控

嚴格執(zhí)行《土壤污染防治行動計劃》要求，預期到2025 年，全市受污染耕地安全利用率達到92%以上，污染地塊安全利用率達到92%以上。

農(nóng)用地優(yōu)先保護區(qū)主要為永久基本農(nóng)田區(qū)，總面積為3554.07km2；建設(shè)用地污染風險重點管控區(qū)主要包括污染地塊、疑似污染地塊、土壤詳查已確定的高關(guān)注度企業(yè)地塊以及土壤環(huán)境重點監(jiān)管地塊，面積為4.31km2；土壤環(huán)境一般管控區(qū)為農(nóng)用地優(yōu)先保護區(qū)及建設(shè)用地污染風險重點管控區(qū)以外的區(qū)域。

4 資源利用上線及自然資源開發(fā)分區(qū)管控

4.1 煤炭資源利用上線及分區(qū)管控

煤炭消耗總量：嚴格控制耗煤項目審批管理，控制煤炭增量消費，2020 年控制在3485 萬噸以內(nèi)，對未實行煤炭消費減量替代的耗煤項目一律不予審批、核準、備案，從源頭上控制煤炭增量消費。

高污染燃料禁燃區(qū)面積為1832.29km2，區(qū)內(nèi)禁止現(xiàn)場銷售、燃用高污染燃料，不得新建、改建和擴建燃用高污染燃料的各類排煙設(shè)施，已建成的應限期淘汰或改用電、天然氣等清潔能源。

4.2 水資源利用上線及分區(qū)管控

梳理用水總量、灌溉水有效利用系數(shù)等水資源開發(fā)利用管理要求，2025 年濟南市用水總量控制目標為21.88 億m3；2035 年濟南市用水總量控制目標為23.22 億m3，農(nóng)田灌溉有效利用系數(shù)不低于0.65。銜接濟南市十大泉群、泉水保護規(guī)劃、保泉四線規(guī)劃等相關(guān)資料，核定泉水出露點、重點滲透帶、直接補給區(qū)、間接補給區(qū)、一般補給區(qū)等。

4.3 土地資源利用上線及分區(qū)管控

銜接土地資源開發(fā)利用總量及強度的管控要求，合理布局土地利用類型及土地利用方式，濟南市耕地保有量不低于6 362 992 畝，基本農(nóng)田保護面積不低于5 331 065 畝，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制在212 999.33 公頃以內(nèi)，新增建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?1 674.01 公頃以內(nèi)，人均城鎮(zhèn)工礦用地控制在138平方米/人。

4.4 岸線生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控

濟南市的岸線主要為小清河、徒駭河、德惠新河及大汶河等4 條河流的岸線。上述4 條河流的岸線保護區(qū)以及省級及以上濕地公園為江河湖岸線優(yōu)先保護區(qū)，岸線的開發(fā)利用區(qū)為江河湖岸線重點管控區(qū)，其他的岸線區(qū)段為一般管控區(qū)。

5 環(huán)境管控單元及分類管控

5.1 環(huán)境管控單元劃定及分類方案

按照“瞄準功能定位—解決重點問題—質(zhì)量目標約束—生態(tài)環(huán)境要素支撐—環(huán)境管控單元表達”的整體思路，以水環(huán)境管控分類作為基準圖層，將一般生態(tài)空間、大氣環(huán)境管控分區(qū)、土壤環(huán)境風險防控分區(qū)、資源開發(fā)分區(qū)管控與規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)劃圖層進行疊加，采用逐級聚類的方法，以一定的閾值，結(jié)合生態(tài)環(huán)境主導功能和主要生態(tài)環(huán)境問題，確定綜合管控單元屬性，共計劃定環(huán)境管控單元104 個。其中，優(yōu)先保護單元24 個，優(yōu)先保護以長清區(qū)和南部山區(qū)為主的水源涵養(yǎng)和土壤生態(tài)功能區(qū)，保持泉水持續(xù)噴涌，維護魯中山區(qū)生態(tài)屏障。重點管控單元68 個，重點解決中心城區(qū)大氣格局性污染、改善小清河水環(huán)境、強化農(nóng)業(yè)面源污染防治、破解經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局與環(huán)境格局錯位等問題。

5.2 管控單元清單編制

中東部人居環(huán)境保障區(qū)主要包括市內(nèi)中心四區(qū)及歷城區(qū)、章丘區(qū)及新舊動能轉(zhuǎn)換先行區(qū)，該區(qū)域為水環(huán)境生活源重點管控區(qū)、大氣受體/布局敏感區(qū)、弱擴散與高污染燃料禁燃區(qū)，主要環(huán)境問題是城市生活污水直排、污水處理能力不足導致地表水環(huán)境治理超標及餐飲油煙、道路移動源和采暖燃煤鍋爐導致大氣環(huán)境治理超標；東部發(fā)展區(qū)域以歷城北部和章丘北部區(qū)域為主，該區(qū)域主要為水環(huán)境工業(yè)重點管控區(qū)、大氣環(huán)境弱擴散區(qū)與高污染燃料禁燃區(qū)，區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化程度相對較高，工業(yè)企業(yè)聚集特征明顯，早期的產(chǎn)業(yè)布局不合理、“散亂污”問題較為突出，并且存在歷史遺留的水、土壤等環(huán)境問題；新舊動能轉(zhuǎn)換先行區(qū)以大橋鎮(zhèn)、孫耿鎮(zhèn)、太平鎮(zhèn)等區(qū)域為主，是濟南未來新能源材料、新一代信息技術(shù)、智能制造等特色戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)聚集地；南部山區(qū)生態(tài)過渡帶，是濟南市泉水重點滲漏帶、地下水補給區(qū)，禁止新建、改建、擴建影響地下水滲漏的建設(shè)項目；西南部農(nóng)業(yè)環(huán)境保護區(qū)，主要以水環(huán)境農(nóng)業(yè)源重點管控區(qū)、大氣環(huán)境高排放區(qū)為主，落實畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)制度，開展農(nóng)業(yè)生活源污染治理，建成分散式和集中式結(jié)合污水處理體系；萊蕪東南產(chǎn)業(yè)基地實行整體環(huán)境管控，將利用區(qū)位優(yōu)勢、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造成在省內(nèi)乃至全國具備競爭力的精品鋼材生產(chǎn)基地。

6 結(jié)語

在深入系統(tǒng)分析環(huán)境經(jīng)濟形勢的基礎(chǔ)上，著眼于中長期環(huán)境質(zhì)量改善，并最終形成一套系統(tǒng)性的城市環(huán)境空間管控體系，對于濟南市破解經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾、科學優(yōu)化城市空間布局、推進新舊動能轉(zhuǎn)換發(fā)展、推進生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。